高國(guó)榮

摘?要：《大平原的未來》是1930年代中期美國(guó)政府出臺(tái)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激蕩之際，在羅斯?？偨y(tǒng)和有關(guān)部門的大力推動(dòng)下出臺(tái)的。該規(guī)劃將1930年代大平原的危機(jī)視為一場(chǎng)與自然因素有關(guān)、主要由不當(dāng)生產(chǎn)方式和錯(cuò)誤文化觀念所導(dǎo)致的人為災(zāi)難，倡導(dǎo)通過國(guó)家干預(yù)化解危機(jī)，將生態(tài)治理作為恢復(fù)重建的根本手段，并從技術(shù)、政策和觀念等多個(gè)方面向各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員提出了諸多建議。盡管該規(guī)劃只是局部地得到貫徹落實(shí)，各方面的進(jìn)展也不盡相同，但它卻體現(xiàn)了美國(guó)農(nóng)地利用政策在1930年代前后從掠奪性開發(fā)到保護(hù)性利用的轉(zhuǎn)折性變化。

關(guān)鍵詞：《大平原的未來》;水土侵蝕;土地政策;土地公有化

1937年2月10日，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了《大平原的未來》①（The?Future?of?the?Great?Plains）這一區(qū)域規(guī)劃文件，提出了大平原的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)。當(dāng)時(shí)，位于美國(guó)中西部的大平原地區(qū)②深陷生態(tài)與社會(huì)困境，社會(huì)局勢(shì)動(dòng)蕩不安。當(dāng)悲觀情緒在大平原乃至全國(guó)彌漫之際，《大平原的未來》區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)給當(dāng)?shù)乩Э嗟娜嗣駧砹讼Ｍ?。盡管如此，這份政府規(guī)劃在當(dāng)時(shí)及后來卻不斷招致批評(píng)，其價(jià)值到目前還遠(yuǎn)未為學(xué)界所認(rèn)識(shí)。

迄今為止，美國(guó)學(xué)界對(duì)《大平原的未來》的研究還不充分。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯塔奇（Elmer?Starch）指出，該規(guī)劃過于強(qiáng)調(diào)通過國(guó)家干預(yù)控制生產(chǎn);不應(yīng)以極端干旱的1930年代做參照來限制土地利用方式，大平原要通過科學(xué)管理“靈活生產(chǎn)”，多發(fā)展糧食種植。③地理學(xué)者吉爾伯特·懷特（Gilbert?F.White）曾參與《大平原的未來》的起草工作，在時(shí)隔約50年后他提到，《大平原的未來》對(duì)當(dāng)?shù)乩Ь臣捌涑雎返姆治雠袛嗫傮w是準(zhǔn)確的，但“它對(duì)技術(shù)發(fā)展的估計(jì)不足，而又高估了人們調(diào)整土地利用方式的變革意愿”。Gilbert?F.White，?“The?Future?of?the?Great?Plains?Revisited，”?Great?Plains?Quarterly，?Vol.6，?No.2?（Spring?1986），?p.92.吉爾伯特·懷特（1911—2006），美國(guó)知名地理學(xué)家，長(zhǎng)期關(guān)注資源保護(hù)，“新政”時(shí)期曾在國(guó)家資源計(jì)劃委員會(huì)任職。盡管有關(guān)美國(guó)大平原或者西部農(nóng)業(yè)發(fā)展的一些著述偶爾會(huì)提及《大平原的未來》，但往往持批評(píng)態(tài)度。環(huán)境史學(xué)家唐納德·沃斯特（Donald?Worster）認(rèn)為，這一文件缺乏“創(chuàng)新精神”，勉強(qiáng)可以看到“新資源保護(hù)思想”的“影子”。Donald?Worster，?Dust?Bowl：?The?Southern?Plains?in?the?1930s，?New?York：?Oxford?University?Press，?1979，?p.6.農(nóng)業(yè)史專家洛維特（Richard?Lowitt）認(rèn)為：美國(guó)國(guó)會(huì)并沒有“充分響應(yīng)”《大平原的未來》這一災(zāi)區(qū)恢復(fù)與重建指南，“很多政策建議并沒有轉(zhuǎn)化為法律，只有一部分建議在非常有限的聯(lián)邦資助下被政府機(jī)構(gòu)落實(shí)”。Richard?Lowitt，?The?New?Deal?in?the?West，?Bloomington：Indiana?University?Press，?1984，?p.46.農(nóng)業(yè)史學(xué)者杰斯·吉爾伯特（Jess?Gilbert）認(rèn)為，《大平原的未來》明確提出的許多建議，“只有少數(shù)得到了實(shí)施”。Jess?Gilbert，?Planning?Democracy：Agrarian?Intellectuals?and?the?Intended?New?Deal，?New?Haven：?Yale?University?Press，?2016，?p.98.總的來看，學(xué)界對(duì)《大平原的未來》這一規(guī)劃及其落實(shí)持批評(píng)態(tài)度。在筆者看來，這份規(guī)劃固然存在諸多不足，其落實(shí)也未必盡如人意，但它是體現(xiàn)美國(guó)農(nóng)地利用政策在1930年代發(fā)生轉(zhuǎn)折的綱領(lǐng)性文件，其意義不容小覷。本文擬對(duì)該規(guī)劃的出臺(tái)背景、主要內(nèi)容、落實(shí)情況加以初步探討。

一、出臺(tái)背景：窮則變

《大平原的未來》是1930年代中期美國(guó)政府出臺(tái)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激蕩之際，在羅斯?？偨y(tǒng)和有關(guān)部門的大力推動(dòng)下出臺(tái)的災(zāi)區(qū)重建與振興規(guī)劃。

（一）深陷困境的大平原

1930年代，大平原成為美國(guó)受災(zāi)最為嚴(yán)重的地區(qū)。大平原位于美國(guó)中西部，氣候干旱，同時(shí)又是美國(guó)的重要牧區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)。從1931年開始，大平原連續(xù)數(shù)年遭遇罕見的嚴(yán)重干旱，不少地方的降雨量較1930年減少了50%甚至75%。Paul?Bonnifield，?The?Dust?Bowl：Men，?Dirt，?and?Depression，?Albuquerque，?Co.：University?of?New?Mexico?Press，?1979，?p.80.土地大面積沙化，沙塵暴天氣頻繁出現(xiàn)。根據(jù)俄克拉荷馬農(nóng)技學(xué)院的氣象統(tǒng)計(jì)，在1933—1937年間，學(xué)院所在的古德韋爾城每年出現(xiàn)的沙塵暴天氣平均超過70次，1937年甚至達(dá)到了134次。Paul?Bonnifield，?The?Dust?Bowl：Men，?Dirt，?and?Depression，?p.71.

