歐盟碳關(guān)稅政策及其影響
2021-11-11 21:28:42韓立群
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年5期
韓立群
[內(nèi)容提要] 近一個時期，世界主要國家相繼宣布碳中和目標，全球溫室氣體減排行動進入新階段。部分發(fā)達國家在減排的同時還設計了自我保護機制，對沖減排損失。歐盟計劃最快于2023年推出“碳邊境調(diào)節(jié)機制”，對減排不力國家的輸歐商品征稅。本文對歐盟該政策形成過程及影響進行研究，發(fā)現(xiàn)碳關(guān)稅是歐盟氣候政治發(fā)展的內(nèi)在訴求，是其對沖減排壓力的現(xiàn)實需要，也是其社會政治思潮和政黨政治變遷的必然結(jié)果。目前，美國內(nèi)對碳關(guān)稅的立場也在發(fā)生變化，未來發(fā)達國家在該問題上將呈現(xiàn)合流之勢，沖擊全球應對氣候變化的基本框架，新興和發(fā)展中國家將面臨更為嚴峻的減排形勢。
碳關(guān)稅，顧名思義就是根據(jù)商品的碳排放量所征收的進口關(guān)稅。20 世紀90 年代全球啟動溫室氣體減排進程以來，由于減排可能削弱國家競爭力，發(fā)達國家特別是歐盟內(nèi)部關(guān)于征收碳關(guān)稅的聲音不斷，但主流政治勢力對此長期持反對態(tài)度，碳關(guān)稅一直未能真正落地。2021 年3 月，歐洲議會投票通過“碳邊界調(diào)整機制”（CBAM）議案，計劃最快于2023 年初推出歐盟版碳關(guān)稅，這標志著歐盟對碳關(guān)稅的立場正式從反對轉(zhuǎn)向支持。與此同時，美國國內(nèi)支持碳關(guān)稅的聲音也在增加，下一步很可能推出類似法案。在經(jīng)過多年爭論后，發(fā)達國家對碳關(guān)稅的立場正在發(fā)生明顯調(diào)整，背后既與其內(nèi)部經(jīng)濟、政治和社會變化有關(guān)，也與國際環(huán)境的改變有關(guān)。研究這種轉(zhuǎn)變，對于更好應對全球氣候治理和貿(mào)易環(huán)境的變化，更好應對氣候變化挑戰(zhàn)有非常積極的意義。
一
碳關(guān)稅從提出到成為政策，在歐盟經(jīng)歷了一個相當長的爭論過程。支持者認為，必須懲罰那些減排不力的國家，保衛(wèi)歐盟的減排成果。反對者則擔心，由此所遭到的貿(mào)易報復將遠大于稅收帶來的好處。由于歐盟成員在減排和貿(mào)易問題上利益不一致，爭論一直沒有結(jié)果。法國是歐盟碳關(guān)稅的積極推動者，馬克龍總統(tǒng)上臺后抓住美國退出《巴黎協(xié)定》、英國退出歐盟、德國立場轉(zhuǎn)向和歐委會換屆這一關(guān)鍵窗口，聯(lián)合德國一舉推動碳關(guān)稅走上了立法進程。
首先，國際減排安排促進了歐盟碳關(guān)稅的提出?！毒┒甲h定書》是全球第一個溫室氣體減排的國際行動方案，實行共同但有區(qū)別的減排安排，締約國分為“附件一國家”和“非附件一國家”。附件一國家主要是工業(yè)化國家，在第一個承諾期（2008～2012）有減排義務，非附件一國家暫時不承擔減排義務。第一個承諾期開始后，國際社會檢查發(fā)現(xiàn)《京都議定書》的減排量十分有限。部分發(fā)達國家認為，這與《京都議定書》減排覆蓋面不足導致的排放轉(zhuǎn)移有關(guān)系。20世紀90年代，由于國際生產(chǎn)分工加速發(fā)展，許多高排放產(chǎn)業(yè)從發(fā)達國家轉(zhuǎn)向新興和發(fā)展中國家，由此導致的排放轉(zhuǎn)移被稱作“碳轉(zhuǎn)移”或“碳泄漏”（Carbon Leakage）。國際貿(mào)易是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和碳轉(zhuǎn)移得以循環(huán)的關(guān)鍵，其路徑主要包括能源產(chǎn)品的國際貿(mào)易、能源密集型產(chǎn)品的國際貿(mào)易和能源密集型產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移三條路徑。減排力度越大，碳轉(zhuǎn)移的力度也就越大。有研究認為，由于碳轉(zhuǎn)移或“碳泄漏”的存在，全球總排放量增速不僅沒有降低，反而加快了。由于部分附件一國家并未完全履行減排義務，“碳泄漏”不僅發(fā)生在附件一和非附件一國家之間，也發(fā)生在附件一國家之間。更重要的是，發(fā)達國家認為能源密集型產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移不僅造成“碳泄漏”，還造成了產(chǎn)業(yè)安全問題。鋼鐵、金屬、化工、水泥、農(nóng)業(yè)等高排放行業(yè)也是國家經(jīng)濟安全的支柱產(chǎn)業(yè)，如果減排壓力導致整個行業(yè)外移，將導致附件一國家面臨嚴重的經(jīng)濟安全問題。
