淺析美國的戰(zhàn)爭動員體制

孫 楠 王 妍

現(xiàn)代條件下的戰(zhàn)爭動員，是一個多領(lǐng)域、多部門、多要素的社會系統(tǒng)工程。健全的動員體制是戰(zhàn)爭動員的組織基礎(chǔ)。美國把戰(zhàn)爭動員體制的完善程度，作為衡量其國防能力的重要標(biāo)志。縱觀美國豐富的戰(zhàn)爭動員實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)日趨完善的戰(zhàn)爭動員體制為美國贏得戰(zhàn)爭奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

組織機(jī)構(gòu)健全

受“三權(quán)分立”政治體制和聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)影響，美國沒有專設(shè)負(fù)責(zé)動員的組織機(jī)構(gòu)，而是建立了決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)各司其職、合力運(yùn)轉(zhuǎn)的戰(zhàn)爭動員體制。據(jù)統(tǒng)計，美國國會、政府和軍隊(duì)中多達(dá)80個部門承擔(dān)著戰(zhàn)爭動員職能任務(wù)，這些機(jī)構(gòu)保證了美國戰(zhàn)爭動員得以順利實(shí)施。

美國戰(zhàn)爭動員的組織架構(gòu)以總統(tǒng)和國會為決策核心，以政府為執(zhí)行主體。作為最高立法機(jī)構(gòu)，國會負(fù)有制定動員法律和宣戰(zhàn)的權(quán)力。此外，國會還對平時的動員準(zhǔn)備工作和戰(zhàn)時的動員實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，對總統(tǒng)做出的重要決定和政策享有表決權(quán)?？偨y(tǒng)作為國家元首、政府首腦兼美軍最高統(tǒng)帥，在制定政策和做出動員決策等方面具有廣泛的權(quán)力。作為政府首腦，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局和緊急動員準(zhǔn)備委員會兩大機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政府部門動員活動；作為三軍總司令，總統(tǒng)通過國防部的行政領(lǐng)導(dǎo)體制和作戰(zhàn)指揮體系兩個渠道來統(tǒng)領(lǐng)全軍動員事宜。

聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局是美國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)爭動員活動的核心部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府各個部門單位的動員行動。“9·11”事件后，該局的動員職責(zé)被進(jìn)一步擴(kuò)大：先是在行政隸屬上被劃歸美國國土安全部所屬，隨后逐步建立了一個從中央到地方的統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救援組織等單位的一體化指揮體系，在重大災(zāi)害和戰(zhàn)爭沖突爆發(fā)時即可迅速動員一切資源，參與協(xié)調(diào)州、地方政府、私營企業(yè)和美國人民應(yīng)對危機(jī)。此外，美國國家安全委員會下設(shè)的緊急動員準(zhǔn)備委員會，是一個專責(zé)國家層面動員政策和計劃的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府11個工作組制定跨部門動員行動計劃。

美國負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭動員的執(zhí)行機(jī)構(gòu)集中分布在國防部系統(tǒng)和政府其他部門。國防部所屬各部門、參聯(lián)會、各軍種部以及各作戰(zhàn)司令部等負(fù)責(zé)提出動員需求，按照其擔(dān)負(fù)的動員職責(zé)制定本部門的動員計劃并組織實(shí)施。除了國防部，聯(lián)邦政府大多數(shù)部門、地區(qū)性分支機(jī)構(gòu)承擔(dān)本行業(yè)領(lǐng)域的具體的動員任務(wù)。根據(jù)國家對戰(zhàn)爭動員的總要求，負(fù)責(zé)制定本部門對應(yīng)的動員計劃，并派駐聯(lián)絡(luò)員進(jìn)行上下級和跨部門的協(xié)作與聯(lián)絡(luò)。

法律體系完備

基于悠久的法制傳統(tǒng)和豐富的戰(zhàn)爭動員實(shí)踐，美國建立了龐大的動員法律體系，用來調(diào)整動員領(lǐng)域各類社會關(guān)系，確保戰(zhàn)爭動員準(zhǔn)備與實(shí)施工作順利開展。其中，有立法機(jī)關(guān)頒布的法律，也有行政部門發(fā)布的命令、條例；有長期有效的法律，也有臨時性法律；有戰(zhàn)爭動員的基本法律，也有關(guān)于某一領(lǐng)域的專項(xiàng)法律。

美國戰(zhàn)爭動員法律法規(guī)名目繁多，基本上可以分為兩大類。一類是動員基本法，主要是從宏觀上對戰(zhàn)爭動員的總體要求、全局性的措施和組織機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。其典型代表有《國家安全法》《戰(zhàn)爭授權(quán)法》和《國家緊急狀態(tài)法》?！秶野踩ā焚x予了美國總統(tǒng)實(shí)施動員的基本權(quán)力，并授權(quán)設(shè)立戰(zhàn)爭動員領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)構(gòu)?！稇?zhàn)爭授權(quán)法》主要是為了強(qiáng)化美國憲法賦予國會的宣戰(zhàn)權(quán)而頒布?！秶揖o急狀態(tài)法》涉及宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的條件并限制總統(tǒng)在宣布緊急狀態(tài)之后濫用權(quán)力。另一類是動員專項(xiàng)法，旨在對某一動員領(lǐng)域或某一方面的動員作出更為具體的規(guī)定，是戰(zhàn)爭動員的具體實(shí)施方案和依據(jù)。其中，涉及武裝力量動員的有《武裝部隊(duì)預(yù)備役法》《選征兵役法》《退役士兵權(quán)利法案》《退役軍人優(yōu)先權(quán)法》《普遍軍訓(xùn)與兵役法》等；涉及工業(yè)動員的有《國防生產(chǎn)法》《國防商務(wù)法》《戰(zhàn)略和重要物資儲備法》《國家工業(yè)儲備法》等；涉及運(yùn)輸動員的有《聯(lián)邦航空管理法》《海運(yùn)法》《外國船舶緊急征購法》《洲際商務(wù)法》《海事法》等。