由于嚴(yán)重的土壤侵蝕，大平原深陷經(jīng)濟(jì)困境，成為1930年代全美最貧困的地區(qū)。土壤侵蝕導(dǎo)致表土中的豐富有機(jī)質(zhì)和養(yǎng)分大量流失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)受到破壞。農(nóng)民收入銳減，土地價(jià)值也出現(xiàn)了明顯下降。比如，堪薩斯州西南部哈斯克爾縣的小麥總產(chǎn)量，如果以1930年為基數(shù)，則1932年不到1930年的20%，1933年為1930年的5.2%，1934年為23%，1935年為11%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的斷崖式下跌可見一斑。該縣農(nóng)業(yè)總收入也出現(xiàn)了驚人下降。同樣以1930年為基數(shù)，1932年的農(nóng)業(yè)收入僅為1930年的23.4%，減少了七成以上，而在1933—1937年間，農(nóng)業(yè)收入雖然略有回升，但即使收入最好的1935年，也不到1930年的四成。Donald?Worster，?Dust?Bowl：The?Southern?Plains?in?the?1930s，?p.151.農(nóng)業(yè)收入的驟減導(dǎo)致土地價(jià)格的普遍下降。堪薩斯州西南部哈斯克爾縣每英畝土地的價(jià)格，1930年為38美元，1935年和1940年分別為23美元和18美元，較1930年分別下降了39.5%和52.6%。Pamela?RineyKehrberg，?Rooted?in?Dust：?Surviving?Drought?and?Depression?in?Southwestern?Kansas，?Lawrence：?University?Press?of?Kansas，?1994，?p.195.

由于土地沙化和收入銳減，大平原地區(qū)貧困人口增加，大量農(nóng)場(chǎng)破產(chǎn)。1933年，抵押農(nóng)場(chǎng)喪失贖回權(quán)的比例，全國(guó)平均為38.9‰，而大平原地區(qū)為44.2‰，在南達(dá)科他州達(dá)到78.0‰，在北達(dá)科他州為63.3‰。由于普遍深陷貧困，大平原接受聯(lián)邦救濟(jì)的農(nóng)民比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國(guó)平均水平。從1933—1934財(cái)政年度到1934—1935財(cái)政年度，全國(guó)領(lǐng)取救濟(jì)的人口占總?cè)丝诘谋壤?，?1.3%增加到15.3%，增幅為4%。在同一時(shí)期，大平原領(lǐng)取救濟(jì)人口的增幅，在新墨西哥州為19.2%，在南達(dá)科他州為17.6%，在俄克拉荷馬州為11.3%，在北達(dá)科他州為10.9%。在1934年和1935年，該區(qū)域接受的聯(lián)邦抗旱貸款占全國(guó)總額度的80%，在1936年更是達(dá)到了88%。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.55，58.《達(dá)拉斯農(nóng)業(yè)新聞》對(duì)此揶揄道：“大平原曾經(jīng)是鹿、野牛和羚羊的家園，現(xiàn)在則變成了塵暴和公共工程振興局的家鄉(xiāng)?！?/p>

[美]唐納德·沃斯特著，侯文蕙譯：《塵暴：1930年代美國(guó)的南部大平原》，三聯(lián)書店2003年版，第39頁(yè)。

（二）激蕩的“新政”改革浪潮

《大平原的未來》作為1930年代美國(guó)中西部區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是在“新政”時(shí)期激蕩的改革浪潮中問世的。面對(duì)空前嚴(yán)重的大危機(jī)，羅斯福政府大量吸收知識(shí)精英參政。塞繆爾·羅森曼（Samuel?Rosenman）、雷蒙德·莫利（Raymond?Moley）、雷克斯福德·特格維爾（Rexford?Tugwell）等進(jìn)步改革派知識(shí)分子成為羅斯?？偨y(tǒng)智囊團(tuán)的核心成員。他們主張實(shí)行廣泛的國(guó)家干預(yù)，倡導(dǎo)國(guó)家在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長(zhǎng)方面發(fā)揮積極作用。William?E.Leuchtenburg，?Franklin?D.Roosevelt?and?the?New?Deal?1932-1940，?New?York：?Harper?&?Row，?1963，?p.85;[美]塞繆爾·埃利奧特·莫里森、亨利·斯蒂爾·康馬杰、威廉·愛德華·洛伊希滕堡著，南開大學(xué)歷史系美國(guó)史研究室譯，紀(jì)琨校：《美利堅(jiān)共和國(guó)的成長(zhǎng)》下卷，天津人民出版社1991年版，第619頁(yè)。面對(duì)史無前例的社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在進(jìn)步知識(shí)分子和廣大民眾的推動(dòng)下，羅斯福政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭辛舜蟮堕煾母母?。羅斯福“新政”空前強(qiáng)化了政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，使政府從資本主義的“守夜人”轉(zhuǎn)變成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)全方位的干預(yù)者。

在1936年之前，羅斯福政府已經(jīng)采取了諸多緊急措施，以幫助農(nóng)民走出困境。1933年，政府緊急出臺(tái)了農(nóng)業(yè)調(diào)整項(xiàng)目，通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)控制達(dá)到提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入的目的。在實(shí)施該項(xiàng)目的過程中，水土保持逐漸成為美國(guó)政府緩解農(nóng)村社會(huì)生態(tài)危機(jī)的重要手段。羅斯福政府還成立了民間資源保護(hù)隊(duì)，通過以工代賑的方式，鼓勵(lì)城市失業(yè)青年到農(nóng)村參與保土護(hù)林等工作。此外，農(nóng)業(yè)區(qū)劃、退耕還林還草、生態(tài)移民等臨時(shí)性應(yīng)急措施也在一些地區(qū)開始實(shí)施?？傊?，政府和社會(huì)各界都在積極嘗試各種可能緩解農(nóng)村危機(jī)的措施，并力圖將一些行之有效的臨時(shí)應(yīng)急措施確定為促進(jìn)農(nóng)村繁榮發(fā)展的固定手段。在1935年前后，農(nóng)村的形勢(shì)得到一定程度的緩解，如何實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)治久安、促進(jìn)農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定隨之提上了政府議程。在此期間，包括大平原在內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)的困境受到了羅斯福政府的高度關(guān)注。