因此，附件一國家認為，必須采取措施減少“碳泄漏”，維護經(jīng)濟安全。有的觀點認為應該拋棄《京都議定書》，形成新的減排方案，擴大減排覆蓋面，有的觀點認為應該全面征收碳稅，替代總量管制與交易機制。而碳稅又被分為國內(nèi)碳稅和碳關(guān)稅兩種形式。在《京都議定書》正式生效后的第二年，也就是2006 年11 月召開的聯(lián)合國內(nèi)羅畢氣候變化大會上，時任法國總理多米尼克·德維爾潘建議，對沒有簽署《京都議定書》國家的工業(yè)產(chǎn)品出口征收額外關(guān)稅，首次提出碳關(guān)稅。2007年3月，歐盟單方面承諾到2020 年將溫室氣體排放在1990 年基礎(chǔ)上減少20%，由于美國拒絕簽署《京都議定書》，該舉措將削弱歐盟高排放企業(yè)對美國企業(yè)的競爭優(yōu)勢。為拉平歐美差距，時任法國總統(tǒng)希拉克在歐盟宣布計劃向小布什政府施壓，要求美簽署《京都議定書》及后續(xù)協(xié)議，否則歐盟將對包括美國在內(nèi)不簽署協(xié)議的國家征收碳稅（Carbon Tax）。在此前后，盡管學界、政界也有不少支持碳關(guān)稅的聲音，但總體來看，法國的這兩次提議沒有在歐盟上下引起太大波瀾，歐盟選擇采用發(fā)放排放配額的方式來補貼高排放企業(yè)。在此之后，碳關(guān)稅作為一種觀點長期存在下來，并隨著全球氣候博弈的深入而不斷發(fā)展。尤其是2009年哥本哈根氣候大會之后，氣候政治引起國際社會空前關(guān)注，發(fā)達國家要求新興和發(fā)展中國家增加減排承諾的呼吁與日俱增，發(fā)達國家之間關(guān)于減排安排的博弈也不斷加劇，碳關(guān)稅作為一種所謂的補充措施，也開始受到越來越多的關(guān)注。可以說，只要國際減排存在差異化的安排，一些國家就有足夠的動力去繼續(xù)推進碳關(guān)稅。
其次，歐盟內(nèi)部圍繞碳關(guān)稅存在爭論，導致碳關(guān)稅遲遲未能通過。《京都議定書》附件一國家都是工業(yè)化國家，除美國、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯外，主要是歐洲國家或歐盟成員。在《巴黎協(xié)定》未生效前，由于美國長期拒絕簽署《京都議定書》及其后續(xù)協(xié)議，減排壓力主要落在歐盟身上，應對所謂“碳泄漏”的任務當然也主要由歐盟來完成。因此，碳關(guān)稅是否推出主要看歐盟的立場，而歐盟內(nèi)部則主要由法國來推動。歐盟不少政策都是由法國最先提出理念，再逐步得到其他成員認可，最終成為歐盟法律。在希拉克之后，薩科齊和奧朗德兩任法國總統(tǒng)不斷變換方式，繼續(xù)極力推銷碳關(guān)稅。法國在歐盟內(nèi)外推銷碳關(guān)稅的遭遇，清晰反映了歐盟對碳關(guān)稅的爭論過程。
2009 年，薩科齊上臺后提出在法國國內(nèi)征收碳稅，并呼吁將碳稅擴展到歐盟層面，對外征收碳關(guān)稅。薩科齊的提議未能得到歐盟支持。2009 年7月，歐盟環(huán)境部長會議明確拒絕碳關(guān)稅提議，時任歐盟輪值主席國瑞典認為，碳關(guān)稅將破壞歐洲在哥本哈根氣候大會的談判地位，德國則認為征收碳關(guān)稅是一種新的“生態(tài)帝國主義”。這一時期，歐盟僅有意大利支持法方提議。法國承辦聯(lián)合國第21 次氣候變化大會，由于面臨簽署新全球氣候協(xié)議的重任，時任法國總統(tǒng)的奧朗德將氣候問題列為內(nèi)政外交重要議程。2012 年5 月，法國新任工業(yè)復興部長阿諾·蒙特堡首次接受采訪就拋出碳關(guān)稅問題，稱將推動前任政府在歐盟邊境征收碳關(guān)稅的計劃，以保護當?shù)毓I(yè)免受不正當競爭。蒙特堡宣稱，法國已經(jīng)推動歐委會將此列入工作議程，并將正式計劃更名為“碳包容機制”。新計劃在形式上作了調(diào)整，要求歐洲以外的制造商從歐盟碳排放交易機制（ETS）購買污染許可證，調(diào)整了此前直接征稅的設計。該版提議得到更多歐盟國家的積極響應，歐洲議會對碳關(guān)稅的熱情上升，歐盟在對外交往中更加注重減排帶來的貿(mào)易公平問題。2012 年歐委會與中國開展貿(mào)易磋商時，在會談中明確提出要在氣候方面采取“互惠”舉措。但這一時期美國在《巴黎協(xié)定》問題上采取了積極態(tài)度，歐盟的壓力明顯減弱，加之德國和英國擔心此舉會遭致貿(mào)易報復，仍然強烈反對實質(zhì)性推進，法國此次努力仍以失敗告終。
