歐盟防務(wù)一體化探析*
2021-11-12 01:19:42王瑞平徐瑞珂
現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 2021年12期
王瑞平 徐瑞珂
[內(nèi)容提要]近年來(lái)，歐盟防務(wù)一體化加速推進(jìn)，防務(wù)產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)、防務(wù)行動(dòng)制度建設(shè)與能力建設(shè)均取得了新的突破。歐盟防務(wù)一體化之所以能在短短幾年內(nèi)取得如此成績(jī)，主要是由于四個(gè)因素的交互疊加，即英國(guó)脫歐、美國(guó)對(duì)歐盟的漠視、歐盟地緣環(huán)境的惡化及非傳統(tǒng)安全威脅的頻發(fā)。盡管如此，后脫歐時(shí)代的歐盟防務(wù)一體化依然面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，如歐盟成員國(guó)圍繞防務(wù)問(wèn)題的爭(zhēng)議不斷、美國(guó)和北約對(duì)歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程的疑慮重重、歐洲右翼民粹主義勢(shì)力的抬頭及新冠肺炎疫情的負(fù)面影響。歐盟防務(wù)一體化仍處于量變的過(guò)程中，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)難以達(dá)到質(zhì)變和實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的防務(wù)戰(zhàn)略自主。
防務(wù)一體化是歐盟長(zhǎng)期追求的目標(biāo)，而英國(guó)對(duì)歐盟防務(wù)一體化的保留態(tài)度是影響該進(jìn)程的重要因素之一。英國(guó)脫歐對(duì)于歐盟防務(wù)一體化而言是一把雙刃劍。一方面，英國(guó)政府向來(lái)視歐盟防務(wù)一體化為北約集體防御機(jī)制的補(bǔ)充，脫歐后的英國(guó)失去了歐盟防務(wù)政策發(fā)展的決策權(quán)，有利于歐盟成員國(guó)從合作機(jī)制層面推進(jìn)防務(wù)一體化進(jìn)程；另一方面，失去英國(guó)這一軍事與核大國(guó)的參與，歐盟集體防衛(wèi)的威懾力、歐盟在歐洲安全事務(wù)中的地位與作用均有所下降。在后脫歐時(shí)代，歐盟在防務(wù)一體化層面亟待解決三大問(wèn)題：第一，如何與脫歐后的英國(guó)結(jié)成盡可能緊密的安全與防務(wù)合作關(guān)系；第二，如何變危機(jī)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)歐盟防務(wù)一體化的升級(jí)；第三，如何在后脫歐時(shí)代妥善應(yīng)對(duì)其他阻礙歐盟防務(wù)一體化的因素，如在防務(wù)上傾向于大西洋主義的中東歐國(guó)家、北約、美國(guó)、民粹主義勢(shì)力及新冠肺炎疫情。隨著歐盟防務(wù)一體化的不斷推進(jìn)，擔(dān)心與質(zhì)疑歐盟挑戰(zhàn)北約歐洲安全支柱地位的聲音越來(lái)越多。如何化解中東歐國(guó)家和美國(guó)對(duì)歐盟防務(wù)一體化新舉措的疑慮，實(shí)現(xiàn)與北約的資源優(yōu)化配置，是當(dāng)前歐盟面臨的新挑戰(zhàn)。本文著重分析歐盟防務(wù)一體化建設(shè)的最新進(jìn)展、原因及面臨的挑戰(zhàn)。
一
歐盟在2016年6月出臺(tái)《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，旨在促使歐盟成員國(guó)對(duì)歐盟安全與防務(wù)承擔(dān)起更多的責(zé)任，加強(qiáng)歐盟安全與防務(wù)的戰(zhàn)略自主，擺脫對(duì)美國(guó)的過(guò)度安全依賴。自此，歐盟致力于在防務(wù)產(chǎn)業(yè)、防務(wù)行動(dòng)的制度建設(shè)和能力建設(shè)層面推進(jìn)一體化進(jìn)程。2020年7月，歐盟委員會(huì)出臺(tái)了名為《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略2020～2025》的新安全戰(zhàn)略，為歐盟深入推進(jìn)防務(wù)一體化注入了新的動(dòng)力。
第一，歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)取得新進(jìn)展。2017年6月，歐盟委員會(huì)宣布設(shè)立歐洲防務(wù)基金（EDF），旨在通過(guò)一攬子資助計(jì)劃促進(jìn)歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是歐盟首次把歐盟預(yù)算的一部分用于資助歐盟防務(wù)研究和防務(wù)設(shè)備購(gòu)買。EDF設(shè)立的意義已超出單純的安全與軍事能力范疇，被視為歐盟整合其防務(wù)工業(yè)的重要支柱。EDF重點(diǎn)資助兩類項(xiàng)目，即歐洲防務(wù)研究項(xiàng)目和歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。歐盟在2019年和2020年分別為歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展項(xiàng)目提供5億歐元的資金支持，并計(jì)劃從2021年起將每年的資金支持力度提高到10億歐元。歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃旨在促使歐盟成員國(guó)共同研發(fā)諸如軍用飛機(jī)、戰(zhàn)斗坦克、海軍軍艦等武器，成為歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)振興的催化劑。