對(duì)實(shí)際工作中公文規(guī)范管理常見問題的思索

李穎

公文，是國家行使管理職能的重要手段。人們?cè)谑褂霉倪M(jìn)行行政、社會(huì)管理和公務(wù)交往的過程中，根據(jù)逐步形成的習(xí)慣，不斷完善，成為一種統(tǒng)一、固定的格式，確定下來，共同遵守。這種規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的格式，反映了公文的客觀需要和內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)了公文的權(quán)威和功能。

現(xiàn)結(jié)合公文規(guī)范管理中，主要是正文里出現(xiàn)與規(guī)范相關(guān)的問題，作一些探索。

公文標(biāo)題由發(fā)文機(jī)關(guān)名稱、事由和文種組成，準(zhǔn)確、扼要概括公文的主要內(nèi)容。標(biāo)題要特別注意文種的選擇，實(shí)際工作中，文種選擇有誤是常見現(xiàn)象，多出現(xiàn)在上行文中，請(qǐng)示報(bào)告不分，明明是報(bào)告，卻要求上級(jí)機(jī)關(guān)答復(fù);上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)示的回復(fù)，可以不用批復(fù)，授權(quán)辦公廳（室）用函來答復(fù)，但在署名時(shí)，卻誤署機(jī)關(guān)名而非辦公廳（室）;同級(jí)機(jī)關(guān)或不相隸屬的單位間，用請(qǐng)示和報(bào)告，而沒有使用函件商洽事務(wù)（多出現(xiàn)在下級(jí)單位向上一級(jí)不隸屬管理單位間）;甚至某高校（廳級(jí)）向地方某縣級(jí)部門商洽事務(wù)用請(qǐng)示，這是不妥的。出現(xiàn)這些情況的原因一是不清楚平行機(jī)關(guān)之間不是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，二是出于對(duì)文種使用規(guī)范掌握不準(zhǔn)，三是明知不對(duì)而為之，認(rèn)為這樣有利于申請(qǐng)事項(xiàng)獲得批準(zhǔn)，四是有些機(jī)關(guān)單位的官僚作風(fēng)，公文涉及自己行政管理的范圍，不相隸屬單位不愿用函件辦理，要求以請(qǐng)示來處理等。值得欣慰的是，近兩年來，這些情況已經(jīng)越來越少，政府機(jī)關(guān)行使行政管理越來越規(guī)范。例如，筆者單位按慣例向省級(jí)人社局用公文請(qǐng)示，文件送達(dá)后被對(duì)方拒絕，要求只能發(fā)函，報(bào)請(qǐng)示是錯(cuò)誤的;又如多年前向直屬上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送意見或者發(fā)函，竟被批評(píng)，說下級(jí)機(jī)關(guān)無權(quán)向上級(jí)部門發(fā)函或者以意見的方式報(bào)文，只能使用公文請(qǐng)示或者報(bào)告，結(jié)果出現(xiàn)“關(guān)于報(bào)送《XXX的意見》的報(bào)告”這樣明顯錯(cuò)誤的文種。而現(xiàn)在上級(jí)機(jī)關(guān)已經(jīng)不作這方面要求，許多公務(wù)根據(jù)公文內(nèi)容以函件形式上報(bào)。管理中發(fā)現(xiàn)政府部門、行政機(jī)關(guān)對(duì)公文的要求也越來越嚴(yán)，對(duì)文種選擇準(zhǔn)確，內(nèi)容審核嚴(yán)謹(jǐn)。這些變化，對(duì)于公文管理人員來說，是國家行政管理的一大進(jìn)步。

公文擬制中，對(duì)文種選擇不正確，經(jīng)常出現(xiàn)使用非法定文種，如總結(jié)、要點(diǎn)、方案、計(jì)劃、安排、綱要、規(guī)劃、建議、申請(qǐng)、匯報(bào)、答復(fù)等;標(biāo)題中，也常常出現(xiàn)文種重疊的錯(cuò)誤，比如：請(qǐng)示報(bào)告、意見報(bào)告、請(qǐng)示函之類;還有經(jīng)常出現(xiàn)一些混淆的生造文種，比如情況報(bào)告、總結(jié)報(bào)告、學(xué)習(xí)報(bào)告、任免通知、匯報(bào)等，甚至有些公文把批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)也當(dāng)成文種來使用。

國家規(guī)范要求，標(biāo)題排列應(yīng)使用梯形或者菱形，不應(yīng)使用上下長度一樣的長方形或者上下長、中間短的沙漏形，個(gè)別地方也要求在排版時(shí)盡量避免金字塔形。工作中發(fā)現(xiàn)公文標(biāo)題排版隨意，不遵守規(guī)范的情況十分常見。公文標(biāo)題一行無法完全排列時(shí)，會(huì)回行到下一排，要求不能斷詞或者詞組，特別講究斷行時(shí)要同一排詞義句義的完整。經(jīng)常見到一些公文自動(dòng)跳行，將一個(gè)詞語直接斷為兩截。

