戶籍制度改革及其現(xiàn)狀

摘要：關(guān)于戶籍制度改革目前存在兩種主要觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為戶籍制度的歷史作用已經(jīng)完成，當(dāng)前的戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平，因此應(yīng)予改革;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為原來存在的剝削型戶籍制度已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)型戶籍制度，驟然廢除將帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。文章圍繞著兩種觀點(diǎn)展開討論。

關(guān)鍵詞：戶籍制度;戶籍制度改革;勞動力流動

眾所周知，一座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，戶籍的含金量也就越高。原因即在于城市居民的公共服務(wù)由地方政府統(tǒng)籌提供。如果我們將政府比作一個企業(yè)，將當(dāng)?shù)貞艏丝诶斫鉃樵撈髽I(yè)的股東，本地居民居民享有本城市發(fā)展帶來的一系列公共服務(wù)，具體表現(xiàn)在醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、教育等各方面，一言以蔽之，擁有戶籍意味著個人的各方面事務(wù)由當(dāng)?shù)卣枰酝械?。外來人員則只有“工資”，沒有“股份”，不享受除工資外的其它服務(wù)?？偠灾?，在戶籍制度下，地方政府是一個經(jīng)濟(jì)核算的基本單位，本地居民則形成一個強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)。

戶籍的背后是公共服務(wù)與社會福利，地方政府通過戶籍制度來識別誰有資格享受當(dāng)?shù)卣峁┑囊幌盗泄卜?wù)，包括教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。戶籍制度的前提是地方政府財(cái)力的有限性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》（以下簡稱《方案》）中提出，“除超大、特大城市外，在具備條件的都市圈或城市群探索實(shí)行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，這意味著除十六個超大、特大城市外，其它城市戶口理論上不再設(shè)置門檻，自由落戶?！妒奈逡?guī)劃建議》中提出“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”，即農(nóng)民可以在保留原有的宅基地、承包地與集體收益的基礎(chǔ)上進(jìn)城落戶。由此可知，當(dāng)前戶籍制度改革的重點(diǎn)難點(diǎn)已經(jīng)由城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄g，不同城市由于地理位置、行政級別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的差異，戶籍的含金量也有高低不同。

在戶籍改革過程中，參與各方都在做成本與收益分析。這一過程形成三方博弈：中央政府、地方政府和農(nóng)戶。中央政府需要兼顧效率與公平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與再分配。從全國一盤棋的角度看，剝離附著在戶籍制度之上的福利、將戶籍制度還原成一種人口登記的手段，既可以進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)活力，又可以通過再分配，縮小貧富差距。地方政府既是戶籍制度改革的一線執(zhí)行者，也是改革后果的直接承擔(dān)者。短期來看，戶籍制度改革需要地方政府付出大量成本，超大特大城市的地方政府希望可以維持“經(jīng)濟(jì)接納、權(quán)益排斥”的狀況，市民化的成本看得見、摸得著，給予新市民戶籍權(quán)益不會為地方政府帶來明顯的經(jīng)濟(jì)效益。出于個體理性考慮，地方政府往往按照地方利益解釋中央政府的政策，導(dǎo)致“政策失靈”，最典型的即將戶籍制度改革異化為地方政府“搶人大戰(zhàn)”。

戶籍制度和城鄉(xiāng)體制改革是一個長期過程，農(nóng)民在其中應(yīng)該擁有選擇的權(quán)利?！妒奈逡?guī)劃建議》提出，允許城鄉(xiāng)要素的“雙向流動”。進(jìn)一步放開農(nóng)村到城市的制度障礙。小農(nóng)派反對城市的生產(chǎn)要素向農(nóng)村的流動，主張禁止宅基地流轉(zhuǎn)與資本下鄉(xiāng)。如同自由貿(mào)易對發(fā)達(dá)國家有利、對發(fā)展中國家不利，宅基地自由流轉(zhuǎn)與資本下鄉(xiāng)的直接后果是破壞農(nóng)村的保底作用，進(jìn)而破壞村莊倫理。換言之，資本下鄉(xiāng)與允許土地自由流轉(zhuǎn)無異于西方早期的圈地運(yùn)動，其結(jié)果將導(dǎo)致大量失地農(nóng)民無家可歸。

支持戶籍制度改革的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代化的首要之義是規(guī)模經(jīng)營和組織化經(jīng)營。首要的要求是大幅減少農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，多余勞動力則應(yīng)進(jìn)城從事二三產(chǎn)業(yè)。另外，在任何一個現(xiàn)代化的國家，農(nóng)業(yè)都不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。所以，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要意義在于解放勞動力。以下簡述推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，即農(nóng)民工市民化的主要理由。

有學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度對勞動力轉(zhuǎn)移構(gòu)成人為制約，導(dǎo)致大量勞動力仍然被限制在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。換言之，戶籍制度人為增加了農(nóng)民工的生活成本，阻礙了勞動力的自由遷移。因此，戶籍制度制約下的勞動力轉(zhuǎn)移仍有進(jìn)一步釋放潛力的可能。過去三十年的發(fā)展以政府直接補(bǔ)貼企業(yè)為主，放開戶籍管制將推動勞動力要素重新配置，增加二三產(chǎn)業(yè)勞動力供給，客觀上有利于工資水平保持穩(wěn)定。從需求角度而言，農(nóng)民工市民化的過程將釋放大量的消費(fèi)需求。首先，將農(nóng)民工納入所在城市的社會保障范圍，可以免去進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。社會保障的廣覆蓋有利于消除農(nóng)民工對未來的不確定性、減輕惡性突發(fā)事件對農(nóng)民工的影響。其次，人口的集聚有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展?！靶率忻瘛钡某霈F(xiàn)將增加對服務(wù)業(yè)的需求，提高所在城市的消費(fèi)水平。

推動戶籍制度改革的最后一點(diǎn)理由是公平。以“土地財(cái)政”的方式，中國政府成功在改革開放的前四十年的建成大量提供高效公共服務(wù)的城市。無論是過去還是未來幾十年，城市都是社會主義現(xiàn)代化過程中財(cái)富生產(chǎn)的“平臺”，只有讓大多數(shù)人擁有公平接入“平臺”的機(jī)會，貧富差距才有可能縮小，公平才得以產(chǎn)生。將農(nóng)民工以戶籍的制度限制在農(nóng)村顯然與這一路徑背道而馳。

盡管如此，農(nóng)村會長期存在下去，這將是現(xiàn)代化中國的一部分。主要原因有二，第一，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定中國的戶籍制度改革任重道遠(yuǎn);第二，跟隨改革大潮的進(jìn)城農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中收獲到自己的第一桶金，他們的生活價(jià)值卻依然在農(nóng)村?？傊鳛橐环N社會形態(tài)的村莊將長期延續(xù)下去。學(xué)界普遍贊同，城鎮(zhèn)化過程將會持續(xù)下去。因?yàn)榇罅康木蜆I(yè)機(jī)會在城市。離土工作完不成，農(nóng)民就沒有足夠的收入。離土往往與離鄉(xiāng)結(jié)合在一起。缺少大城市作為依托，小城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展同樣不可能成功?！妒奈逡?guī)劃建議》當(dāng)中，除超大特大城市繼續(xù)管制外，其它區(qū)域全面放開。另一方面，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略繼續(xù)全面推行。從中央政府的角度出發(fā)，實(shí)行某一學(xué)派的建議并不現(xiàn)實(shí)，并不存在某一條理想道路，政治發(fā)展往往是中庸與漸進(jìn)的。

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8. 作者簡介：曹賀松（1997—），男，河北保定人，漢族，天津師范學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，研究方向是比較政治。