計劃體系完善

美國在軍政兩大系統(tǒng)均建立了詳盡的動員計劃和程序體系，并且將動員計劃視為戰(zhàn)爭動員準(zhǔn)備和實(shí)施的基本依據(jù)。這些動員計劃共分為21大類、40余種，包含總體方案與具體動員計劃。

在國家層面，美國聯(lián)邦政府制訂了《國家緊急動員計劃》，該計劃明確了政府各部門在武裝力量動員、裝備物資動員、民防動員、經(jīng)濟(jì)動員、社會政治動員等領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，制定了戰(zhàn)略物資儲備、戰(zhàn)時對大型企業(yè)、工廠管控等長遠(yuǎn)規(guī)劃，以及交通工具、運(yùn)輸工具的征集等緊急動員方案，確保各方資源在全國范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)平衡和協(xié)同配合。

《國防部動員總計劃》和《聯(lián)合動員計劃》條令以及軍隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)其它專項(xiàng)動員計劃共同構(gòu)成了美國的軍事動員計劃體系，對于平時和戰(zhàn)時軍事動員系統(tǒng)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要指導(dǎo)規(guī)范作用。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)快速靈活作戰(zhàn)、應(yīng)對小范圍沖突的大趨勢下，周密完善的專項(xiàng)動員計劃確保了具體執(zhí)行部門的有序、高效和有條不紊，其在美國戰(zhàn)爭動員中的作用和價值越來越得到凸顯。2006年，美國吸取伊拉克戰(zhàn)爭經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再次修改《聯(lián)合動員計劃》條令，更加強(qiáng)調(diào)聯(lián)合動員計劃在戰(zhàn)爭中的重要作用。此后的幾場局部戰(zhàn)爭中，美軍依據(jù)新條令的目標(biāo)要求，明確了聯(lián)合動員職責(zé)任務(wù)，確保動員活動與作戰(zhàn)行動協(xié)調(diào)進(jìn)行，有力滿足了各種作戰(zhàn)力量對兵員和其他資源的需求。

措施手段多樣

在動員領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的科學(xué)籌劃下，美國重視動員各方力量，針對不同領(lǐng)域和動員對象，采取靈活多樣的措施手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多種資源助力戰(zhàn)爭。

一是借助政治動員為戰(zhàn)爭服務(wù)?？v覽美國戰(zhàn)爭史，美國利用政治動員方法手段保障打贏戰(zhàn)爭的歷史由來已久。在軍隊(duì)內(nèi)部，美軍建立了專門負(fù)責(zé)宣傳教育的機(jī)構(gòu)和牧師局，用以培養(yǎng)軍人勇敢精神和鼓舞士氣。輿論引導(dǎo)方面，美國依靠加強(qiáng)媒體管控、增強(qiáng)傳播力和輿論造勢等活動想方設(shè)法獲取民眾支持。輿論動員早已成為其發(fā)動戰(zhàn)爭和推進(jìn)戰(zhàn)爭局勢變化的重要舉措。國際方面，美國歷來重視尋求同盟國家支持和拉攏國際社會來壯大己方力量。海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭中，美國頻頻采取宣傳游說、價值觀推介、利益誘導(dǎo)等策略，得到了眾多國際聲援和財資援助。

迪戈加西亞島軍事基地遙感影像圖

二是建立戰(zhàn)略預(yù)儲預(yù)置制度。第二次世界大戰(zhàn)和第四次中東戰(zhàn)爭，美國嚴(yán)重短缺的戰(zhàn)略物資問題暴露無遺。為此，美軍建立了遍布世界各地的作戰(zhàn)物資預(yù)儲預(yù)置體系，在部分西歐國家和韓國、日本、夏威夷等地建有戰(zhàn)爭物資儲存基地。此外，美國還在本土修建戰(zhàn)爭物資儲備倉庫作為補(bǔ)充。海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)前，美軍在距離戰(zhàn)場最近的印度洋迪戈加西亞島軍事基地預(yù)儲了可供三個旅一個月使用的武器裝備和物資，保證了“沙漠盾牌”行動得以順利進(jìn)行。

三是運(yùn)用信息和科技力量支援戰(zhàn)爭。海灣戰(zhàn)爭中粗放式動員造成巨大浪費(fèi)的例子使得美國開始探索精確化動員模式。伊拉克戰(zhàn)爭中，美國成功依托信息技術(shù)手段對動員活動實(shí)施了精確控制。其后的幾次高技術(shù)局部戰(zhàn)爭中，科技力量成為動員中先發(fā)制人的重要因素。美國在戰(zhàn)爭中廣泛應(yīng)用了電子技術(shù)、激光、人工智能、精確制導(dǎo)等技術(shù)，大大提升了戰(zhàn)斗力。同時，以科學(xué)技術(shù)密集型取代人力密集型動員，使前線作戰(zhàn)人員數(shù)量大大減少，后方的專業(yè)技術(shù)保障人員大幅增加。