再次，德國立場的轉(zhuǎn)變推動歐盟達成碳關(guān)稅共識。2017 年，特朗普上臺后宣布退出《巴黎協(xié)定》，在氣候問題上的立場嚴重倒退，這導致全球減排壓力再次回到歐盟一方。與此同時，法國總統(tǒng)馬克龍上臺后繼續(xù)堅守碳關(guān)稅立場。通過他的努力，這次法國在歐盟層面取得了重大勝利。2019 年9 月，法德發(fā)表聯(lián)合聲明，稱氣候變化是兩國政府共同的優(yōu)先事項，碳邊境稅應該是一個選項，德國總理默克爾首次公開表態(tài)支持采取碳關(guān)稅舉措。英國作為另一個反對方退出了歐盟，至此歐盟成員圍繞碳關(guān)稅基本統(tǒng)一了立場。當年12 月，新一屆歐委會上任，將氣候問題列為優(yōu)先事項，明確將碳關(guān)稅立法列入未來三年工作計劃。至此，在法國十幾年來堅持不懈推動下，歐盟終于接受了法國的碳關(guān)稅理念，并付諸立法。目前，歐盟內(nèi)部雖然仍然有懷疑碳關(guān)稅的聲音，但已很難再改變碳關(guān)稅政策的大方向。下一步，歐盟碳關(guān)稅立法所面對的主要壓力將從內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，需要同其他主要國家協(xié)調(diào)立場。
在歐盟整個決策過程中，德國的立場轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵因素。德國總理默克爾2005年上臺，其在任的16年基本上與法國推銷碳關(guān)稅的歷程重合。由于德國在歐盟決策中的主導作用，默克爾的態(tài)度在很大程度上決定了碳關(guān)稅政策能否得以推行。默克爾以中間路線和務實立場著稱，她在氣候問題上的立場也是如此。她曾多次表態(tài)，反對過于激進的氣候政策，認為歐盟不應該把氣候政策目標定得過高。德國國內(nèi)對碳關(guān)稅等政策興趣較低，總體保持一種“沉默反對”的態(tài)度。甚至在歐委會已經(jīng)將綠色政治列為首要任務的今天，德國基民盟新任主席拉舍特仍堅持采取務實氣候政策，認為過度的氣候保護會損害德國工業(yè)，呼吁把重點放在改革能源體系上。默克爾之所以最終改變態(tài)度，主要是受德國國內(nèi)政治氛圍和美國氣候政策變化的影響。目前，默克爾本人和不少德國政治家對碳關(guān)稅仍然充滿了擔憂。德國經(jīng)濟部經(jīng)濟政策總干事菲利普·斯坦伯格表示，碳關(guān)稅是好概念，但具體如何實施才能有利于其經(jīng)濟還需要進行設計。德國銀行業(yè)也反對征收碳關(guān)稅，德國儲蓄銀行聯(lián)合會的一份報告認為碳關(guān)稅在效率、公平和可行性方面存在嚴重問題。照此看，德國國內(nèi)換屆完成后，其碳關(guān)稅立場還可能出現(xiàn)調(diào)整，可能影響未來歐盟碳關(guān)稅政策走向。
最后，當前歐盟積極推動碳關(guān)稅的立法工作，碳關(guān)稅呼之欲出。在達成政治共識、形成一致理念的基礎(chǔ)上，歐委會按照《綠色協(xié)議》和歐盟立法程序開展立法和政策設計工作。根據(jù)歐盟議事規(guī)則，立法決策一般先由代表歐洲整體利益的歐委會提出議案，再經(jīng)代表歐洲各國利益的部長理事會和代表公民利益的歐洲議會通過，最后由歐委會和各成員國落實。2019年12月，歐委會《綠色協(xié)議》首次正式提出“碳邊境調(diào)節(jié)機制”，2020年3月完成影響評估，7 月至10 月完成公眾咨詢。在這兩項工作的基礎(chǔ)上，歐委會主席馮德萊恩于2020 年9 月正式提議將碳關(guān)稅立法列入2021 年立法議程。2021 年3 月10日，歐洲議會以444 票贊成，70 票反對和181 票棄權(quán)通過全稱為“建立一個與WTO 兼容的歐盟碳邊界調(diào)整機制”的決議，并于當月26 日反饋給了歐委會和歐洲理事會。預計歐委會將于2021 年中期正式提交立法議案，送歐洲議會和歐洲理事會投票。
已經(jīng)公布的決議案文主要闡明歐盟碳關(guān)稅實施的基本原則和要求，包含了大量關(guān)鍵要點，但沒有公布具體政策設計。關(guān)于碳關(guān)稅的具體落實方式，決議給出了開放式的選項，歐委會可以在征收進口碳稅和擴大歐盟碳交易體系（ETS）兩條路徑中作出選擇，碳關(guān)稅未來不一定以稅收的形式存在，也可能強制要求出口商購買歐盟碳排放配額。關(guān)于進口商品碳含量的確定，決議要求以第三國數(shù)據(jù)為準，并涵蓋商品的直接和間接碳排放，如果出口商不能提供商品的碳含量，歐盟將根據(jù)全球平均排放水平確定該商品的排放量。同時，碳關(guān)稅所覆蓋的進口商品范圍和碳定價都應該與歐盟ETS 一致，要反映出歐盟企業(yè)付出的減排成本。特別值得一提的是，2012 年前后歐盟曾在航空碳稅問題上遭遇巨大挫折，這次歐盟充分吸取教訓，在合規(guī)性上下了大量功夫，不僅在決議名稱里直接將“與WTO 兼容”作為限定語，在內(nèi)容上也用了大量篇幅介紹碳關(guān)稅如何合規(guī)，包括要求碳關(guān)稅與WTO 規(guī)則及歐盟FTA 兼容，不能用作貿(mào)易保護主義或貿(mào)易歧視工具，給予不發(fā)達國家和小島國家特殊待遇等。碳關(guān)稅毫無疑問存在貿(mào)易保護主義傾向，歐盟的做法可能會增加其他國家在WTO 訴訟的難度，但無法打消其他國家的反對和質(zhì)疑。