（三）政府規(guī)劃備受重視

在羅斯福“新政”時(shí)期，政府規(guī)劃在美國(guó)歷史上首次被聯(lián)邦當(dāng)局所重視并被廣泛應(yīng)用。政府規(guī)劃甚至被提到與立法、行政、司法并列的“政府第四權(quán)力”（the?fourth?power?of?government）Bernard?Sternsher，?Rexford?Tugwell?and?the?New?Deal，?New?Brunswick：?Rutgers?University?Press，?1964，?p.102.的高度，頂層設(shè)計(jì)受到高度重視。在“新政”初期，聯(lián)邦政府大力開展公共工程建設(shè)，實(shí)行以工代賑的緊急救濟(jì)政策。聯(lián)邦政府為此還成立了公共工程管理局。在當(dāng)時(shí)，內(nèi)政部墾務(wù)局、農(nóng)業(yè)部水土保持局、國(guó)防部陸軍工程兵團(tuán)等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，都向公共工程管理局提出了諸多工程建設(shè)計(jì)劃。但這些計(jì)劃往往互不關(guān)聯(lián)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體規(guī)劃。為了提高決策的科學(xué)性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)眾多公共工程，公共工程管理局依據(jù)《工業(yè)復(fù)興法》的相關(guān)規(guī)定，在1933年7月設(shè)立了國(guó)家規(guī)劃理事會(huì)。該機(jī)構(gòu)致力于“公共工程規(guī)劃和設(shè)計(jì);推動(dòng)制定城市、州和區(qū)域規(guī)劃;協(xié)調(diào)聯(lián)邦規(guī)劃行動(dòng);開展科學(xué)研究”等四方面的工作。在此后數(shù)年間，該機(jī)構(gòu)幾度更名，該機(jī)構(gòu)在“新政”期間數(shù)次更名，依次為：國(guó)家規(guī)劃理事會(huì)（National?Planning?Board，1933年7月20日—1934年6月30日）、國(guó)家資源理事會(huì)（National?Resources?Board，1934年7月1日—1935年6月7日）、國(guó)家資源委員會(huì)（National?Resources?Committee，1935年6月8日—1939年6月30日）、國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)（National?Resources?Planning?Board，1939年7月1日—1943年8月31日）。并改組成為由羅斯?？偨y(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家資源委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃制訂和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩類工作。這是美國(guó)歷史上首次成立聯(lián)邦規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。在1933—1943年間，該機(jī)構(gòu)提交的總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃共計(jì)約370種，Marion?Clawson，?New?Deal?Planning：?The?National?Resources?Planning?Board，?Baltimore：?Johns?Hopkins?University?Press，?1981，?p.346.其中不少規(guī)劃的主題就是自然資源利用。為加強(qiáng)規(guī)劃工作，內(nèi)政部還新設(shè)了密西西比河流域委員會(huì)。在“新政”時(shí)期，國(guó)家資源委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局就全國(guó)大范圍的自然資源利用與保護(hù)都提出過一些總體規(guī)劃。

在1930年代中期以前，聯(lián)邦政府多部門的報(bào)告對(duì)大平原的困境及出路已經(jīng)有所討論。針對(duì)大平原1934年的嚴(yán)重旱災(zāi)，國(guó)家資源委員會(huì)在當(dāng)年指出，要避免過去的錯(cuò)誤重演，就需要有“正確統(tǒng)一的指導(dǎo)”，要對(duì)“已有的各種信息建檔整理，制定進(jìn)一步調(diào)研的統(tǒng)一計(jì)劃，運(yùn)用已有知識(shí)在水土資源利用存在共同風(fēng)險(xiǎn)的那些區(qū)域，制定全面保護(hù)方案”;Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.87.“需要專門機(jī)構(gòu)即刻關(guān)注旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，并迅速采取行動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)。否則，在下一次嚴(yán)重旱災(zāi)發(fā)生時(shí)，很多地區(qū)還會(huì)像現(xiàn)在一樣措手不及，還需要大規(guī)模賑災(zāi)，還會(huì)匆匆使用有缺陷的水利工程措施”。U.S.National?Resources?Board，?Report，?Washington，D.C.：?U.S.Government?Printing?Office，?1934，?pp.323-324.轉(zhuǎn)引自Gilbert?F.White，?“The?Future?of?the?Great?Plains?Revisited，”p.87.

除國(guó)家資源理事會(huì)外，密西西比河流域委員會(huì)也非常重視對(duì)大平原的調(diào)研與規(guī)劃。密西西比河流域委員會(huì)成立于1933年，隸屬于內(nèi)政部，由工程專家莫里斯·庫(kù)克（Morris?L.Cooke）領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)包括大平原在內(nèi)的占美國(guó)國(guó)土面積2/3的整個(gè)密西西比河流域進(jìn)行調(diào)研規(guī)劃。密西西比河流域委員會(huì)在1934年指出，大平原北部干旱區(qū)還需要“繼續(xù)作為試驗(yàn)區(qū)”，要經(jīng)過不斷試驗(yàn)“尋找恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式”。Public?Works?Administration，?Report?of?the?Mississippi?Valley?Committee，?Washington，D.C.：?U.S.Government?Printing?Office，?1934，p.177.轉(zhuǎn)引自Gilbert?F.White，?“The?Future?of?the?Great?Plains?Revisited，”?p.87.該委員會(huì)在1936年提交的報(bào)告中指出，水土侵蝕在整個(gè)密西西比河流域都非常嚴(yán)重，在不同區(qū)域則表現(xiàn)為土地沙化和洪災(zāi);中下游的洪災(zāi)與上游的水土侵蝕直接相關(guān);要摒棄分歧，不計(jì)代價(jià)，通過科學(xué)規(guī)劃、協(xié)調(diào)合作、迅速行動(dòng)，打贏水土資源保衛(wèi)戰(zhàn);要全面推進(jìn)流域綜合治理，將“防洪、航運(yùn)、灌溉、水電開發(fā)、植樹造林、土壤保護(hù)等各個(gè)工程”Edgar?B.Nixon，?ed.，?Franklin?D.Roosevelt?and?Conservation，?Vol.1，?New?York：?Arno?Press?Inc.，?1972，?p.240.結(jié)合起來。這些報(bào)告成為大平原委員會(huì)編制區(qū)域規(guī)劃的重要參考。

（四）羅斯?？偨y(tǒng)的大力推動(dòng)