2019年5月，歐盟議會(huì)批準(zhǔn)了歐盟委員會(huì)提交的總額200億歐元的2021～2027財(cái)年防務(wù)預(yù)算，其中包括130億歐元的歐洲防務(wù)基金。但是，受新冠肺炎疫情的影響，歐盟對(duì)EDF的資助金額降至80億歐元。2020年2月，歐盟委員會(huì)發(fā)布數(shù)字戰(zhàn)略《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》，強(qiáng)調(diào)歐盟在數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全方面的重要領(lǐng)導(dǎo)作用，并計(jì)劃在未來(lái)7年里大幅增加投資以加速歐盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型。7月，歐盟委員會(huì)發(fā)布的《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略2020～2025》強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)安全研究與創(chuàng)新，推進(jìn)空間工業(yè)、防務(wù)和民用技術(shù)的交叉融合研究。2021年2月，歐盟委員會(huì)出臺(tái)了《民用、防務(wù)與空間產(chǎn)業(yè)融合行動(dòng)計(jì)劃》，旨在推動(dòng)民用、防務(wù)與空間行業(yè)的融合發(fā)展，在這些產(chǎn)業(yè)間創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，推進(jìn)歐盟成員國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新。
第二，歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）的制度建設(shè)和能力建設(shè)取得明顯進(jìn)展。2017年3月，歐盟成員國(guó)決定成立“軍事計(jì)劃與行動(dòng)能力”（MPCC）聯(lián)合防務(wù)指揮中心,旨在加強(qiáng)歐盟對(duì)CSDP框架下“非執(zhí)行軍事行動(dòng)”的統(tǒng)合指揮能力。MPCC的成立表明歐盟不再僅僅滿足于充當(dāng)北約軍事行動(dòng)的民事輔助角色，而是意圖成為一個(gè)具有獨(dú)立軍事行動(dòng)能力的行為體。2017年12月，歐盟理事會(huì)正式批準(zhǔn)建立《里斯本條約》內(nèi)關(guān)于歐洲共同防務(wù)與安全政策的“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）機(jī)制,歐盟25個(gè)成員國(guó)（除英國(guó)、丹麥和馬耳他）在集體框架內(nèi)統(tǒng)籌安全防務(wù)。PESCO是CSDP框架下提升歐盟安全與防務(wù)自主的重要機(jī)制，是歐盟安全與防務(wù)一體化的又一里程碑，也被視作建立歐洲軍隊(duì)的基石。截至2020年8月，歐盟成員國(guó)在PESCO框架下共達(dá)成47個(gè)合作項(xiàng)目，尤其加大了在無(wú)人機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)安全方面的合作力度。2021年5月，歐盟國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議同意邀請(qǐng)美國(guó)、加拿大和挪威加入PESCO框架下的歐盟軍事機(jī)動(dòng)性項(xiàng)目（Military Mobility），標(biāo)志著歐盟首次接納非歐盟國(guó)家加入PESCO，使得PESCO從歐盟聯(lián)合防務(wù)機(jī)制升級(jí)為美歐聯(lián)合防務(wù)機(jī)制。
第三，歐洲防務(wù)局（EDA）鞏固其歐盟“準(zhǔn)防務(wù)總部”的地位。2017年5月，歐盟理事會(huì)成立年度防務(wù)協(xié)調(diào)審查（CARD）機(jī)制，幫助歐盟確定成員國(guó)之間可合作的防務(wù)項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)歐盟成員國(guó)之間防務(wù)合作的最優(yōu)化。自從2017年秋季開(kāi)始，CARD開(kāi)始在歐盟成員國(guó)試運(yùn)行,并在2019年秋季全面實(shí)行。為保證CARD能夠發(fā)揮真正的使用價(jià)值，EDA扮演起秘書(shū)處的角色，收集關(guān)于歐盟各成員國(guó)防務(wù)計(jì)劃和對(duì)歐盟防務(wù)發(fā)展重點(diǎn)落實(shí)情況的所有相關(guān)信息，這在一定程度上加強(qiáng)了EDA對(duì)歐盟安全與防務(wù)一體化的統(tǒng)管能力。2020年5～6月，EDA啟動(dòng)了“對(duì)抗環(huán)境下卓越性能”（SPICE）新興項(xiàng)目、“皇冠”（CROWN）計(jì)劃和電磁軌道炮研發(fā)項(xiàng)目，用以提升軍用傳感器性能、實(shí)現(xiàn)一體化機(jī)載電磁系統(tǒng)。11月，EDA發(fā)布首份《年度協(xié)同防務(wù)評(píng)估》報(bào)告，提出了55項(xiàng)防務(wù)能力開(kāi)發(fā)合作和56項(xiàng)國(guó)防科研合作機(jī)會(huì)，并明確了未來(lái)六大重點(diǎn)防務(wù)合作領(lǐng)域：主戰(zhàn)坦克升級(jí)、歐洲巡邏艦聯(lián)合、士兵系統(tǒng)現(xiàn)代化、發(fā)展反無(wú)人機(jī)及區(qū)域拒止能力、太空防御、增強(qiáng)軍事機(jī)動(dòng)性。