二
環(huán)境是歐盟一體化程度最高的領(lǐng)域之一。當法國最早提出碳關(guān)稅設想后，它最先面對歐洲各國政府的接受度，其次是歐洲社會的接受度，最后是能否走向立法并順利通過各項技術(shù)性和程序性檢驗。碳關(guān)稅需要同時在歐洲社會、國家、歐盟三個層次取得共識方能推進，這是一個非常復雜的決策過程，影響因素既包括立法方面的直接因素，也包括社會政治經(jīng)濟等方面的深層次因素，后者更能反應歐洲社會對氣候問題的真實看法。
第一，歐盟國家本身存在氣候政治發(fā)展的內(nèi)在訴求。歐盟自身的氣候政治訴求是其推進碳關(guān)稅的主要動力來源。從其內(nèi)部看，歐盟新一屆領(lǐng)導集體上任后，將綠色經(jīng)濟、綠色政治等綠色因素提高到前所未有的高度。除了眾所周知的《綠色協(xié)議》，歐盟還在推進《歐盟氣候法》立法、歐盟ETS 改革、“歐盟綠色投資計劃”等，旨在建立一個完整的綠色發(fā)展體系作為歐盟公平、繁榮社會和現(xiàn)代化經(jīng)濟戰(zhàn)略的基石。在這個體系中，歐盟境內(nèi)外的碳轉(zhuǎn)移也要被涵蓋在內(nèi)，而國際貿(mào)易作為碳轉(zhuǎn)移的重要途徑，當然不能缺失。因此，盡管歐盟曾在航空碳稅問題上遭遇過嚴重挫折，這次仍然志在必得。從外部看，歐盟需要不斷強化自己作為全球氣候變化領(lǐng)導者的地位，在提出全球領(lǐng)先的減排目標的同時，歐盟也要不斷制定規(guī)則，并推動這些規(guī)則走向國際。碳關(guān)稅不僅有利于歐盟鞏固自身的領(lǐng)先地位，還可借機將歐盟ETS向全球推廣。在當今國際格局變化中，中美正在將歐盟越來越遠地甩在后面，歐盟需要為自己創(chuàng)造新的博弈工具。中美都將歐盟作為重要的經(jīng)貿(mào)伙伴，對歐工業(yè)出口規(guī)模巨大，碳關(guān)稅的實施，可以為歐盟在開展歐中、歐美經(jīng)貿(mào)競爭時提供一張牌。英國脫歐后，歐盟需要盡可能多地掣肘英國重建對歐關(guān)系的努力，以便占據(jù)有利地位。此前英國一直反對碳關(guān)稅，在新的英歐關(guān)系談判中，歐盟則對碳關(guān)稅咬住不放，迫使英國作出讓步。
從上述雄心回到現(xiàn)實后，歐盟發(fā)現(xiàn)氣候目標的兌現(xiàn)面臨資金短缺的困境，需要盡快增加新的收入，而碳關(guān)稅將成為一條重要的資金來源。根據(jù)歐盟規(guī)劃，《綠色協(xié)議》有關(guān)投資計劃需要在未來十年籌集約1 萬億歐元，其中一半資金來自歐盟預算。歐盟預算中，可由成員國共同融資提供的資金約1140 億歐元，由ETS 和“投資歐盟”等工具提供的資金約3000 億歐元，剩下約1000 億歐元由“公正轉(zhuǎn)型機制”（Just Transition Mechanism）提供。但該機制的實施需要增加歐盟2021～2027年的長期預算，將預算資金占國民總收入（GNI）的比重從1.11%提高到1.17%。1.11%的預算案原本已經(jīng)在歐盟內(nèi)部引起較大爭議，再擴大勢必遭致反對。如何解決這一問題，目前還沒有答案。歐洲一些評論認為，應該“羊毛出在羊身上”，用碳關(guān)稅收入彌補資金缺口。對此，歐洲議會通過的碳關(guān)稅決議寫明，支持歐委員會將碳邊境調(diào)節(jié)機制創(chuàng)造的收入劃作歐盟預算新增自有資源，用于歐盟氣候行動和《綠色新政》。
第二，歐盟有對沖減排壓力的現(xiàn)實需要。歐盟從1997 年《京都議定書》達成后開始制定減排計劃，分階段實現(xiàn)減排目標，不斷收緊歐盟企業(yè)的碳排放空間。歐盟ETS 第四階段改革計劃（2021～2030），要求碳排放配額發(fā)放量從2021年起年均減少2.2%，比第三階段（1.74%）提高0.46 個百分點。2020 年11月，歐盟為啟動第四階段開展準備工作，明確ETS涵蓋部門的減排量必須在2005 年水平上減少43%，在1990 年水平上至少減少40%。根據(jù)歐盟《綠色協(xié)議》制定的目標，到2030 年歐盟總減排目標達到不少于1990 年的55%。面對不斷加碼的減排要求，一些高排放企業(yè)為生存而將生產(chǎn)遷出歐盟邊境，或者被迫減產(chǎn)、停產(chǎn)，“碳泄漏”壓力不斷加大。對此，歐盟在ETS 第四階段改革中專門提出要制定規(guī)則防止“碳泄露”，一方面減輕高排放企業(yè)的壓力，為高遷出風險企業(yè)免費發(fā)放排放配額，低遷出風險企業(yè)2026 年之前享受最高30%的免費配額；另一方面加大外部企業(yè)進入歐盟市場的成本，通過征收邊境調(diào)節(jié)稅等措施，對遷出企業(yè)和不遵守減排規(guī)定的其他國家企業(yè)進行稅收懲罰。由此，碳關(guān)稅成為歐盟ETS改革和《綠色協(xié)議》實施的必要補充措施。