《大平原的未來》這一區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)，與羅斯?？偨y(tǒng)的推動(dòng)也有直接關(guān)系。羅斯福總統(tǒng)非常重視農(nóng)業(yè)規(guī)劃。1932年9月14日，羅斯福作為總統(tǒng)候選人在堪薩斯州首府托皮卡（Topeka）發(fā)表的競(jìng)選演說專門闡述農(nóng)業(yè)問題。他指出，不能像胡佛政府那樣總是依賴各種“互不聯(lián)系”“支離破碎”的臨時(shí)救濟(jì)，“美國(guó)必須要有對(duì)農(nóng)業(yè)的全國(guó)規(guī)劃”，全國(guó)規(guī)劃必須“統(tǒng)一”“在管理上有連續(xù)性”“重點(diǎn)是治本而不是治標(biāo)”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.1，?Samuel?I.Rosenman，?ed.，?New?York：?Random?House，1938，?p.693.羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)后，積極推動(dòng)自然資源合理利用及規(guī)劃的相關(guān)工作。他在1934年6月初提到，“要向國(guó)會(huì)提交關(guān)于水土資源開發(fā)和利用的長(zhǎng)期合理規(guī)劃”。Edgar?B.Nixon，?ed.，?Franklin?D.Roosevelt?and?Conservation，?Vol.1，?p.315.為了制定水土等自然資源合理利用的公共政策，羅斯福總統(tǒng)在1934年6月30日通過行政命令建立了國(guó)家資源理事會(huì)，責(zé)令其在1934年12月1日之前向總統(tǒng)提交水土資源利用規(guī)劃報(bào)告，就“各級(jí)政府項(xiàng)目的協(xié)調(diào)配合、職責(zé)分工和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)”提出建議。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?p.335.1935年1月24日，羅斯?？偨y(tǒng)在將國(guó)家資源理事會(huì)的報(bào)告提交給國(guó)會(huì)時(shí)指出：“在美國(guó)歷史上，我們第一次對(duì)自然資源及相關(guān)問題進(jìn)行普查，聯(lián)邦政府各規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)第一次集思廣益，就未來獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”，F(xiàn)ranklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.4，?p.60.“要建立常設(shè)的國(guó)家自然資源委員會(huì)，每年向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交國(guó)家計(jì)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.4，?p.61.

羅斯?？偨y(tǒng)在1936年對(duì)大平原尤其關(guān)注。為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重災(zāi)情，同時(shí)為“配合選舉年的政治需要”，Jean?Christie，?“New?Deal?Resources?Planning：?The?Proposals?of?Morris?L.Cooke，”Agricultural?History，?Vol.53，?No.3?（July?1979），?p.601.他于1936年7月22日組建了以農(nóng)村電氣化局局長(zhǎng)莫里斯·庫(kù)克（Morris?L.Cooke）為首的大平原干旱地區(qū)委員會(huì)。這個(gè)跨部門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和改進(jìn)各政府機(jī)構(gòu)的救災(zāi)行動(dòng)。該委員會(huì)的當(dāng)務(wù)之急是尋找對(duì)“大平原地區(qū)自然資源最有效的利用方式”，尤其是對(duì)克服大平原困境的“切實(shí)可行的措施”進(jìn)行初步研究，以便為8月在大平原召開的會(huì)議提供參考。8月26日至9月5日，羅斯?？偨y(tǒng)還深入災(zāi)區(qū)進(jìn)行了為期10天的實(shí)地調(diào)研，期間數(shù)次召開座談會(huì)，廣泛聽取各方建議，詳細(xì)了解災(zāi)情，并對(duì)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建予以指導(dǎo)。在8月27日路過北達(dá)科他州的俾斯麥（Bismark）小鎮(zhèn)時(shí)，羅斯福收到了《美國(guó)大平原干旱地區(qū)委員會(huì)報(bào)告》。這份17頁(yè)的報(bào)告大體可被視為大平原未來發(fā)展規(guī)劃綱要。報(bào)告認(rèn)為，在應(yīng)急救濟(jì)之外，大平原還將“長(zhǎng)期面臨調(diào)整和重組的問題”;Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.5，?p.301.要制定著眼于“遏制侵蝕、有效利用水資源”Edgar?B.Nixon，?ed.，?Franklin?D.Roosevelt?and?Conservation，?Vol.1，?p.557.的長(zhǎng)期規(guī)劃，需要從工程建設(shè)、保護(hù)性農(nóng)作、信貸和農(nóng)業(yè)政策四個(gè)方面著手，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)到牧業(yè)轉(zhuǎn)型;這些調(diào)整“非農(nóng)場(chǎng)主個(gè)人所能左右，需要各級(jí)政府合作”，聯(lián)邦政府要“發(fā)揮主導(dǎo)作用”;要“建立一個(gè)跨部門的專門委員會(huì)，協(xié)調(diào)和落實(shí)相關(guān)建議措施”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.5，?p.305.該委員會(huì)表示在必要的情況下還可提供更多信息。

9月6日，羅斯福在談到大平原地區(qū)旱情與救災(zāi)工作時(shí)指出：當(dāng)務(wù)之急是幫助災(zāi)區(qū)安全過冬，而根本之道則是做好災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃;各級(jí)政府要相互合作，緊緊依靠地方機(jī)構(gòu)和民眾來做好重建規(guī)劃與實(shí)施工作。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.5，?p.331-335.

9月17日，羅斯福總統(tǒng)任命了一個(gè)新的由庫(kù)克領(lǐng)導(dǎo)的大平原委員會(huì)，要求該委員會(huì)在年底之前詳盡提出“有效利用大平原地區(qū)各種自然資源”的長(zhǎng)遠(yuǎn)總體規(guī)劃，期望其“提出一些立法建議”。Warren?R.Bailey，?“The?Great?Plains?in?Retrospect?with?a?View?to?the?Future，”?Journal?of?Farm?Economics，?Vol.45，?No.5（Dec.1963），?p.1095.委員會(huì)主席由農(nóng)村電氣化局局長(zhǎng)庫(kù)克擔(dān)任，主要起草者是農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局的劉易斯·格雷（Lewis?Gray），其他成員還包括國(guó)家資源委員會(huì)水資源處、水土保持局、公共工程振興局、墾務(wù)局、陸軍工程兵團(tuán)、農(nóng)村電氣化局等部門的負(fù)責(zé)人。在羅斯?？偨y(tǒng)的指示下，大平原委員會(huì)的規(guī)劃起草工作得到了包括鄉(xiāng)村振興局、水土保持局、公共工程振興局、農(nóng)場(chǎng)信用管理局、大平原各州規(guī)劃委員會(huì)、農(nóng)民組織等在內(nèi)的眾多機(jī)構(gòu)的鼎力支持，Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.132.這些機(jī)構(gòu)不僅提供各種信息，甚至還承擔(dān)了部分調(diào)研任務(wù)。正是由于各機(jī)構(gòu)之間的高效合作，大平原委員會(huì)得以在短短三個(gè)多月內(nèi)按要求于1936年12月29日將規(guī)劃報(bào)告《大平原的未來》提交給羅斯?？偨y(tǒng)。在經(jīng)過羅斯?？偨y(tǒng)、內(nèi)政部部長(zhǎng)伊克斯等人審閱之后，羅斯?？偨y(tǒng)于1937年2月10日將《大平原的未來》提交給國(guó)會(huì)。