這六大領(lǐng)域在一定程度上與EDA成員國(guó)的國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃及利益相匹配，推動(dòng)各成員國(guó)在相關(guān)能力領(lǐng)域進(jìn)行共同部署與運(yùn)作，促進(jìn)歐洲防務(wù)合作。此外，EDA于2021年5月表示將在2022年正式啟動(dòng)一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，即歐洲防務(wù)基金在未來(lái)7年里，每年將0.8億歐元（約9000萬(wàn)美元）用于資助新興顛覆性技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用。為改善歐洲大陸部隊(duì)之間的合作以及支持自主技術(shù)發(fā)展，EDA還組織了2021軍事網(wǎng)絡(luò)演習(xí)、“海洋2020”項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)演示活動(dòng)。
第四，歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)、快速反應(yīng)部隊(duì)的組建有助于提高歐盟的防務(wù)行動(dòng)能力。在法國(guó)總統(tǒng)馬克龍的倡議下，歐盟9個(gè)成員國(guó)在2018年6月簽署了名為“歐洲干預(yù)倡議”（EII）的防務(wù)合作意向書(shū)，一致同意成立歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)。到2021年10月底，共有13個(gè)歐洲國(guó)家參與歐洲干預(yù)部隊(duì)，分別是比利時(shí)、丹麥、愛(ài)沙尼亞、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典和英國(guó)。歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)擁有獨(dú)立預(yù)算和簡(jiǎn)化的決策機(jī)制，可以更快捷地應(yīng)對(duì)歐盟的安全威脅。相較于北約和歐盟現(xiàn)有的防務(wù)機(jī)制，成員國(guó)相對(duì)較少的歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)對(duì)危機(jī)作出快速反應(yīng)的效率將會(huì)更高。歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)主要針對(duì)北約不會(huì)介入的安全危機(jī)，因而不會(huì)挑戰(zhàn)北約在統(tǒng)轄成員國(guó)軍事行動(dòng)上的主導(dǎo)地位。在成員國(guó)的選擇上，歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)具有較大的靈活性，且不局限于歐盟成員國(guó)或北約成員國(guó)。除了繼續(xù)推進(jìn)歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)的行動(dòng)能力建設(shè)，歐盟從2021年5月開(kāi)始籌建一支5000人左右的快速反應(yīng)部隊(duì)，以及時(shí)應(yīng)對(duì)歐盟內(nèi)部乃至全球隨時(shí)可能出現(xiàn)的突發(fā)危機(jī)。在9月2日的歐盟外長(zhǎng)會(huì)議上，歐盟軍事委員會(huì)主席克勞迪奧·格拉齊亞諾和歐盟外交與安全政策高級(jí)代表何塞普·博雷利公開(kāi)表示，鑒于美國(guó)阿富汗撤軍的混亂形勢(shì)以及歐盟的被動(dòng)境地，歐盟需要盡快成立快速反應(yīng)部隊(duì)，降低歐盟對(duì)美國(guó)的軍事依賴。歐盟計(jì)劃在2021年3月敲定關(guān)于組建快速反應(yīng)部隊(duì)的最終方案，并在2025年建成快速反應(yīng)部隊(duì)。
二
在防務(wù)問(wèn)題上，歐盟國(guó)家長(zhǎng)期依賴由美國(guó)主導(dǎo)的北約。但是，近年來(lái)歐盟加快了防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)與道路摸索，進(jìn)而推動(dòng)在防務(wù)安全上逐漸實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主，其原因主要有多個(gè)方面。
其一，英國(guó)脫歐促使歐盟加快防務(wù)一體化建設(shè)的步伐。英國(guó)脫歐對(duì)于歐盟防務(wù)一體化可謂各有利弊，但總體上利大于弊。英國(guó)脫歐給歐盟防務(wù)一體化所帶來(lái)的最主要弊端是歐盟總體安全與防務(wù)實(shí)力下降20%，這主要體現(xiàn)在歐盟在軍力、“情報(bào)、監(jiān)視、偵察”（ISR）實(shí)力和軍事預(yù)算方面的下降。英國(guó)軍隊(duì)數(shù)量占?xì)W盟27個(gè)成員國(guó)軍隊(duì)總數(shù)的10%，而且是除法國(guó)外唯一能在歐洲以外地區(qū)投射軍事力量的軍事強(qiáng)國(guó)。作為“五眼聯(lián)盟”中唯一的歐洲國(guó)家，英國(guó)的ISR實(shí)力在歐盟國(guó)家名列前茅，一向?yàn)闅W盟所倚重。英國(guó)脫歐也使得歐盟其他成員國(guó)不得不承擔(dān)更多的歐盟預(yù)算份額。作為歐盟內(nèi)僅次于德國(guó)的第二大凈出資國(guó)，英國(guó)的退出將給歐盟長(zhǎng)期預(yù)算造成600～750億歐元的收入損失，迫使歐盟在削減預(yù)算規(guī)模和尋找替代收入之間作出艱難抉擇。盡管如此，英國(guó)脫歐對(duì)歐盟的實(shí)際防務(wù)實(shí)力并無(wú)太大影響。這是因?yàn)橛?guó)雖有強(qiáng)大的軍事實(shí)力，但其推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化的政治意愿和參與度都相對(duì)較低，在近年來(lái)日益成為歐盟提升其防務(wù)一體化的最大絆腳石之一。