從更深層次看，碳關(guān)稅也是歐盟從后工業(yè)化到去工業(yè)化焦慮的反應。隨著經(jīng)濟全球化的迅猛發(fā)展，歐盟制造業(yè)產(chǎn)出占總產(chǎn)出的比重不斷下降。法國20 世紀60 年代制造業(yè)產(chǎn)出占GDP 的22%左右，到2019 年只剩不到10%，意大利不到15%，荷蘭不到11%，比利時約12%，只有德國保持在20%左右。相比之下，中國的制造業(yè)產(chǎn)出占GDP 比重近30%。金融危機特別是歐債危機讓歐洲意識到，經(jīng)濟發(fā)展不能過于去工業(yè)化和依賴虛擬經(jīng)濟。2012 年，歐盟提出再工業(yè)化目標，計劃到2020 年將工業(yè)產(chǎn)出占GDP比重提升至20%左右。據(jù)統(tǒng)計，到2019 年歐盟制造業(yè)產(chǎn)出占GDP 比重只有14.4%，比2012年降低了0.4個百分點，這引起歐盟上下的更大焦慮。而歐盟的氣候政策不斷加碼，導致高排放企業(yè)遷出，這些企業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)，這對歐盟再工業(yè)化極為不利，危及歐盟的產(chǎn)業(yè)安全。美國的制造業(yè)發(fā)展也面臨著類似問題，2017 年特朗普一上臺就宣布退出《巴黎協(xié)定》，表面原因是美國不愿參加多邊牽頭負責，實際上是在為美國的排放企業(yè)松綁，為美國的國內(nèi)再工業(yè)化讓路。歐盟制定了全球領(lǐng)先的減排政策，如果不制定相應的補救措施，勢必會導致高排放企業(yè)的加速遷出。因此，從這個意義上說，碳關(guān)稅是披著氣候政策外衣的經(jīng)濟安全政策。
第三，碳關(guān)稅的出現(xiàn)是歐洲社會思潮和政黨政治變遷的必然結(jié)果。中產(chǎn)階級是歐洲的重要政治階層，他們非常關(guān)注氣候問題，這是歐盟在氣候問題上采取積極立場的一個重要原因。但歐洲的中產(chǎn)階級也很關(guān)注公平問題，很多中產(chǎn)階級認為他們在減排問題上受到了不公正的待遇。德國一項民調(diào)顯示，90%的德國人支持能源轉(zhuǎn)型，但越來越多的人對轉(zhuǎn)型過程是否公正表示懷疑。46%的人表示，如果減排措施和能源轉(zhuǎn)型造成社會不公，他們就反對這些措施。只有提供某種形式的賠償，他們才會覺得可接受。在很多西方民眾眼中，如果歐盟嚴厲的氣候政策導致排放轉(zhuǎn)移，導致亞洲、非洲等地區(qū)民眾所處的環(huán)境惡化，這是不可接受的。在這些人看來，歐盟不僅要在其境內(nèi)推進減排事業(yè)，也要在世界所有地區(qū)推進該項事業(yè)，以推動人人平等，包括在美國這樣的發(fā)達國家。貿(mào)易平等是西方“公平主義”思潮的一項重要內(nèi)容，美歐都在對外貿(mào)易中強調(diào)所謂的“公平”，即要求互惠、平等的自由貿(mào)易，及貿(mào)易品的消費者和生產(chǎn)者享有同等人權(quán)，包括環(huán)境權(quán)。從某種程度上看，碳關(guān)稅也是歐盟為滿足這樣的民意而提出的政策。
歐洲政黨格局的調(diào)整也對歐洲氣候政策變化產(chǎn)生了影響。金融危機以來，綠黨、民粹黨的崛起對歐洲政黨傳統(tǒng)格局產(chǎn)生了明顯沖擊，歐洲政黨格局從原來的中左、中右兩大主流演變成中左、中間、中右、極右等共存局面。這種調(diào)整對歐洲氣候政策的影響是顯而易見的。一方面，為了拉攏選民，各個政黨都在熱點問題上積極表明立場，尤其是在氣候這種中產(chǎn)階級選民高度關(guān)注的問題上，不能采取過于保守的政策，否則很容易失去中間選民。另一方面，政黨格局的分化也使得選票更加分散，歐洲國家經(jīng)常需要組建聯(lián)合政府，甚至在兩個或者多個立場相左的政黨之間組建聯(lián)合政府，政策制定經(jīng)常相互掣肘。而氣候政策往往分歧較小，容易取得共識，也更容易推進。綠黨希望加強氣候政策，社會黨希望推進社會公平，共和黨希望保護大企業(yè)，民粹黨希望以本國為先，而碳關(guān)稅恰好能滿足各黨訴求，是難得的利益交匯點。在這樣的情況下，如果各黨派想做出點成績，就不能在相關(guān)政策上過于務實或提出反對意見。近年來，默克爾領(lǐng)導的基民盟在選舉中接連失利，在2021年大選年開年的兩場州議會選舉中，基民盟又敗給了綠黨和社民黨，一個很重要的原因是不少德國人對長期以來的中間務實做法產(chǎn)生了厭倦。