二、對(duì)困境的定性：人為災(zāi)害

《大平原的未來》由正文、20個(gè)備忘錄及附錄組成，共194頁(yè)，其中正文為89頁(yè)。正文分為三部分：第一部分“區(qū)域總體自然特征”介紹了大平原地區(qū)的自然環(huán)境;第二部分“水土資源的開發(fā)和濫用”闡明了大平原的深度困境及其原因;第三部分“調(diào)整與發(fā)展規(guī)劃”則就各級(jí)政府應(yīng)采取的對(duì)策給出建議。從報(bào)告的內(nèi)容來看，正文前兩部分分別從自然和社會(huì)兩方面解釋了大平原面臨的困境，而正文第三部分則從政府干預(yù)的角度提出了災(zāi)區(qū)重建的方略。該規(guī)劃旗幟鮮明地指出，1930年代大平原的土地沙化及經(jīng)濟(jì)衰敗雖然與自然因素有關(guān)，但主要是一場(chǎng)人為災(zāi)難。

（一）相對(duì)脆弱的生態(tài)環(huán)境

《大平原的未來》第一部分從氣候、水資源、土壤、植被等方面概述了該區(qū)域并不適合開墾的自然條件：

1.氣候干旱。大平原大多數(shù)地區(qū)屬于溫帶大陸性氣候，干旱少雨。該區(qū)域年均降水量約為500毫米，從東向西遞減。降雨的季節(jié)與年度分配極不均勻，而且存在干旱周期和正常降雨周期的循環(huán)，即連續(xù)數(shù)年降水較多，接下來又是連續(xù)數(shù)年干旱，但持續(xù)干旱與正常降雨的循環(huán)周期也不穩(wěn)定。大風(fēng)天氣的出現(xiàn)頻率和風(fēng)力強(qiáng)度在全國(guó)僅次于濱海地區(qū)。大風(fēng)與驕陽(yáng)，使這里成為全國(guó)蒸發(fā)量最大的地區(qū)。大平原南部年均蒸發(fā)量達(dá)1500毫米，而北部常常超過900毫米，使得該地區(qū)的蒸發(fā)量大于降雨量。

2.水資源匱乏。報(bào)告指出，“水資源匱乏是大平原最明顯的特征”。該地區(qū)以季節(jié)性河流居多，而常年不斷流的只有發(fā)源于落基山脈、向東南匯入密西西比河的密蘇里河、阿肯色河等少數(shù)河流。大多數(shù)河流只有通過修建截流儲(chǔ)水設(shè)施、降低河流鹽分含量，才有可能發(fā)展灌溉。盡管有淺層和深層地下水，但大規(guī)模新修水利設(shè)施在現(xiàn)有條件下“并不可行”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.33.

3.沙質(zhì)土壤。大平原土壤類型多樣，“總體不適合大范圍采用單一的土地利用方式”。表土雖然肥沃，但含沙質(zhì)較多，在植被遭到破壞后，土壤易被侵蝕。

4.草地生態(tài)系統(tǒng)。經(jīng)過長(zhǎng)期的自然演化，大平原成為典型的草地生態(tài)系統(tǒng)，從東向西依次分為高草區(qū)（tall?grass?prairie）、混生草原區(qū)（mixed?prairie）和低草區(qū)（short?grass?prairie）。野牛作為該區(qū)域最典型的大型食草動(dòng)物，在白人到來之前，可能多達(dá)數(shù)千萬(wàn)頭。在漫長(zhǎng)的歲月中，迄至19世紀(jì)中葉，世代生活在大平原的很多部落靠獵捕野牛為生，與自然能夠和諧相處，沒有出現(xiàn)過大范圍的嚴(yán)重土地沙化。

大平原委員會(huì)通過一幅題為“前世”的插圖Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.15.來表現(xiàn)白人到來之前的世界。在漫長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，大平原是生機(jī)勃勃的草原天堂和印第安人的美好家園。經(jīng)過長(zhǎng)期演化，大平原形成了草地生態(tài)系統(tǒng)。這幅配有文字說明的插圖表明，這里的自然條件并不適宜農(nóng)業(yè)發(fā)展，草地植被作為保持該系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一旦遭受嚴(yán)重破壞，將使該系統(tǒng)受到毀滅性摧殘，并會(huì)導(dǎo)致劇烈動(dòng)蕩。

（二）濫用土地導(dǎo)致的災(zāi)難

在大平原委員會(huì)看來，1930年代大平原嚴(yán)重的生態(tài)和社會(huì)災(zāi)難，雖然與持續(xù)亢旱有關(guān)，但主要還是人為造成的惡果。大平原委員會(huì)主要從生產(chǎn)方式和文化觀念兩方面揭示了濫用土地的原因。