以前的規(guī)范和參加的公文管理培訓(xùn)均提到，標(biāo)題斷行后，首字不能為“和”“及”“暨”“等”字，但《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南一書中，在對(duì)標(biāo)題示例時(shí)，恰好在多行標(biāo)題形狀示例中，首行出現(xiàn)及字，所以此類情況要根據(jù)具體內(nèi)容來判斷是否不妥。

有些公文對(duì)標(biāo)題的事由概述不夠簡潔、準(zhǔn)確、完整。特別是一些轉(zhuǎn)發(fā)性文件，文種重復(fù)，標(biāo)題繁瑣，如《XX區(qū)人民政府轉(zhuǎn)發(fā)<XX市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的通知的通知>的通知》，看上去很復(fù)雜，可以直接轉(zhuǎn)發(fā)第一層國務(wù)院通知，當(dāng)然附后可以將層層轉(zhuǎn)發(fā)的文件一并發(fā)放。

標(biāo)題里介詞使用不規(guī)范，有的標(biāo)題在發(fā)文機(jī)關(guān)后缺少介詞“關(guān)于”，有的則重復(fù)使用介詞“關(guān)于在”、“關(guān)于對(duì)”等，不一而足;公文標(biāo)題中的數(shù)字，除了“第一”、“五屆”、“十四五”等特有規(guī)范的稱呼外，均要使用阿拉伯?dāng)?shù)字。

標(biāo)題與正文內(nèi)容不符，或者標(biāo)題不能涵蓋公文的內(nèi)容：比如春節(jié)某縣政府下發(fā)了一份《關(guān)于做好節(jié)日期間愛國衛(wèi)生有關(guān)工作的通知》，文件內(nèi)容除講做好衛(wèi)生工作外，還講了道路運(yùn)輸安全、安全生產(chǎn)、文化科技下鄉(xiāng)等工作;又如：某單位《關(guān)于XXX同志任免職務(wù)的通知》，除了該同志任職與免職內(nèi)容外，還將其任職部門的工作職責(zé)、工作范圍等全部羅列。這些問題，應(yīng)該是屬于對(duì)公文擬制操作不熟悉造成的。

在上行文使用請(qǐng)示、報(bào)告、函等時(shí)，必須是一事一文。有的單位在報(bào)文時(shí)，一個(gè)請(qǐng)示里寫了多件事情，這就可能造成上級(jí)機(jī)關(guān)僅同意其中一件，而不便于批復(fù);另外多頭請(qǐng)示，如有的單位在上行文中同時(shí)向上級(jí)黨委、政府和上級(jí)主管部門報(bào)送“請(qǐng)示”;還有就是有的機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送請(qǐng)示時(shí)，雖只標(biāo)注一個(gè)主送機(jī)關(guān)，但同一個(gè)文件實(shí)際上向多個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送又不標(biāo)注分送情況，造成上級(jí)機(jī)關(guān)交叉批示。

在實(shí)際工作中，還有一種情況目前沒有統(tǒng)一的要求和明確的做法：比如上級(jí)多個(gè)部門聯(lián)合向下級(jí)發(fā)文，下級(jí)收文辦理后需要向上級(jí)部門“報(bào)告”，這個(gè)時(shí)候就涉及到，一個(gè)報(bào)告主送多個(gè)部門，還是一個(gè)部門提供一份“報(bào)告”？實(shí)際工作中，這兩種做法都有。當(dāng)然還有的是與上級(jí)溝通后，給主要部門呈送報(bào)告，另外聯(lián)合發(fā)文部門抄送即可。與許多單位公文辦理人員咨詢交流，各執(zhí)一詞，但沒有具體的規(guī)范，只能在具體工作中根據(jù)情況操作。

公文正文中主送機(jī)關(guān)，是明確了送傳范圍、知曉范圍、工作范圍。機(jī)關(guān)是一個(gè)單位或部門，而不是個(gè)人，即公文送達(dá)的主體是單位而非自然人。但在實(shí)際工作生活中，我們發(fā)現(xiàn)個(gè)人私自保管收藏公文現(xiàn)象屢見不鮮。不同層級(jí)黨政機(jī)關(guān)也對(duì)保管公文、使用公文、傳閱公文、引用公文都有明確的規(guī)定和要求，即使依法申請(qǐng)公開的公文，也不能原文引用或者個(gè)人保留原件。打開網(wǎng)絡(luò)，不管是百度文庫還是豆丁網(wǎng)之類的，各地各類紅頭公文掛在網(wǎng)上比比皆是，從某種程度上來說是一種泄密行為，是文件保管人員的失職。機(jī)關(guān)內(nèi)部雖然也有個(gè)人執(zhí)有公文使用，但那時(shí)個(gè)人體現(xiàn)的不是自然人，是代表機(jī)關(guān)行使這方面職務(wù)而保管該份文件。