第四，美國作為外部因素發(fā)揮了重要推手作用。2017 年，特朗普上臺后宣布退出《巴黎協(xié)定》，這成為歐盟氣候政策調(diào)整的一個分水嶺，對碳關(guān)稅的立場也開始出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。歐洲政界認為，如果特朗普連任兩屆，美國將長期游離在《巴黎協(xié)定》之外，這樣可能徹底摧毀《巴黎協(xié)定》以及歐盟在此基礎(chǔ)上的努力，進而導致全球氣候治理失去約束。歐盟單邊減排遠不能實現(xiàn)全球減排目標，對歐盟自身也不公平，必須建立《巴黎協(xié)定》的替代約束措施。在2020 年美國新冠疫情大暴發(fā)之前，特朗普連任的概率看起來非常高，這也導致歐盟推出新氣候政策的緊迫性提高。鑒于歐盟已經(jīng)建立起較為完備的碳交易體系，如果將這一體系向全球拓展，讓更多國家參與其中，相當于建立起一個比《巴黎協(xié)定》更為嚴格的約束體系。而推廣歐盟ETS 的關(guān)鍵一步，就是建立碳邊境調(diào)節(jié)措施，借助歐盟的市場優(yōu)勢地位讓更多國家被迫參與ETS，否則就將面臨歐盟的稅收懲罰。因此，當馬克龍上臺后再次提出碳關(guān)稅設想后，歐盟上下終于迅速建立共識，這背后特朗普可謂功不可沒。2020 年，拜登在大選中擊敗特朗普，上臺又宣布重返《巴黎協(xié)定》，立刻引起了歐盟碳政治輿論的微妙變化，有觀點認為歐盟應該減弱碳關(guān)稅的執(zhí)行力度，因為“美國又回來了”。這從一個側(cè)面證明，美國是歐盟碳關(guān)稅政策最大外部影響因素，碳關(guān)稅也是美歐氣候政治博弈的一個重要結(jié)果。
三
碳關(guān)稅在歐盟等發(fā)達國家都有深厚的政治、經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)，反映出西方發(fā)達國家在此問題上的共性，不會到此止步。碳關(guān)稅很可能只是全球氣候治理調(diào)整的一個開始，未來還將出現(xiàn)其他影響更為深遠的變化，直接影響到全球氣候治理的基本原則和規(guī)則，新興和發(fā)展中國家恐將面臨更為嚴峻的減排形勢。
第一，發(fā)達國家在碳關(guān)稅問題上呈現(xiàn)合流之勢。全球減排進程開始于20 世紀90 年代，這一時期世界恰好迎來全球化的爆發(fā)式發(fā)展，發(fā)達國家的減排行動與其國內(nèi)制造業(yè)的對外轉(zhuǎn)移也恰好重疊。從某種程度上說，減排的壓力加速了美歐制造業(yè)特別是高排放制造業(yè)的外移，沒有轉(zhuǎn)移的行業(yè)也面臨更高的排放成本，導致競爭力削弱。這一現(xiàn)象很早就引起了發(fā)達國家的注意，美國早在2008年就已經(jīng)開始了相關(guān)立法準備，比歐盟早10 年左右。當年，民主黨參議員芭芭拉·伯克瑟提交了《2008 年利伯曼—沃納氣候安全法案》，包含有詳細的碳關(guān)稅條款，2009 年其又與后任美國國務卿、現(xiàn)任美國氣候特使的約翰·克里聯(lián)合提交《清潔能源就業(yè)和美國電力法案》，內(nèi)容與此前的法案相似。2009 年奧巴馬政府上臺后，美國在氣候問題上采取積極立場，美國會眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，要求減排不力的國家向美國繳納“外匯儲備津貼”，也就是事實上的美版碳關(guān)稅。2014 年之后，民主黨陸續(xù)提交了四個版本的《美國碳費法案》草案，均包括“碳關(guān)稅調(diào)節(jié)”條款。但在這一時期，由于共和黨強烈反對，這些法案都未能成為法律。
特朗普上臺后，美國強調(diào)“公平貿(mào)易”，一些共和黨人也開始鼓吹征收碳關(guān)稅。2017 年2 月，布什政府時期的前國務卿詹姆斯·貝克和尼克松政府時期的前勞工部長和財政部長喬治·舒爾茨等資深共和黨人，與氣候領(lǐng)導力委員會聯(lián)名提出了名為《碳紅利計劃》（Carbon Dividend Plan）的國內(nèi)碳稅和國際碳關(guān)稅動議。此前碳關(guān)稅多由民主黨人提出，現(xiàn)在共和黨人的加入凸顯美國內(nèi)碳關(guān)稅立場有合流之勢，不排除下階段美國還會再提出碳關(guān)稅立法。2021 年3 月底，美國貿(mào)易代表辦公室聲明將考慮征收碳關(guān)稅，某種程度上印證了上述猜測。美歐各自的爭論過程表明，發(fā)達國家都有提出碳關(guān)稅的沖動，只是歐盟最先在內(nèi)部形成共識，并將其做到了實處。歐盟27 個成員中有22 個是經(jīng)合組織成員，集中了全球大多數(shù)發(fā)達國家，相當這些發(fā)達國家都加入到碳關(guān)稅陣營之中。下一步，如果美國將碳關(guān)稅提上日程，發(fā)達國家征收碳關(guān)稅可能將成為一股潮流。