在歐洲安全形勢(shì)緊張的背景下，英國(guó)脫歐增強(qiáng)了法德抱團(tuán)推動(dòng)歐洲防務(wù)建設(shè)的緊迫感，也使法德推動(dòng)歐盟獨(dú)立防務(wù)的工作變得相對(duì)順暢，法德軸心加速重啟，以緩解脫歐對(duì)歐洲安全造成的沖擊。2019年1月，法德兩國(guó)簽署了新友好條約《亞琛條約》，該框架下法德防務(wù)合作有助于減少兩國(guó)在戰(zhàn)略文化、軍事“雄心”等方面的分歧，推動(dòng)PESCO發(fā)揮更大的作用。2021年2月，在德法國(guó)防和安全委員會(huì)會(huì)議上，德法雙方就無(wú)人機(jī)、未來(lái)戰(zhàn)斗機(jī)與坦克等聯(lián)合防務(wù)項(xiàng)目及跨大西洋合作問(wèn)題進(jìn)行了討論。9月，法德兩國(guó)簽署了關(guān)于法德戰(zhàn)術(shù)空中運(yùn)輸合作的第二份政府間協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，兩國(guó)于9月1日在諾曼底的埃夫勒正式組建了一個(gè)C-130J聯(lián)合中隊(duì)，為法德合作增添了新維度。自2020年下半年德國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)以來(lái)，在德法的推動(dòng)下，歐盟啟動(dòng)“戰(zhàn)略指南針”進(jìn)程，以期在2022年上半年法國(guó)擔(dān)任輪值主席國(guó)時(shí)達(dá)成共同行動(dòng)框架，在歐盟國(guó)家內(nèi)部建立統(tǒng)一的戰(zhàn)略文化。
其二，美國(guó)特朗普政府和拜登政府對(duì)歐洲防務(wù)的漠視，以及美國(guó)在全球安全事務(wù)中的單邊主義立場(chǎng)迫使歐盟加快了防務(wù)自主的步伐。在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，跨大西洋關(guān)系出現(xiàn)明顯裂痕，美歐分歧不斷擴(kuò)大，且齟齬不斷。特朗普政府對(duì)維系歐美共有價(jià)值的輕蔑及故意繞開(kāi)《北大西洋公約》第5條款有關(guān)集體防御的承諾，加重了歐洲國(guó)家的不安，使德國(guó)等一些對(duì)歐洲共同防務(wù)持懷疑態(tài)度的國(guó)家加速倒向法國(guó)一邊。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍2019年曾指出，“北約已經(jīng)腦死亡”，不能再依靠美國(guó)來(lái)保衛(wèi)歐洲，否則將“不再掌握自己命運(yùn)”。歐盟國(guó)家對(duì)美國(guó)是否繼續(xù)提供安全保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑，甚至擔(dān)心特朗普將摧毀跨大西洋聯(lián)盟和歐盟。一方面，特朗普任內(nèi)，美國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略收縮和東移，戰(zhàn)略重心逐漸向“印太”區(qū)域轉(zhuǎn)移，歐洲國(guó)家愈發(fā)意識(shí)到自身在美國(guó)戰(zhàn)略中的位置不斷下降。另一方面，美歐之間政治與戰(zhàn)略互信明顯受到破壞。特朗普?qǐng)?jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”，并對(duì)歐洲國(guó)家進(jìn)行“蠻橫的極限施壓”，一再要求德國(guó)等歐洲盟友增加國(guó)防開(kāi)支，甚至威脅如果北約的歐盟成員國(guó)無(wú)法兌現(xiàn)GDP2%的軍費(fèi)配額承諾，不排除美國(guó)退出北約的可能性。2019年3月，美國(guó)從敘利亞撤軍并點(diǎn)名“甩鍋”歐洲盟友，更是引發(fā)了歐洲盟友的不滿與爭(zhēng)議。2020年7月，特朗普政府單方面宣布削減駐德美軍，以此向德國(guó)施壓，懲罰德國(guó)對(duì)北約軍費(fèi)貢獻(xiàn)不足及在“北溪2號(hào)”天然氣管道項(xiàng)目上的不配合。在氣候變化、伊朗核協(xié)議等關(guān)乎歐洲重大利益的問(wèn)題上，特朗普政府的單邊主義退群行為直接損害了歐洲的重大安全與經(jīng)濟(jì)利益，使得美歐關(guān)系緊張、對(duì)立局面不斷加劇。面對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，特朗普政府既沒(méi)有給予歐洲實(shí)質(zhì)性的援助，也沒(méi)有發(fā)揮國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)作用，這加重了歐洲的焦慮與不滿，使歐洲增強(qiáng)了推進(jìn)自身防務(wù)能力建設(shè)的意識(shí)。
雖然拜登政府重申對(duì)歐洲安全的承諾，提升了對(duì)北約的重視，加強(qiáng)了與德、法及歐盟的互動(dòng)，但這些舉措難以從根本上解決美歐之間存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。特別是在歐洲防務(wù)問(wèn)題上，美國(guó)一直抱有復(fù)雜心態(tài)——既不愿看到歐洲真正實(shí)現(xiàn)防務(wù)一體化，從而導(dǎo)致歐洲進(jìn)一步擺脫對(duì)美國(guó)的依賴以及北約被邊緣化，又希望看到歐洲國(guó)家通過(guò)防務(wù)一體化來(lái)提升軍事能力、分擔(dān)北約的防務(wù)壓力。這在白宮2021年3月發(fā)布的《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略方針》中有著直接的體現(xiàn)。