農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用制度研究

孟令欣

摘要：伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的不斷增多，隨之而來(lái)的是大量農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的閑置和空置，造成了宅基地資源的極大浪費(fèi)。另外，還存在著因歷史文化、自然形成、繼承或建新未拆舊等多種原因而產(chǎn)生的“空心村”、空置住宅等問(wèn)題。我們要重視制度的引領(lǐng)和規(guī)范作用，著力服務(wù)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位和盤(pán)活利用底線。下一步深化農(nóng)村閑置宅基地和住宅的盤(pán)活利用，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地制度，系統(tǒng)構(gòu)建宅基地管理政策體系，強(qiáng)化盤(pán)活利用的配套保障措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村閑置宅基地;閑置住宅;盤(pán)活利用;

1農(nóng)村宅基地和住宅閑置類型及其成因

1.1“一戶多宅”或超面積閑置

因“一戶多宅”或超面積導(dǎo)致的閑置類型，大多屬歷史遺留問(wèn)題，主要是受一些傳統(tǒng)觀念、宅基地管理不力等因素影響而產(chǎn)生的建新不拆舊、批少建多、超占超建現(xiàn)象。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民的生活水平也在不斷提高，農(nóng)民對(duì)居住環(huán)境和條件的要求也隨之提高。很多農(nóng)戶選擇到更好的地塊去重新建房，不斷延伸農(nóng)村居民點(diǎn)?；蛘呤軅鹘y(tǒng)觀念即如“老宅永遠(yuǎn)屬于自己的”影響而不愿意拆舊，或者由于農(nóng)村宅基地管理缺位或管理不力，對(duì)建新拆舊執(zhí)行不到位，導(dǎo)致農(nóng)村舊宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民認(rèn)為老宅屬于祖輩世代相傳的私有財(cái)產(chǎn)，是“自己的”，因此，不需要拆舊交回集體。這種觀念在農(nóng)民心中根深蒂固，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。此外，客觀原因也導(dǎo)致建新不拆舊的情形。

1.2外出務(wù)工的不定期閑置

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)民因就業(yè)、教育等原因從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，但由于城市的房?jī)r(jià)以及生活成本相對(duì)較高，他們很多卻不能真正在城市落戶，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)或節(jié)假日，仍然會(huì)回到農(nóng)村。而在這些農(nóng)民外出務(wù)工期間，就形成了農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的季節(jié)性或不定期閑置。有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，有30.4%的宅基地是因家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工而被閑置，長(zhǎng)期外出務(wù)工也因此被認(rèn)為是閑置宅基地的最主要原因。由于農(nóng)村宅基地和住宅是外出務(wù)工農(nóng)民的最終歸宿，這種因農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的宅基地和農(nóng)房閑置，就是一種短期的和階段性的閑置，而非永久閑置。

1.3落戶城鎮(zhèn)等長(zhǎng)期閑置

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，部分農(nóng)民進(jìn)城后在城鎮(zhèn)定居甚至買(mǎi)房落戶城鎮(zhèn)，但依舊保留其在農(nóng)村居住的住宅。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果，截至2016年底，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房。其中，擁有商品房的占8.7%。住宅作為個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，村集體不能無(wú)故拆除，住宅所占的宅基地自然就不能收回，加之目前關(guān)于進(jìn)城落戶農(nóng)戶宅基地退出規(guī)定還不明確，未形成系統(tǒng)的規(guī)范，因此，其原有的農(nóng)村宅基地和住宅長(zhǎng)期處于空置狀態(tài)。另外，城鎮(zhèn)居民因繼承農(nóng)村房屋并合法占有農(nóng)村宅基地的，因其實(shí)際定居或長(zhǎng)期居住在城市，他們既不流轉(zhuǎn)農(nóng)村住宅，也不主動(dòng)自愿交回所占宅基地，因而，這些農(nóng)村宅基地和住宅實(shí)際上長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。

2盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的路徑

2.1加強(qiáng)宅基地管理立法

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)3.41億畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，農(nóng)村宅基地就占了近2億畝。這么龐大的宅基地面積如果沒(méi)有一部專門(mén)的法律去規(guī)范，怎么能解決目前宅基地粗放利用、農(nóng)房30%空置率之狀態(tài)？！怎么能解決1.2億畝城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地之缺口？！因此，必須綜合吸收學(xué)界宅基地研究的最新成果，在充分借鑒全國(guó)“三塊地”改革試點(diǎn)區(qū)新做法、新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，遵照“土地制度性質(zhì)不能改變，國(guó)家糧食安全不能動(dòng)搖，農(nóng)民利益不能侵害”的原則，解放思想，大膽探索，按照宅基地“三權(quán)分置”政策要求，盡快制定出臺(tái)農(nóng)村宅基地制度管理的專門(mén)法律法規(guī)——《農(nóng)村宅基地管理法》。