第二，全球應對氣候變化的基本框架和約束機制面臨沖擊。聯(lián)合國氣候大會是全球氣候談判的主要平臺，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等文件是全球減排制度安排的基本框架，自愿減排則是全球減排行動的主要約束機制，《巴黎協(xié)定》提出締約國要通報國家自主貢獻，延續(xù)了軟約束的原則。歐盟碳關(guān)稅落實后，如果美國也推出類似舉措，將可能形成以市場和行業(yè)減排為框架、以關(guān)稅為約束的形式，對上述框架和約束機制形成明顯沖擊。以約束機制為例，如果歐盟采取征收邊境關(guān)稅方式，將以第三方稅收的形式對出口國形成排放硬約束，這種約束的強度甚至可能大于某些國家的國內(nèi)碳稅。更何況碳關(guān)稅不同于傳統(tǒng)意義上關(guān)稅，它不是無差別地對所有國家出口到歐盟的商品課稅，而是具有很強的指向性，只對那些被歐盟認定為排放不合格的商品，或者減排不力國家的商品征稅，這就具有更強的單邊約束意味。歐盟是全球第二大經(jīng)濟體，2019 年對外貨物貿(mào)易總額4.07 萬億歐元，進口來源地遍布全球205 個國家。鑒于歐盟的經(jīng)濟規(guī)模，如果其針對ETS 所有商品類別全面開征碳關(guān)稅，將嚴重破壞《公約》簽署以來全球減排的基本原則。
如果歐盟采取擴大ETS 適用范圍，要求對歐出口商參與歐盟內(nèi)部碳交易的方式來落實，這將導致歐盟碳交易規(guī)則的全球化，也將對全球碳市場的基本結(jié)構(gòu)形成沖擊。碳市場的主要功能是對溫室氣體排放權(quán)進行交易，通過限制總量、調(diào)劑配額等方式推進節(jié)能減排，涉及碳定價和市場機制等核心問題。截至目前，全球共建立了33個碳排放交易體系（包括超國家、國家和地區(qū)級系統(tǒng)），占全球排放量的16%，全球GDP 的54%，覆蓋全球約1/3 人口，尚沒有全球統(tǒng)一的交易體系。各個體系下的碳交易模式并不完全相同，碳定價的差異尤其明顯，這涉及到不同的減排理念和市場安排，形成了碳市場的多樣化發(fā)展與競爭局面。歐盟碳排放交易體系是全球最早建立的跨國家碳交易體系，實行配額交易，并具有跨國交易經(jīng)驗。歐盟一直謀劃通過航空碳稅、航運碳稅、碳關(guān)稅等手段將更多國家的企業(yè)和商品納入其交易體系，最終拓展為準全球交易體系，占據(jù)全球氣候規(guī)則的制高地。如果歐盟借助市場規(guī)模強制他國接受其排放交易體系，將對目前碳市場多樣化發(fā)展局面形成沖擊，要求各國都統(tǒng)一到歐盟的減排理念之下，事實上也是一種硬約束?？梢韵胂?，無論歐盟最終采取何種方式，都事實上加強了減排的硬約束，這必然引發(fā)其他國家的反對，并加劇全球減排博弈。
第三，發(fā)展中國家將面臨更為嚴峻的氣候政治環(huán)境。全球應對氣候變化的行動從一開始就提倡要保護發(fā)展中國家的權(quán)益，但這種保護長期未能落實。碳關(guān)稅做法的實施，是對發(fā)展中國家權(quán)益的進一步侵蝕。比如，1992年簽署、1994年生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》要求，全球減排行動要采取公平原則，締約國根據(jù)共同但有區(qū)別的責任自愿參與應對氣候變化的行動，發(fā)達國家?guī)ь^首先減排，經(jīng)濟和社會發(fā)展及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要和壓倒一切的優(yōu)先事項，發(fā)達國家要向發(fā)展中國家提供必要的幫助。這里的公平，從主權(quán)國家的角度看主要是發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的公平，而且是累積排放視角下歷史責任和當代責任的公平。由此才出現(xiàn)了《公約》附件一、附件二和非附件一國家兩個序列，附件一國家主要是發(fā)達國家和轉(zhuǎn)型國家，附件二國家主要是經(jīng)合組織成員，他們要承擔自身先期減排和幫助發(fā)展中國家減排的責任。根據(jù)《公約》簽署的《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》也均遵守這些原則。因此，發(fā)達國家?guī)ь^減排，不應該以發(fā)展中國家也采取同樣的減排行動作為前提。