在歐盟看來(lái)，美國(guó)的這種矛盾心態(tài)其實(shí)是從戰(zhàn)略上拋棄歐盟，歐盟必須增強(qiáng)防務(wù)戰(zhàn)略自主。2021年8月，美國(guó)在未事先與歐洲盟友協(xié)商的情況下，從阿富汗倉(cāng)促撤軍，進(jìn)一步強(qiáng)化了歐盟推動(dòng)防務(wù)一體化的決心。在喀布爾機(jī)場(chǎng)外發(fā)生兩起爆炸事件后，白宮表示拜登從未考慮過(guò)改變從阿富汗撤離全部美軍的最后期限，根本不與歐洲盟友進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，甚至推諉相關(guān)責(zé)任。拜登政府在阿富汗撤軍一事上的單邊主義立場(chǎng)重傷了剛剛稍有起色的歐美關(guān)系，迫使歐洲對(duì)美國(guó)的質(zhì)疑從對(duì)特朗普時(shí)期“領(lǐng)導(dǎo)西方的意愿下降”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)拜登時(shí)期“主導(dǎo)戰(zhàn)略全局的能力下降”，動(dòng)搖了對(duì)拜登政府“回歸多邊主義”“重視核心伙伴”承諾的信心。
其三，歐盟周邊局勢(shì)的動(dòng)蕩增加了歐盟的不安全感，使得防務(wù)一體化建設(shè)勢(shì)在必行。在歐盟東邊，歐俄關(guān)系緊張。自從2014年3月俄羅斯吞并克里米亞，歐盟與俄羅斯的緊張關(guān)系一直持續(xù)。時(shí)至今日，歐盟與美國(guó)對(duì)俄羅斯所實(shí)施的制裁仍未解除。面對(duì)俄羅斯的軍事強(qiáng)勢(shì)，北約應(yīng)對(duì)不力，歐盟對(duì)此多有抱怨。而波羅的海三國(guó)、波蘭、羅馬尼亞等北約新成員國(guó)被迫追隨美國(guó)制裁俄羅斯，被迫增加軍事投入，自身利益難免受到一定程度的損失，俄羅斯與東歐鄰國(guó)互信的缺失與關(guān)系的裂痕也將進(jìn)一步加深。自2021年2月始，烏克蘭政府不斷派遣軍隊(duì)前往烏克蘭東部頓巴斯地區(qū)，使得該地區(qū)局勢(shì)不斷升級(jí)。面對(duì)烏克蘭政府的加強(qiáng)攻勢(shì)，俄羅斯公開(kāi)喊話，稱烏克蘭將會(huì)付出代價(jià)，俄羅斯同美國(guó)、歐洲多國(guó)的緊張關(guān)系再度升級(jí)。3月，因俄反對(duì)派人士納瓦利內(nèi)被判入獄，歐盟同美國(guó)宣布對(duì)俄羅斯發(fā)起新一輪制裁，進(jìn)一步加劇了同俄羅斯的緊張關(guān)系。在歐盟南邊，2011年“阿拉伯之春”后，西亞北非地區(qū)長(zhǎng)期處在動(dòng)亂之中，歐洲終被反噬。西亞北非地區(qū)長(zhǎng)期的動(dòng)亂最終在2015年引發(fā)了二戰(zhàn)以來(lái)最嚴(yán)重的難民危機(jī)，其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題及人道主義危機(jī)成為歐洲國(guó)家難以承受之重。突如其來(lái)的新冠肺炎疫情更是加劇了難民危機(jī)，如今的歐洲仍陷在難民危機(jī)的僵局里。無(wú)論是處理與俄羅斯的關(guān)系，還是應(yīng)對(duì)中東變局，歐洲均缺乏行之有效的應(yīng)對(duì)措施。歐盟內(nèi)部安全與外部安全問(wèn)題交織在一起，致使歐洲的邊界安全與內(nèi)部穩(wěn)定均受到嚴(yán)重沖擊。
其四，恐怖襲擊不斷、網(wǎng)絡(luò)攻擊頻發(fā)，也在很大程度上促使歐盟意識(shí)到加強(qiáng)自身防務(wù)建設(shè)的緊迫性和必要性。雖然近年來(lái)歐洲各國(guó)已明顯加大反恐力度，但恐怖主義威脅依然復(fù)雜嚴(yán)峻，突出體現(xiàn)在恐襲事件頻發(fā)、范圍擴(kuò)大、潛在恐怖分子增加等方面。隨著新冠肺炎疫情再度蔓延歐洲，同時(shí)到來(lái)的是恐怖襲擊的陰霾和暴亂的喧囂。2020年，法國(guó)尼斯、阿富汗喀布爾、奧地利維也納先后遭遇恐怖襲擊，恐怖主義大有再度抬頭之勢(shì)。2020年歐洲恐襲案件數(shù)量幾乎與2019年持平，2021年歐洲面臨著新一輪恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)。這些恐怖主義威脅主要來(lái)自兩股勢(shì)力：一是極端組織殘余分子，“伊斯蘭國(guó)”等恐怖組織在中東國(guó)家受到重挫，其中一部分恐怖分子回流歐洲，成為歐洲境內(nèi)恐襲事件的主要制造者；二是激進(jìn)化的群體，這些群體更加獨(dú)立，多在線上活動(dòng)，難以被監(jiān)測(cè)和識(shí)別。恐怖襲擊作為非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，對(duì)歐盟基于應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全問(wèn)題的防務(wù)政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
日益涌現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)攻擊也成為歐盟面臨的主要安全挑戰(zhàn)之一。在新冠肺炎疫情的沖擊下，人們?nèi)粘９ぷ髋c生活比以前更加依賴于數(shù)字網(wǎng)絡(luò)。但歐洲經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率居高不下，內(nèi)部矛盾與沖突不斷加劇，這使網(wǎng)絡(luò)犯罪分子看到了可乘之機(jī)。據(jù)CNN獲得的歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局最新數(shù)據(jù)顯示，2020年，針對(duì)歐洲“關(guān)鍵領(lǐng)域”的重大網(wǎng)絡(luò)攻擊共304起，比2019年至少增加了一倍。