2.2培育盤(pán)活利用主體

盤(pán)活利用宅基地的過(guò)程中，仍需兼顧宅基地的“保障性”權(quán)能和“財(cái)產(chǎn)性”權(quán)能，依據(jù)盤(pán)活利用的不同方式以及區(qū)位因素來(lái)劃分閑置宅基地的盤(pán)活利用主體。例如，為滿足村民居住需求而以轉(zhuǎn)讓方式為符合申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶審批宅基地，以這種方式盤(pán)活的需將主體限制在本集體組織成員內(nèi)，畢竟宅基地制度建構(gòu)的初衷是保障“戶有所居”，當(dāng)下的社會(huì)實(shí)踐還不足以抹殺宅基地的“保障性”權(quán)能。而以出讓，出租、入股等方式利用閑置宅基地的，可以擴(kuò)大為村民、政府、投資者、城鎮(zhèn)居民等主體。另外，返鄉(xiāng)人員可依托閑置宅基地資源開(kāi)辦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，減少勞動(dòng)力“季節(jié)性遷徙”的困擾，實(shí)現(xiàn)家門(mén)口就業(yè)。企業(yè)也可利用農(nóng)村宅基地資源建設(shè)廠房、生產(chǎn)車間等，為農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)設(shè)就業(yè)崗位，拉動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.3創(chuàng)新盤(pán)活利用機(jī)制

盤(pán)活和利用閑置宅基地和閑置住宅，需要結(jié)合宅基地的區(qū)位因素和地理?xiàng)l件。在傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，保障農(nóng)戶宅基地合法權(quán)益的前提下，進(jìn)行村莊改造，提升村莊宅基地的集約化程度，節(jié)約土地資源;推行新建住宅，在閑置宅基地上建造公寓式住宅，緩解居住用地使用壓力，保障戶有所居;實(shí)行宅基地復(fù)墾，增加耕地存量，為保障建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡，增加掛鉤”提供可持續(xù)的動(dòng)力，守住耕地紅線保障糧食安全。在生態(tài)功能區(qū)，以“易地搬遷”為抓手，集中安排原居民，將宅基地拆除整治，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩韮?yōu)勢(shì)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)林業(yè)，將生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民發(fā)展有機(jī)結(jié)合，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，增加農(nóng)民收入。在社會(huì)功能區(qū)，打造特色農(nóng)業(yè)品牌形成產(chǎn)業(yè)，依托于特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，將閑置宅基地作為農(nóng)家樂(lè)，民宿，生態(tài)園或者建造公共設(shè)施，為休閑旅游提供空間場(chǎng)所。

2.4建立配套措施及運(yùn)行保障機(jī)制

落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”政策，除了修改完善現(xiàn)行《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)中有關(guān)宅基地制度管理規(guī)定，進(jìn)行專門(mén)的宅基地立法外，還需要建立并完善盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)的配套措施與運(yùn)行保障機(jī)制，包括宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)登記制度，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償使用制度和有償退出機(jī)制，宅基地使用權(quán)抵押運(yùn)行機(jī)制，宅基地“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)防范措施等。同時(shí)，還要做好農(nóng)戶宅基地的順暢退出，對(duì)于農(nóng)戶宅基地有償退出的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體、權(quán)利基礎(chǔ)，有償退出行為的法律性質(zhì)等都必須明確;還要做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順暢入市，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金和租金的收取標(biāo)準(zhǔn)和收取方式，有償使用與招商引資的利益衡平，市場(chǎng)化平等利用機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建構(gòu)等也要進(jìn)一步明確。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，宅基地在集體建設(shè)用地中所占比重最高且蘊(yùn)含著巨大的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。如何有效盤(pán)活利用閑置宅基地以便統(tǒng)一于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)并服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是農(nóng)村土地總體利用急需解決的問(wèn)題。宅基地緊缺與閑置浪費(fèi)現(xiàn)象同時(shí)并存，宅基地低效和不合理利用問(wèn)題尤為突出，急需深化宅基地制度改革。依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。由此可見(jiàn)，優(yōu)化利用閑置宅基地和閑置住宅是我國(guó)深化農(nóng)村宅基地制度改革和全面鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。

參考文獻(xiàn)

[1]許英.農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用的實(shí)踐探索與政策啟示[J].嘉興學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，33（04）：81-88.

[2]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用[J].中國(guó)農(nóng)民合作社，2019（11）：5.

[3]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用[J].中國(guó)食品，2019（21）：54.

[4]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知[J].中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公報(bào)，2019（10）：9-10.