在1936年8月遞交給羅斯福的大平原重建綱要中，大平原干旱地區(qū)委員會(huì)明確提到：“大平原當(dāng)前的困境主要可以歸咎為，我們企圖把總體上只適合濕潤(rùn)地區(qū)、而不適合大平原的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式強(qiáng)加到這一地區(qū)?！盧eport?of?the?Great?Plains?Drought?Area?Committee，?Washington，?D.C.：?Government?Printing?Office，?1936，?p.4.?實(shí)際上，這一觀點(diǎn)來自羅斯福本人。在組建大平原干旱委員會(huì)時(shí)，他就災(zāi)害何以形成提出了指導(dǎo)意見：“來自美國(guó)濕潤(rùn)地區(qū)的定居和開發(fā)方式，也許并不特別適合這個(gè)雨水稀少的地區(qū)?！盙reat?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.132.?也就是說，由牧轉(zhuǎn)農(nóng)這一生產(chǎn)方式的變化，是導(dǎo)致大平原災(zāi)難的根本原因。簡(jiǎn)單地照搬適合東部地區(qū)的農(nóng)耕方式，在干旱的西部產(chǎn)生了災(zāi)難性后果。大平原委員會(huì)接受了羅斯福總統(tǒng)的這一觀點(diǎn)，并予以闡發(fā)。委員會(huì)著重分析了土地制度所導(dǎo)致的不當(dāng)土地利用方式及其后果，指出“大平原的農(nóng)業(yè)開發(fā)史對(duì)當(dāng)前的土地利用模式產(chǎn)生了重要影響，現(xiàn)今的許多問題根源于1860年代以來的經(jīng)濟(jì)因素、流行觀念和公共政策”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.40.在分析土地利用方式轉(zhuǎn)變的原因時(shí)，委員會(huì)提到了市場(chǎng)需求、鐵路修建、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等推動(dòng)因素，尤其強(qiáng)調(diào)土地政策的缺陷及其在土地利用方面引發(fā)的惡果。在土地制度方面，“不在地所有權(quán)”不在地所有權(quán)（absentee?Ownership），指大量土地為非本地居民所擁有?！巴恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模偏小”“土地租佃廣泛存在”“土地使用權(quán)頻繁變更”“分成租佃制”等都加劇了土地利用中的投機(jī)行為?！俺d過牧”“農(nóng)耕向非宜農(nóng)地帶擴(kuò)張”“水土資源互不關(guān)聯(lián)的開發(fā)”“單一種植”等不當(dāng)行為盛行。在整個(gè)大平原地區(qū)，非宜農(nóng)土地被開墾、宜農(nóng)土地被不當(dāng)利用的現(xiàn)象司空見慣。濫用土地導(dǎo)致“土壤侵蝕”“牧場(chǎng)退化”和“水資源浪費(fèi)”，也帶來嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果：“農(nóng)場(chǎng)收入低下而且極不穩(wěn)定”“抵押農(nóng)場(chǎng)喪失贖回權(quán)”“高度依賴政府救濟(jì)”“地方財(cái)政捉襟見肘”“農(nóng)村貧困”“人口外流”和“社區(qū)困境重重”Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.45-48，49-60.等。

尤其難能可貴的是，大平原委員會(huì)還探討了大平原地區(qū)土地濫用的深層次文化根源。在大平原委員會(huì)看來，對(duì)大平原自然資源的濫用與破壞，與白人移民對(duì)這個(gè)區(qū)域的自然環(huán)境“缺乏了解”有關(guān)，但主要是根深蒂固、似是而非的思想觀念在作祟。這些錯(cuò)誤的思想觀念包括：“征服自然”“自然資源永不枯竭”“慣常的做法是最好的”“有利于個(gè)人的必然就有利于社會(huì)”“個(gè)人有權(quán)任意支配自己的財(cái)產(chǎn)”“市場(chǎng)將無限擴(kuò)大”“自由競(jìng)爭(zhēng)將使工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”“土地價(jià)值將不斷上升”“租佃是獲得所有權(quán)的必由之路”“工廠式（企業(yè)化）農(nóng)業(yè)總的來說是好的”“依賴個(gè)人進(jìn)行自主調(diào)節(jié)”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.63-67.受這些錯(cuò)誤思想觀念的影響，人們夸大了自身改造自然的能力，常常無視自然條件的限制，追求最大化生產(chǎn);對(duì)自然發(fā)出的災(zāi)害警告無動(dòng)于衷，不及時(shí)對(duì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整，為追求短期個(gè)人利益而不惜冒險(xiǎn)。盲目擴(kuò)大生產(chǎn)不僅導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重過剩，而且造成了對(duì)土地資源的巨大破壞，從而使大平原在1930年代陷入了嚴(yán)重的生態(tài)和社會(huì)危機(jī)。

《大平原的未來》用一幅題為“今生”的插圖Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.17.來表現(xiàn)該區(qū)域在1930年代的窘境。伴隨著白人對(duì)土著居民和自然的征服，草地生態(tài)系統(tǒng)變成農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)自然隨心所欲的改造使大平原成為滿目瘡痍的不毛之地。該插圖傳遞的信息非常明確，即塵暴重災(zāi)區(qū)是人為災(zāi)難所造成的，白人的征服最終也使其自身深受其害。

三、振興方略：標(biāo)本兼治

在對(duì)塵暴重災(zāi)區(qū)這一人為災(zāi)害的原因進(jìn)行深入分析之后，大平原委員會(huì)提出了大平原重建的方略。在大平原委員會(huì)看來，這場(chǎng)災(zāi)難說到底是個(gè)人主義惡性膨脹和自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，是個(gè)人利益凌駕于公共利益、短期利益優(yōu)先于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的必然結(jié)果。因此，這場(chǎng)災(zāi)難不可能通過個(gè)人和市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)來解決，而只有通過國(guó)家干預(yù)才有望化解。大平原委員會(huì)指出，包括政府和農(nóng)民在內(nèi)的多個(gè)群體對(duì)目前的困境均難辭其咎，且深受影響，因此都有責(zé)任采取一些必要的行動(dòng)。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.6，?p.73.各方只有著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共利益，積極協(xié)調(diào)配合，實(shí)施調(diào)節(jié)與發(fā)展計(jì)劃，才可能使災(zāi)區(qū)走出困境，實(shí)現(xiàn)大平原的穩(wěn)定發(fā)展?！洞笃皆奈磥怼犯鶕?jù)因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則，分別對(duì)各級(jí)政府需要采取的行動(dòng)及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)應(yīng)有的一些調(diào)整提出了諸多建議。這些建議旨在促進(jìn)土地的合理利用，大體可以概括為三大政策與三大配套措施。

