問題二：行政復(fù)議的功能定位

章劍生：權(quán)利救濟是行政復(fù)議制度的基本功能

正如有學(xué)者所說：“歷史和經(jīng)驗都已經(jīng)表明，中國人，首先是中國的普通民眾，從來都不缺乏對自己利益作出判斷和根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整其行為方式的實用理性?！?/p>

行政復(fù)議要發(fā)揮應(yīng)有的功能，前提是必須開啟行政復(fù)議程序。依照行政復(fù)議法規(guī)定，開啟行政復(fù)議程序必須有行政相對人來申請，而行政相對人申請行政復(fù)議，必須是他們有對復(fù)議機關(guān)保護其合法權(quán)益的信任；沒有信任，行政相對人要么選擇上訪，要么選擇行政訴訟?？梢姡瑳]有行政相對人來申請行政復(fù)議，行政復(fù)議制度設(shè)計得再精妙也沒有意義。

因此，作為依申請才能啟動程序的行政復(fù)議制度，其基本功能必定是權(quán)利救濟，否則，行政相對人有何內(nèi)在動力來申請行政復(fù)議？

周佑勇：權(quán)利救濟是行政復(fù)議的價值性功能，更是其主渠道作用的價值基礎(chǔ)

我國30多年來的行政復(fù)議制度實踐已經(jīng)表明，行政復(fù)議作為行政機關(guān)體系內(nèi)部一種重要的層級監(jiān)督和糾錯機制，對于有效促進法治政府建設(shè)、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，具有特殊、獨立的功能優(yōu)勢。然而，我們也必須充分認(rèn)識到，行政復(fù)議并不是一種純粹的內(nèi)部層級監(jiān)督和自我糾錯機制，其程序啟動必須依賴于行政相對人基于自身權(quán)利救濟而提出的復(fù)議申請。

因此，要想真正讓相對人的合法權(quán)益獲得有效救濟，就必須充分發(fā)揮行政復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議的主渠道作用，并監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)。從行政爭議兩造解決爭議的目的、過程、本質(zhì)觀察，行政復(fù)議制度是行政爭議雙方的合意之選，亦是“權(quán)利救濟”與“內(nèi)部監(jiān)督”的復(fù)合。

這亦表明，行政復(fù)議在本質(zhì)上具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，兼具“化解爭議”“權(quán)利救濟”和“監(jiān)督行政”功能。這三者之間在邏輯上，既相互獨立，又相互依托和支撐。其中，化解爭議是基礎(chǔ)性功能，權(quán)利救濟是價值性功能，監(jiān)督行政則是原生性功能。這種功能定位亦符合行政復(fù)議制度內(nèi)部的固有秩序，且能夠為行政爭議雙方所理解、掌握。

隨著行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的確立，復(fù)議制度似乎更側(cè)重于“化解爭議”這一基礎(chǔ)性功能。但是，行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮和實現(xiàn)并非立法或政策設(shè)計的單向選擇，而應(yīng)以“權(quán)利救濟”作為行政復(fù)議主渠道作用的價值基礎(chǔ)?？梢哉f，“權(quán)利救濟”使得行政復(fù)議的功能和效力都獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

徐運凱：解決行政爭議是行政復(fù)議的基礎(chǔ)功能

行政復(fù)議的主導(dǎo)功能并不是一成不變的，而是在不斷與時俱進，因應(yīng)實踐發(fā)展、回應(yīng)時代訴求的基礎(chǔ)上確定的。總的來看，快速、低成本地解決行政爭議是行政復(fù)議制度產(chǎn)生和發(fā)展的根本動力，是行政復(fù)議不可或缺的基礎(chǔ)功能。同時，行政復(fù)議機關(guān)在解決行政爭議的過程中，通過判明是非、依法裁斷，實現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督和權(quán)利的救濟。

當(dāng)前，我國改革進入深水區(qū)，發(fā)展進入關(guān)鍵時期，國際國內(nèi)不穩(wěn)定不確定因素疊加，及時有效化解爭議的需求進一步凸顯，用法治來破解改革發(fā)展中諸多問題的步伐進一步加快。在這一背景下，對行政復(fù)議主導(dǎo)功能的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)放在新時代法治政府建設(shè)對行政復(fù)議的新定位、新要求中去把握。

基于此，如果明確行政復(fù)議的行政司法性質(zhì)，那么與行政訴訟更側(cè)重于救濟不同，新時代的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在強化其解決行政爭議的基礎(chǔ)功能的同時，突出其監(jiān)督的主導(dǎo)功能。

曹鎏：行政復(fù)議的功能定位具有高度的復(fù)合性

行政復(fù)議的功能定位應(yīng)當(dāng)是全方位、多角度的。解決爭議、內(nèi)部監(jiān)督或行政救濟，任一方面都僅僅構(gòu)成審視行政復(fù)議功能定位的單一切入點。任何偏狹、局限的功能定位不僅不符合行政復(fù)議的應(yīng)然屬性，更會極大地削弱行政復(fù)議在實質(zhì)性化解行政爭議方面的復(fù)效性與天然優(yōu)勢，進而也會成為影響復(fù)議改革的源頭性阻力，降低公民對該制度的認(rèn)同感和信任度。解決爭議、內(nèi)部監(jiān)督、行政救濟三項功能既邏輯上相互獨立，又緊密共生。

首先，解決爭議是行政復(fù)議制度存在的基石。行政復(fù)議遵守“不告不理”原則，沒有老百姓申請解決爭議，行政復(fù)議程序無法啟動，解決糾紛、化解爭議是行政復(fù)議的首要功能。

其次，內(nèi)部監(jiān)督是行政復(fù)議機關(guān)得以化解行政爭議的根本依托，即復(fù)議機關(guān)化解行政爭議是通過行政監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的，行政監(jiān)督成為行政機關(guān)化解行政爭議的外在表現(xiàn)形式。實際上，正是這種系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督成就了復(fù)議在化解行政爭議方面的天然優(yōu)勢，又實現(xiàn)了行政系統(tǒng)內(nèi)的自我糾錯，進而重塑政府公信力并助推法治政府建設(shè)。

最后，行政救濟是行政復(fù)議機關(guān)通過監(jiān)督權(quán)化解行政爭議的自然延伸。對于公民來說，能否解決行政糾紛、捍衛(wèi)自己的權(quán)利，是其申請行政復(fù)議的根本原因。

由此，行政復(fù)議的功能定位應(yīng)當(dāng)具有高度的復(fù)合性，其中化解爭議是行政復(fù)議的出發(fā)點和落腳點，是構(gòu)建行政復(fù)議制度的根本目的，而內(nèi)部監(jiān)督和行政救濟則是行政復(fù)議化解行政爭議過程的客觀反映以及自然延伸。因此，只有綜合、全面地考慮行政復(fù)議制度的功能定位，才可以更好地理解隱藏在其背后的制度價值，正確把握行政復(fù)議改革的方向。