早在2017年6月，歐盟網(wǎng)絡(luò)與信息安全局（ENISA）發(fā)布了《歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）中的網(wǎng)絡(luò)安全：歐盟面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告，以確定CSDP在網(wǎng)絡(luò)防御方面面臨的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。2020年12月，歐盟委員會(huì)和外交與安全政策聯(lián)盟高級(jí)代表發(fā)布了《歐盟數(shù)字十年網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，旨在引領(lǐng)和打造更安全的網(wǎng)絡(luò)空間，從而為歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。層出不窮的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，促使歐盟成員國(guó)在防務(wù)合作方面不斷拓展新的合作領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)合作力度。傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織，百年未有之大變局加速演進(jìn)，促使歐盟深刻意識(shí)到自身正面臨著極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而加強(qiáng)防務(wù)戰(zhàn)略自主則是歐盟為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)所作出的慎重選擇。
三
共同防務(wù)是歐洲一體化進(jìn)程中的深水區(qū)，其真正落實(shí)主要面臨許多挑戰(zhàn)。
第一，歐盟成員國(guó)在防務(wù)問(wèn)題上的爭(zhēng)議和分歧短時(shí)間內(nèi)難以彌合。歐盟各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，存在“東西差異”和“南北矛盾”。2014年烏克蘭危機(jī)后歐洲重現(xiàn)地緣政治問(wèn)題，各國(guó)對(duì)地緣政治局勢(shì)的敏感度并不一致，在具體防務(wù)需求方面存在一定的差異。在安全議題上，東歐小國(guó)對(duì)西歐大國(guó)的不信任感更是根深蒂固。法、德雖然積極推動(dòng)加強(qiáng)歐盟共同安全與防務(wù)政策，但在其前進(jìn)方向和方式特別是戰(zhàn)略文化上仍存在很大的分歧。法國(guó)強(qiáng)調(diào)歐盟安全與防務(wù)的獨(dú)立性和軍事力量的運(yùn)用，德國(guó)則更突出歐盟安全與防務(wù)同北約之間的互補(bǔ)性、注重保持軍事上的克制傳統(tǒng)，這樣的分歧會(huì)影響到PESCO機(jī)制的持久有效性。而且鑒于北約的存在，加之新冠肺炎疫情對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重沖擊，許多歐盟成員國(guó)并不希望為構(gòu)建一套全新的防務(wù)體系而投入過(guò)多的資源。
對(duì)歐盟防務(wù)一體化更具挑戰(zhàn)的是歐盟內(nèi)部由來(lái)已久的歐洲主義與大西洋主義之爭(zhēng)。以法、德為代表的歐洲派積極推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化向縱深發(fā)展，最終目標(biāo)是把歐盟打造為一個(gè)具有獨(dú)立防務(wù)能力的統(tǒng)一行為體。大西洋派即親美派，更看重美國(guó)和北約在歐盟防務(wù)上的核心作用，擔(dān)心歐盟防務(wù)一體化會(huì)沖擊北約的主導(dǎo)地位。大西洋派又可分為傳統(tǒng)大西洋派和新大西洋派。傳統(tǒng)大西洋派指更依賴北約的西歐國(guó)家，主要包括英國(guó)、丹麥、荷蘭和葡萄牙；新大西洋派則指更依賴北約的中東歐國(guó)家，即波蘭、捷克、匈牙利和斯洛伐克四國(guó)組成的維謝格拉德集團(tuán)(Visegrád Four,V4)。在后脫歐時(shí)代，歐盟內(nèi)部在防務(wù)一體化上的分歧主要體現(xiàn)在東部歐洲派與西部新大西洋派之間的分歧。由于在地理位置上更靠近俄羅斯，中東歐國(guó)家對(duì)來(lái)自俄羅斯的威脅更加敏感，因此在防務(wù)上更加依賴美國(guó)和北約。作為V4的核心成員國(guó)，波蘭是最親美的歐盟國(guó)家之一。在波蘭看來(lái)，北約成員國(guó)的身份最具威懾力，跨大西洋軍事合作以及美軍在歐洲的意義尤為重要，華沙以及巴爾干國(guó)家最感興趣的便是建立針對(duì)俄羅斯的共同防御聯(lián)盟，因此跨大西洋軍事合作絕不能讓位于歐洲防務(wù)政策，甚至認(rèn)為歐盟的“戰(zhàn)略自主”不過(guò)是法國(guó)反美主義的陰謀。
其二，美國(guó)和北約依然對(duì)歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程疑慮重重。在推進(jìn)防務(wù)一體化的進(jìn)程中，歐盟不得不處理好與北約的關(guān)系，避免公開(kāi)挑戰(zhàn)北約在歐洲安全制度框架中的核心地位。由于歐盟—北約關(guān)系內(nèi)嵌于歐美關(guān)系的大框架之中，歐盟的防務(wù)一體化進(jìn)程難免會(huì)受到美國(guó)的影響。為維護(hù)自己的霸權(quán)，美國(guó)不希望歐盟實(shí)現(xiàn)真正的防務(wù)自主，一旦發(fā)現(xiàn)歐盟有“越軌”之舉，美國(guó)便會(huì)敲打歐盟。不僅如此，特朗普政府還加大了分化歐洲的力度，利用歐盟內(nèi)部分裂，削弱歐盟整體政策的有效性和關(guān)聯(lián)性，從安全、經(jīng)濟(jì)等層面弱化歐盟戰(zhàn)略自主，對(duì)美國(guó)安全需求增加且與歐盟離心傾向日漸顯著的中東歐國(guó)家遂成為其籠絡(luò)對(duì)象。