個(gè)人私自執(zhí)有保管紅頭公文的現(xiàn)象，一般是與自身有關(guān)的規(guī)章制度或者某些具體事務(wù)的公文，更多是有關(guān)個(gè)人的獎(jiǎng)懲方面的公文。實(shí)際上，這類公文個(gè)人可以知曉文號(hào)，不涉密可依法公開或者申請(qǐng)公開的，可以向檔案部門要求提供復(fù)印件。在與同行探討時(shí)，有人提出，既然是對(duì)個(gè)的表彰或者處分的文件，是針對(duì)某個(gè)人或者某些人的，其本身是這個(gè)公文的主體構(gòu)成，私自掌握也沒有什么不可。但公文的發(fā)放主體不是這個(gè)人，而是相應(yīng)的機(jī)關(guān)，由該機(jī)關(guān)對(duì)該公文進(jìn)行暫管使用，并向個(gè)人傳達(dá)對(duì)他的獎(jiǎng)與懲，最后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提供給檔案部門。這類公文，在辦理一定的手續(xù)后（處分本人簽字等），是可以將原文或者有證明與原件一致簽章的復(fù)印件放入個(gè)人檔案中。私自執(zhí)有，是不合規(guī)定的。因?yàn)闆]有查到具體的管理規(guī)定，只能參照國家對(duì)紅頭文件（公文）的管理方式，這是筆者對(duì)這個(gè)問題的思索。

正文里的結(jié)構(gòu)層次，其序數(shù)依次可用“一”、“（一）”“1.”“（1）”標(biāo)注。層次序數(shù)可以越級(jí)使用，比如“一”為第一層級(jí)，第二層級(jí)可以用“1.”。在公文正文里層級(jí)是特別容易出錯(cuò)的地方，“一”“二”大點(diǎn)的第二層級(jí)采用的是“（一）”作第二層級(jí)，但到了“三”大點(diǎn)的第二層級(jí)，卻采用了“1.”作第二層級(jí)，造成公文不統(tǒng)一、規(guī)范。正文中使用的層次序號(hào)過細(xì)，某些公文多達(dá)六、七層，除“一、”“（一）”“1.”“（1）”外，還用了“第一、第二” “①、②”等，公文講究的是簡明扼要，一事一文，沒有必要分那么多的層次。

不要輕易寫“全國首創(chuàng)”、“行業(yè)第一”之類的話語，如果的確是，則要標(biāo)注出處。特定稱謂，不要隨意更改。

公文正文中出現(xiàn)兩個(gè)字的人名時(shí)，中間不加空格。以前在擬制公文時(shí)，有一種約定俗成習(xí)慣，就是一旦姓名為兩個(gè)字，就在中間隔個(gè)空格，這樣便于與其他名字為三個(gè)字的對(duì)齊，保持美觀。但在公文正文內(nèi)，特別是標(biāo)題上，就不要把兩個(gè)字的姓名隔開。因?yàn)閲乙?guī)范上沒有明確提出，在表格之類為保持視覺美觀，可以根據(jù)實(shí)際情況排版。要注意人名在一行末尾時(shí)，不要讓人名出現(xiàn)在兩行，特別是領(lǐng)導(dǎo)人的姓名。如果出現(xiàn)，可對(duì)該行字間距作微調(diào)處理。

正文中的一級(jí)標(biāo)題剛好出現(xiàn)在頁面最后一行時(shí)，可本著頁面美觀的原則，對(duì)該頁面的行距、字間距作適當(dāng)調(diào)整。

正文的結(jié)束語 “當(dāng)否，請(qǐng)批示”、“特此報(bào)告”、“特此函告”、“特此通知”之類，是否要用標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，這在規(guī)范里沒有具體要求。一些公文培訓(xùn)的老師認(rèn)為，從文章的角度講，正文結(jié)束必須要有句號(hào)才完整。規(guī)范對(duì)“附件說明”明確要求結(jié)束不帶符號(hào)，而且在長期公文擬制中，結(jié)束語后沒有符號(hào)。通過與同行商榷，大家一致認(rèn)為約定俗成應(yīng)該是沒有句號(hào)。