其一，未分配的國(guó)有土地全部轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有牧場(chǎng)。這一政策是通過《泰勒放牧法》所確立的，實(shí)際上意味著《宅地法》的終結(jié)。1862年，美國(guó)政府頒布《宅地法》，開始為前往西部的移民免費(fèi)提供土地?！墩胤ā返膶?shí)施，有力地促進(jìn)了西部開發(fā)，但它在干旱地帶也造成了嚴(yán)重的生態(tài)與社會(huì)問題。由于西部公共牧場(chǎng)的超載過牧和嚴(yán)重沙化，美國(guó)政府在1934年6月26日通過了《泰勒放牧法》，將西部8000萬(wàn)英畝未開發(fā)土地全部收歸國(guó)有，由內(nèi)政部管理，永久禁止開墾，只允許在政府監(jiān)管下進(jìn)行放牧。這些土地涉及美國(guó)西部13個(gè)州，其中包括科羅拉多、蒙大拿、新墨西哥、懷俄明、南達(dá)科他、北達(dá)科他6個(gè)大平原州。該法案在1936年經(jīng)修訂，將收歸公地面積擴(kuò)大到1.42億英畝。參見?Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?p.309.美國(guó)內(nèi)政部主要依據(jù)山川等邊界將這些未分配土地劃分為數(shù)十個(gè)國(guó)有牧區(qū)，并通過簽發(fā)放牧許可證將牧場(chǎng)出租給當(dāng)?shù)啬撩袷褂谩榱耸箛?guó)有牧場(chǎng)得到合理利用與恰當(dāng)保護(hù)，保持畜牧業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，《泰勒放牧法》對(duì)國(guó)有牧場(chǎng)的使用與管理進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定：在土地用途上只能用于放牧，除非能證明其更適合墾種，否則不得改變土地用途;在牧場(chǎng)出租之前，要對(duì)牧場(chǎng)的承載力、承租牧戶的牧場(chǎng)及以牲口為主的資產(chǎn)情況進(jìn)行廣泛深入地調(diào)查;在租戶選擇方面，在國(guó)有牧區(qū)及其周圍擁有較大規(guī)模的牧場(chǎng)且以牧業(yè)為生的當(dāng)?shù)啬撩瘢梢詢?yōu)先租用公共牧場(chǎng);在牧場(chǎng)租用方面，通過向租戶頒發(fā)放牧許可證，對(duì)相應(yīng)季節(jié)可以放牧的牲口種類及其數(shù)量加以限定;在租金收取及使用方面，要服務(wù)于國(guó)有牧場(chǎng)可持續(xù)利用這一目標(biāo)，租金低于市場(chǎng)價(jià)，在當(dāng)時(shí)，國(guó)有牧區(qū)按1906年林業(yè)局所屬林區(qū)草場(chǎng)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即每頭牛和每只羊每月分別收取5美分和1美分。該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為市場(chǎng)價(jià)的1/3。參見Richard?N.L.Andrews，?Managing?the?Environment，?Managing?Ourselves：?A?History?of?American?Environmental?Policy，?New?Haven：?Yale?University?Press，?2006，?p.172.租金收入的50%返回牧區(qū)所在州，其中25%用于牧場(chǎng)的維護(hù)和改善。作為國(guó)有牧場(chǎng)的主要管理機(jī)構(gòu)，內(nèi)政部要切實(shí)履行保護(hù)和改進(jìn)公共牧場(chǎng)的職責(zé)，牧區(qū)所在的州與地方也參與管理。

其二，生態(tài)脆弱地帶邊際土地的購(gòu)買與退耕還牧。在“新政”時(shí)期，聯(lián)邦政府啟動(dòng)了“土地利用項(xiàng)目”，在生態(tài)脆弱地帶購(gòu)買邊際土地。根據(jù)1933年《工業(yè)復(fù)興法》和1935年《緊急救濟(jì)撥款法》，緊急救濟(jì)款可用于在生態(tài)脆弱的農(nóng)村貧困地區(qū)購(gòu)買邊際土地。“邊際土地”是20世紀(jì)二三十年代由美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，通常指土地出產(chǎn)收益僅能夠甚至不足以抵償相關(guān)支出的土地。G.M.Peterson?and?J.K.Galbraith，?“The?Concept?of?Marginal?Land，”?Journal?of?Farm?Economics，?Vol.14，?No.2?（Apr.1932），?pp.295-310.?對(duì)邊際土地的利用，不僅在經(jīng)濟(jì)上不合算，而且常常導(dǎo)致巨大的生態(tài)破壞，對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害。在大平原地區(qū)，邊際土地主要是指牧區(qū)非宜農(nóng)土地。為了逆轉(zhuǎn)因?yàn)E墾草原造成的貧困和土地沙化，大平原委員會(huì)建議聯(lián)邦政府“應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行購(gòu)買美國(guó)西部和干旱牧區(qū)周圍那些零星農(nóng)場(chǎng)及其他最適合放牧的土地的國(guó)家政策”，Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.72.收購(gòu)?fù)恋毓灿?jì)“2400萬(wàn)英畝”。這些土地“由國(guó)家所有，將在聯(lián)邦有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下出租使用，只能用于放牧”。聯(lián)邦政府在牧區(qū)繼續(xù)收購(gòu)不宜耕作的土地的同時(shí)，又對(duì)邊際土地的收購(gòu)與使用實(shí)施嚴(yán)格限制：在地域上，土地收購(gòu)限于大平原西部和干旱牧區(qū);在數(shù)量上，每年收購(gòu)不超過“600萬(wàn)英畝”;在地塊選擇上，只能收購(gòu)牧區(qū)零星的農(nóng)場(chǎng)及其他只適合放牧的私人土地，優(yōu)先購(gòu)買“擁有地塊較小、生活困難”的農(nóng)民的土地;在程序上，土地收購(gòu)要經(jīng)過嚴(yán)格評(píng)估，由專業(yè)人員依法依規(guī)辦理，要充分考慮當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠?在使用管理上，收購(gòu)的土地在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)監(jiān)管下出租給附近牧民用于放牧，依據(jù)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，要讓“盡可能多的牧戶受益”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.73.另外，聯(lián)邦政府要對(duì)從收購(gòu)?fù)恋厣弦瞥龅木用襁M(jìn)行妥善安置，要依照完全或部分依靠農(nóng)業(yè)為生等不同情況分別制定異地移民安置計(jì)劃。邊際土地購(gòu)買或許是大平原委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府提出的最重要的政策建議，該建議被聯(lián)邦政府采納并通過1937年頒發(fā)的《班克黑德—瓊斯農(nóng)場(chǎng)租戶法》得到體現(xiàn)。該法案為聯(lián)邦政府大規(guī)模收購(gòu)邊際土地提供資金，使購(gòu)買邊際土地從之前的臨時(shí)應(yīng)急紓困措施轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)部進(jìn)行農(nóng)業(yè)調(diào)整的固定手段。該法案也因此成為美國(guó)土地利用政策的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