近年來(lái)，中東歐國(guó)家的軍費(fèi)開(kāi)支呈現(xiàn)不同幅度的增長(zhǎng)，這些增長(zhǎng)主要是在北約框架下的支出，這促使部分中東歐國(guó)家更加積極投向北約安全架構(gòu)，視北約而非歐盟為獲得集體安全的最重要平臺(tái)。特朗普政府通過(guò)中東歐戰(zhàn)略牽制歐盟，削弱歐盟的行動(dòng)能力，致使其組織結(jié)構(gòu)碎片化，構(gòu)成對(duì)歐盟在安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略自主的挑戰(zhàn)。特朗普政府還通過(guò)增加與中東歐國(guó)家的接觸，擴(kuò)大所謂核心歐洲與邊緣歐洲在價(jià)值理念、社會(huì)模式上的分歧，繼而削弱歐盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，使歐盟整體更趨松散化。
無(wú)論是成立MPCC和PESCO，還是成立歐洲防務(wù)基金和歐洲軍事干預(yù)部隊(duì)，歐盟均強(qiáng)調(diào)這些推進(jìn)防務(wù)一體化的舉措是對(duì)北約防務(wù)能力的補(bǔ)充與完善。當(dāng)前歐盟依然把自身與北約的關(guān)系定位為互補(bǔ)而非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，認(rèn)為歐盟與北約的發(fā)展壯大將相互強(qiáng)化對(duì)方的實(shí)力。歐盟的這種低姿態(tài)在一定程度上緩解了北約的擔(dān)心。2018年7月，北約與歐盟在布魯塞爾聯(lián)合發(fā)表聲明，北約明確表示歡迎歐盟加強(qiáng)防務(wù)一體化的努力，支持歐盟成立PESCO和歐洲防務(wù)基金，并重申歐盟與北約的防務(wù)能力建設(shè)應(yīng)確保一致性、互補(bǔ)性和協(xié)同性。此外，北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格也公開(kāi)表態(tài)支持歐盟軍事干預(yù)部隊(duì)的成立，認(rèn)為該部隊(duì)的成立是對(duì)北約防務(wù)能力的一種有益補(bǔ)充，也有利于增強(qiáng)北約成員國(guó)加強(qiáng)軍事合作的意愿。但馬克龍的“歐洲軍”倡議引起了極大爭(zhēng)議。其原因在于，歐洲軍如若成立，將挑戰(zhàn)北約在歐盟領(lǐng)土防務(wù)問(wèn)題上的主導(dǎo)地位，打破長(zhǎng)期以來(lái)歐盟與北約各司其職、劃界而治、“歐盟主經(jīng)濟(jì)一體化、北約主集體安全防務(wù)”的傳統(tǒng)格局。迄今為止，歐盟在CSDP框架下的防務(wù)建設(shè)尚未觸及到集體安全這一敏感領(lǐng)域。對(duì)于“歐洲軍”倡議,美國(guó)和北約均表示明確反對(duì)。美歐在阿富汗撤軍問(wèn)題上的尖銳分歧強(qiáng)化了歐盟加強(qiáng)防務(wù)自主的決心。歐盟國(guó)家希望西方部隊(duì)繼續(xù)保留，以阻止塔利班控制阿富汗，但美國(guó)依然按期撤軍，別無(wú)選擇的歐盟國(guó)家只好隨美國(guó)一起倉(cāng)促撤出阿富汗。歐盟官員們表示，在人員疏散行動(dòng)期間對(duì)美軍的依賴表明，歐盟缺乏戰(zhàn)備能力以及決策自主性。在此情況下，歐盟重燃了建立一支自主的歐洲軍隊(duì)的想法。但北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格聲稱，此舉可能會(huì)“過(guò)度使用”北約盟國(guó)“稀缺的資源”，從而削弱跨大西洋聯(lián)盟，并“分裂歐洲”。
其三，歐洲右翼民粹主義勢(shì)力的抬頭削弱了歐盟防務(wù)一體化的動(dòng)力。民粹主義與歐盟一體化格格不入。民粹主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)，反對(duì)與歐盟分享主權(quán)，更反對(duì)向歐盟讓渡主權(quán)。近年來(lái)，歐洲政壇出現(xiàn)了右翼民粹主義浪潮，這些右翼民粹政黨逐漸從邊緣走向政治權(quán)力中心。在德法等國(guó)，右翼民粹政黨甚至成為影響國(guó)家政府組織的“關(guān)鍵性變量”。右翼民粹勢(shì)力在13個(gè)歐盟國(guó)家的迅速崛起，將加劇歐盟成員國(guó)內(nèi)部的政治脆弱性和歐盟成員國(guó)之間的分歧，進(jìn)而成為歐盟推進(jìn)防務(wù)一體化進(jìn)程的一大障礙，特別是削弱了法德軸心的凝聚力及其對(duì)歐盟防務(wù)一體化的領(lǐng)導(dǎo)力。
在后脫歐時(shí)代，馬克龍與默克爾是推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化的積極倡導(dǎo)者。正是在他們的鼎立支持下，歐盟在后脫歐時(shí)代的防務(wù)一體化進(jìn)程才得以重獲新生，并接連取得突破性進(jìn)展。但是，馬克龍和默克爾在國(guó)內(nèi)都遭遇了右翼民粹政黨的挑戰(zhàn)，使得他們?cè)谕苿?dòng)歐盟防務(wù)一體化方面力不從心。近年來(lái)，法國(guó)國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的民粹主義勢(shì)力、此起彼伏的大規(guī)模民眾抗議及執(zhí)政內(nèi)閣日益擴(kuò)大的內(nèi)部分裂，不斷挑戰(zhàn)著馬克龍的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人地位。2021年6月，六年一次的法國(guó)地方選舉（大區(qū)議會(huì)和省議會(huì)選舉）投票率創(chuàng)歷史新低，馬克龍和勒龐雙雙遭遇挫折，而一度被二人邊緣化的傳統(tǒng)左右翼力量則大有恢復(fù)元?dú)?