公文的附件說明是對(duì)后面公文附件的順序號(hào)和說明。有2個(gè)及以上的附件，附件名稱前面用阿拉伯?dāng)?shù)字“1.”“2.”標(biāo)注附件的順序號(hào)，如果附件名稱較長需折行時(shí)，應(yīng)當(dāng)與上一行首字對(duì)齊。附件說明中1.”“2.”下下位置對(duì)齊。附件名稱后不加標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。常遇到一些公文，帶有附件，卻漏標(biāo)附件說明;有的公文附件說明處標(biāo)注為“附件3份”或“附件隨后”;有的編排位置不規(guī)范，左邊未空2字頂格編排，或者將附件說明寫為“附件1.”“附件2.”，而不是“附件：1.2…”;順序號(hào)用漢字“一、二、三”來標(biāo)注，這是錯(cuò)誤的

在正文中寫明報(bào)送、上報(bào)、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)等字樣的公文，在其生效標(biāo)志（單位署名、成文時(shí)間）后所附內(nèi)容不是公文的附件，在附件說明處不必標(biāo)注相關(guān)內(nèi)容。如XX區(qū)主送市人民政府的《XX區(qū)關(guān)于報(bào)送2020年工作總結(jié)的報(bào)告》的“附件說明”標(biāo)注有“附件：2020年工作總結(jié)（1份）”字樣，這是錯(cuò)誤的。

公文附件是正文內(nèi)容的組成部分，是對(duì)公文正文的說明、補(bǔ)充或者參考資料，與正文一樣具有同等效力。

在實(shí)際工作中，附件經(jīng)常出現(xiàn)以下常見問題：

有多個(gè)附件時(shí)，每個(gè)附件應(yīng)另起一頁編排，附件序號(hào)和附件標(biāo)題應(yīng)與附件說明中的內(nèi)容完全一致。

工作中常遇到附件與正文不能一起裝訂，比如：附件是復(fù)印件、書籍、原件之類的，最好是在附件說明中注明，然后再與正文一起裝訂。

附件里又有附件的情況，也很常見。前兩天正好處理了一份向上級(jí)機(jī)關(guān)的報(bào)告，內(nèi)容是受上級(jí)委托舉辦了比賽活動(dòng)，然后需要表彰相關(guān)單位及人員。向上級(jí)行文報(bào)告，在正文后有多個(gè)附件，其中一個(gè)附件是上級(jí)機(jī)關(guān)表彰的代擬稿，該附件中又出現(xiàn)多個(gè)附件（表彰單位、名單等），這樣該怎么處理？國家規(guī)范沒有給予明確說明，參加多種公文培訓(xùn)也從未提起過，咨詢公文寫作老師也語焉不詳。

與同行交流，大家都根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)自行安排。有的遇到附件內(nèi)又有附件時(shí)，直接不管它，附件2過了，又是附件1（其實(shí)是附件2的附件），這樣做容易混淆;有的，將附件內(nèi)的附件改為“附件一、二”或者“附1、2”、：“附表”之類，感覺這也不妥，與公文規(guī)范里的特定要求有沖突;有的直接將附件內(nèi)的附件，拆分放入正文內(nèi)，不再體現(xiàn)，但這樣不能完全解決問題，有的附件根本就無法分解。

商榷再三，覺得有兩種處理方式較好，第一就是在正文附件說明內(nèi)，標(biāo)注為：“附件1、1-1、1-2”等排列，這樣比較直觀，但看上去也覺得繁雜。另一種處理方式就是，完全按公文規(guī)范處理，附件內(nèi)的附件，在上層附件正文內(nèi)標(biāo)注為：“附件1、2”等，然后，在下層附件，標(biāo)注為“附件1-1、1-2”，這樣更直觀，也更妥當(dāng)。

這些情況上級(jí)沒有明確給予答復(fù)，但一種規(guī)范，它不可能面面俱到，是一個(gè)發(fā)展的過程，也許在下一次改版或補(bǔ)充說明中，會(huì)將我們?cè)趯?shí)際操作中遇到的各種問題給予解決吧。

其他還有，版記中經(jīng)常出現(xiàn)抄報(bào)，這是不妥的，國家規(guī)范規(guī)定只能是抄送;頁碼編排首頁標(biāo)注頁碼，不能在版心，但信函類文件首頁是不需要頁碼的。

現(xiàn)在，國家對(duì)公文管理越來越重視，我所在的直轄市里，不同上級(jí)機(jī)關(guān)辦公廳（室）會(huì)將一段時(shí)間里各單位公文錯(cuò)誤進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)，小到一個(gè)標(biāo)點(diǎn)或者文字錯(cuò)誤，大到文種選擇、格式錯(cuò)誤，這對(duì)規(guī)范我們的工作起到了極大的作用。

參考文獻(xiàn)：

GB/T9704-2012《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南，2012，中國質(zhì)檢（標(biāo)準(zhǔn)）出版社出版