美國和歐盟碳關(guān)稅立場的一個重要出發(fā)點是通過碳關(guān)稅維護所謂“公平貿(mào)易”，也就是當代責任之間的公平，這意味著將排放的歷史責任同當代責任混淆，沖擊了“共同但有區(qū)別的責任”的有效性，與全球減排行動的基本原則完全相悖。事實上，長期以來發(fā)展中國家在氣候問題上的正當權(quán)益并未得到有效保護，發(fā)達國家自身減排目標也常常完不成，在幫助發(fā)展中國家減排方面履責并不到位，如果發(fā)達國家再對發(fā)展中國家征收碳關(guān)稅，是對這些基本原則的進一步破壞。拜登政府上臺后，美國的氣候政策明顯轉(zhuǎn)向積極。在2021 年4 月22 日美國主辦的氣候峰會上，美宣布了其在《巴黎協(xié)定》下的國家自主貢獻目標。此前一周，日本首相菅義偉訪美期間也罕見地宣布了日方的減排計劃。截至目前，美、歐、日等主要發(fā)達國家均明確了減排路線，其內(nèi)部壓力勢必上升，需要通過要求發(fā)展中國家加快減排的方式來緩沖國內(nèi)壓力。而碳關(guān)稅則是這一傾向的直接體現(xiàn)。下一步發(fā)達國家很可能在碳關(guān)稅問題上取得某種協(xié)調(diào)立場，并將擴大征稅范圍，從實質(zhì)上削弱“共同但有區(qū)別責任”原則。該慣例一旦形成，可能被引入未來的全球氣候談判，給發(fā)展中國家制造更加不利的減排環(huán)境。
第四，歐盟的碳關(guān)稅將對中國的對外貿(mào)易和減排工作產(chǎn)生直接影響。從短期看，碳關(guān)稅對中國的影響主要體現(xiàn)在貿(mào)易上。當前，中國正在加快推進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，能源消耗水平不斷下降，已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面，但總排放量仍位居全球第一，單位產(chǎn)值能耗仍大于世界平均水平，歐盟對外實施碳邊境調(diào)節(jié)措施，將對中國的出口貿(mào)易產(chǎn)生直接影響。中國2020 年成為歐盟第一大貿(mào)易伙伴，2020 年歐盟從中國進口商品3835 億歐元，歐盟碳關(guān)稅的征收將直接抬高大部分中國制造的產(chǎn)業(yè)成本，削弱中國企業(yè)的國際競爭力。根據(jù)高盛集團的一項估算，如果按照100 美元/噸的價格征收碳關(guān)稅，中國對歐盟總出口每年被征收的碳稅將達到350 億美元，約占中國對歐總出口額的7.5%。如果按購買歐盟ETS 配額的方式，因為中歐碳價差異較大，中國企業(yè)可能需要補交高額費用。2020 年7、8 月份，歐盟碳價一度突破30 歐元/噸，而中國北京地區(qū)同期碳價不超過90 元/噸，重慶地區(qū)在15元/噸左右，中歐碳價每噸差異最高約200元人民幣。2021 年2 月，中國《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式實施，全國碳排放權(quán)交易市場計劃6月底正式啟動，預計到2030年有望達到93元/噸，本世紀中葉將超過167元/噸，與歐盟相比仍然較低。
從長遠看，如果全球氣候治理的基本框架和規(guī)則因為發(fā)達國家的碳關(guān)稅政策出現(xiàn)調(diào)整，將在很長一段時間內(nèi)影響中國的減排工作。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計，目前中國是全球最大的溫室氣體排放國，全球減排的絕對量有很大一部分需要中國來承擔。中國已經(jīng)宣布，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和，對中國這樣一個經(jīng)濟、社會仍處在高速發(fā)展的國家來說，完成這項工作的難度要遠遠超過大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體。未來40年，中國經(jīng)濟將經(jīng)歷一條非常陡峭的減排路徑。發(fā)達國家碳關(guān)稅等舉措的實施，相當于給中國這條陡峭的路徑上再增加一些障礙，要求中國在更加嚴格的排放約束條件下實現(xiàn)發(fā)展，用更短的時間來適應更大的變化。中國要實現(xiàn)各項國家發(fā)展目標，就必須在更為嚴格的環(huán)境中繼續(xù)保持競爭力的上升趨勢，這將考驗中國經(jīng)濟的韌性和活力。
發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)過多年調(diào)整，已經(jīng)形成低排放經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，減排為其帶來的單位碳成本并不高，考慮歷史累積排放后的分攤成本就更是遠遠低于發(fā)展中國家，故應承擔更高的減排責任。發(fā)達國家實施碳關(guān)稅政策，是其利用市場優(yōu)勢謀求調(diào)整全球氣候治理框架結(jié)構(gòu)、逃避減排責任的一種表現(xiàn)，也是對包括中國在內(nèi)廣大發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)益的明顯侵害。對此，發(fā)展中國家必須在新一輪全球氣候談判中聯(lián)合起來，既要共同應對氣候變化的全球挑戰(zhàn)，也要共同維護自身合法權(quán)益?！?/p>