、蓄力反彈之?shì)。這次選舉被看作是2022年法國(guó)總統(tǒng)選舉的風(fēng)向標(biāo)。勒龐雖在法國(guó)地區(qū)選舉中受挫，但仍將堅(jiān)持自己的策略，使國(guó)民聯(lián)盟成為更主流的政治力量，力爭(zhēng)2022年的法國(guó)總統(tǒng)選舉。這些都在很大程度上影響著馬克龍推動(dòng)歐盟防務(wù)一體化的雄心。以德國(guó)極右翼政黨選擇黨（AfD）為代表的右翼民粹勢(shì)力在德國(guó)政壇的崛起，極大地沖擊了默克爾的執(zhí)政地位。而且由于應(yīng)對(duì)疫情不力、新冠疫苗接種緩慢等問(wèn)題，默克爾政府聲譽(yù)受損，聯(lián)盟黨的支持率已從2021年1月開(kāi)始驟降。2021年9月26日，德國(guó)大選投票結(jié)束，默克爾所在的聯(lián)盟黨得票率為24.2%，創(chuàng)下歷史新低，使得默克爾在即將卸任前又遭遇了一次挫敗。如今，默克爾時(shí)代已經(jīng)落下帷幕，德國(guó)新總理朔爾茨未來(lái)能在多大程度上推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化依然是個(gè)未知數(shù)，因而歐盟防務(wù)一體化的前景存在著較大不確定性。
其四，新冠肺炎疫情的影響也制約著歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程。新冠肺炎疫情的蔓延與反復(fù)將在一定程度上拖延歐洲防務(wù)一體化進(jìn)程。首先，疫情削弱了歐盟對(duì)歐洲防務(wù)基金的支持力度。債務(wù)危機(jī)的陰影本就已使部分歐洲國(guó)家無(wú)暇他顧，疫情的蔓延與反復(fù)更使歐洲經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重衰退，抗擊疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)已成為法、德等歐洲國(guó)家當(dāng)前的首要任務(wù)。歐洲防務(wù)基金作為2021～2027年長(zhǎng)期預(yù)算的一部分，可能被挪用于抗擊疫情和疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，盡管防務(wù)專家希望可以保留歐洲防務(wù)基金的專款專用。其次，疫情也影響了歐洲的凝聚力和影響力。如果說(shuō)之前的歐債危機(jī)擴(kuò)大了歐洲的南北矛盾，難民危機(jī)凸顯了歐洲的東西差異，那么新冠肺炎疫情則使這些矛盾和分歧更加突出。疫情初期，歐洲國(guó)家以鄰為壑，歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制所發(fā)揮的作用也相當(dāng)有限，致使歐洲一體化的民意基礎(chǔ)進(jìn)一步弱化，歐洲的內(nèi)部凝聚力和國(guó)際影響力大為降低。而在歐洲獨(dú)立防務(wù)問(wèn)題上，凝聚力至關(guān)重要，失去了凝聚力的歐盟防務(wù)自主可謂始易成難。因此，當(dāng)前的疫情沖擊已成為歐洲防務(wù)一體化道路上的新障礙。
結(jié)語(yǔ)
英國(guó)脫歐給歐盟防務(wù)一體化帶來(lái)了一定的負(fù)面影響，但更是成動(dòng)力。脫歐后的英國(guó)對(duì)歐洲的防務(wù)責(zé)任并未因此而減少，與歐盟仍會(huì)有很強(qiáng)的安全合作需求，雙方將維系盡可能密切的安全合作關(guān)系。英國(guó)脫歐為歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程除去了最大的一塊絆腳石，刺激了后脫歐時(shí)代歐盟防務(wù)一體化的長(zhǎng)足發(fā)展。歐盟在防務(wù)產(chǎn)業(yè)、防務(wù)行動(dòng)的制度建設(shè)與能力建設(shè)等方面都取得了新的進(jìn)展，增強(qiáng)了自身的防務(wù)自主。
歐盟防務(wù)一體化正逐漸推進(jìn)，但與此同時(shí)，在其推進(jìn)過(guò)程中，所面臨的挑戰(zhàn)和困難也逐漸增多。隨著歐盟內(nèi)部歐洲派國(guó)家與大西洋派國(guó)家分歧的不斷加劇、美國(guó)和北約日益增多的疑慮、民粹主義對(duì)法德軸心的沖擊以及新冠肺炎疫情的影響，歐盟防務(wù)一體化的前景仍存在較大的不確定性。關(guān)于“歐洲軍”和快速反應(yīng)部隊(duì)的種種分歧和爭(zhēng)議便是當(dāng)前歐盟防務(wù)一體化遇阻的最新真實(shí)寫照。
歐盟防務(wù)一體化雖取得新的進(jìn)展，但仍處在量變的進(jìn)程之中，尚未達(dá)到質(zhì)變的程度。一方面，當(dāng)前歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程依然由歐盟成員國(guó)掌握絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)。歐盟防務(wù)合作缺乏超國(guó)家性質(zhì)，依然具有鮮明的政府間性質(zhì)，尚未涉及到歐盟成員國(guó)在防務(wù)方面的主權(quán)讓渡。另一方面，目前歐盟仍遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)真正的防務(wù)自主。只有當(dāng)歐盟擁有獨(dú)立自主的軍事力量和軍事指揮體系、不再受到北約防務(wù)框架束縛之時(shí)，歐盟才能實(shí)現(xiàn)真正的防務(wù)自主。但由于北約的反對(duì)和美國(guó)的阻撓，未來(lái)一段時(shí)期，歐盟恐難實(shí)現(xiàn)真正的防務(wù)自主。離開(kāi)美國(guó)和北約的支持，防務(wù)實(shí)力相對(duì)孱弱的歐盟將無(wú)法獨(dú)自擔(dān)負(fù)起保衛(wèi)歐洲的責(zé)任。在可預(yù)期的將來(lái)，歐盟仍不得不依賴于美國(guó)和北約的安全保護(hù)傘?！?/p>