其三，全面推行水土保持國(guó)策。水土保持國(guó)策是隨著《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》（1933）、《水土保持法》（1935）和《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》（1936）的頒布而確立的。這一國(guó)策的確立，在很大程度上是由于大平原頻繁肆虐的強(qiáng)沙塵暴天氣讓廣大民眾深感不安，并由此意識(shí)到了土壤侵蝕對(duì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全構(gòu)成的嚴(yán)重威脅。有感于大平原觸目驚心的水土侵蝕，大平原委員會(huì)將水土保持視為該區(qū)域宜農(nóng)土地合理利用的關(guān)鍵，極力倡導(dǎo)水土保持這一國(guó)策的貫徹落實(shí)。由于土地利用問題在美國(guó)屬于地方事權(quán)，大平原委員會(huì)就落實(shí)國(guó)家政策、切實(shí)推進(jìn)水土保持向州與地方政府分別提出了一些建議。大平原委員會(huì)建議各州依據(jù)農(nóng)業(yè)調(diào)整的要求，制定《州水土保持法》，對(duì)有關(guān)農(nóng)業(yè)租佃、稅收等影響水土資源保護(hù)和利用的現(xiàn)行法律進(jìn)行修訂;為保護(hù)和有效利用水資源，各州應(yīng)成立水資源開發(fā)委員會(huì)，為中小型水利灌溉項(xiàng)目提供指導(dǎo);簡(jiǎn)化用水分配程序;通過立法推進(jìn)地下水資源的節(jié)約利用;幫助牧戶改進(jìn)牲口飲水設(shè)施。落實(shí)水土保持措施需要依賴農(nóng)民及其社區(qū)，大平原委員會(huì)就此提出了諸多建議：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向混合農(nóng)業(yè)調(diào)整，減少經(jīng)濟(jì)作物的單一種植，擴(kuò)大牧場(chǎng)和飼料地面積，制作青貯飼料，發(fā)展養(yǎng)殖;制定靈活的農(nóng)作計(jì)劃，根據(jù)土壤所含水分種植適宜作物;采用等高耕作、起壟、梯田、休耕、條播、秸稈還田、在沙地上種植保土植物等水土保持方法;發(fā)展低成本的補(bǔ)充性灌溉;修建畜牧用引水工程;在農(nóng)田房舍周圍營(yíng)造防護(hù)林。

除以上主要政策建議外，大平原委員會(huì)還提出了落實(shí)這些政策所需要的一些配套措施。

其一，大力加強(qiáng)相關(guān)研究、教育與宣傳工作。大平原委員會(huì)認(rèn)為，大平原地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興項(xiàng)目若要取得成功，宣傳教育工作就必須相應(yīng)跟進(jìn)。要通過宣傳教育使有關(guān)各方改變關(guān)于大平原及其農(nóng)業(yè)開發(fā)的一些傳統(tǒng)的錯(cuò)誤的“觀念和做法”，“快速地、充分地了解變革行動(dòng)的必要性和緊迫性”。大平原委員會(huì)強(qiáng)調(diào)：聯(lián)邦政府要大力推進(jìn)相關(guān)研究，詳盡調(diào)查大平原的“自然資源與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況”;在未來10年完成對(duì)地形、水文、土壤、氣候風(fēng)險(xiǎn)、新水利項(xiàng)目選址、侵蝕原因與治理措施等方面的勘察，完成對(duì)農(nóng)場(chǎng)合理經(jīng)營(yíng)規(guī)模、農(nóng)民外出務(wù)工機(jī)會(huì)等方面的調(diào)查;依據(jù)這些調(diào)查，確定“自然資源最合理的利用方式”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.121，71.實(shí)際上，《大平原的未來》整體而言就是關(guān)于土地合理利用的上佳宣傳教育材料。該規(guī)劃附錄部分涉及農(nóng)業(yè)部及內(nèi)政部水土保持工程試驗(yàn)成效、聯(lián)邦水土保持重要立法、資源利用與保護(hù)方面的地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等。這些材料作為《大平原的未來》的有機(jī)組成部分，側(cè)重點(diǎn)雖然不同，但目標(biāo)卻是一致的，都從不同方面說明土地合理利用對(duì)于大平原至關(guān)重要，不僅是“破解大平原農(nóng)業(yè)困境的良方”，Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.133.而且可以提升整個(gè)國(guó)家的民生福祉。這些材料同時(shí)也表明水土保持切實(shí)可行：水土保持規(guī)劃不僅經(jīng)過政府的周密論證，而且也廣泛聽取了當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?水土保持的成效不僅為多方多地所證實(shí)，而且方便開展、易于組織;水土保持的相關(guān)立法在確立政府指導(dǎo)地位的同時(shí)，也保障了地方民眾在決策與執(zhí)行方面的主導(dǎo)作用。

其二，在信貸和稅收方面為農(nóng)業(yè)調(diào)整提供支持。在金融方面，基于農(nóng)民向私人信貸機(jī)構(gòu)貸款較為困難的現(xiàn)實(shí)，大平原委員會(huì)建議聯(lián)邦政府為農(nóng)民提供貸款援助，信貸要從“輸血”式扶貧轉(zhuǎn)向“造血”式扶貧，從提供應(yīng)急救災(zāi)賑濟(jì)轉(zhuǎn)向扶助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持個(gè)人、團(tuán)體及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)推進(jìn)土地利用調(diào)整，包括購(gòu)買非宜農(nóng)耕地、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、發(fā)展畜牧養(yǎng)殖、推行保護(hù)性耕作等。在稅收方面，大平原委員會(huì)對(duì)各級(jí)政府提出了一些建議。聯(lián)邦政府在購(gòu)買地方土地后，應(yīng)同地方政府分享所購(gòu)地塊的收益，以彌補(bǔ)地方政府因稅源減少所帶來的損失;對(duì)于投機(jī)導(dǎo)致的土地價(jià)格虛高，州政府應(yīng)降低財(cái)產(chǎn)稅稅率，根據(jù)土地實(shí)際產(chǎn)出和減輕土地利用強(qiáng)度的要求，降低土地稅，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型;Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.93，102.伴隨著稅收的減少，各州應(yīng)鼓勵(lì)地方社區(qū)依法開展機(jī)構(gòu)的撤銷合并，降低道路、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施的成本。

其三，成立聯(lián)邦一級(jí)的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一建議的提出，主要在于大平原經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整牽涉面廣，僅聯(lián)邦層面就涉及約50個(gè)政府機(jī)構(gòu)，而在州與地方層面涉及的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量更多。成立聯(lián)邦一級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上也表明聯(lián)邦政府在大平原恢復(fù)與重建中將發(fā)揮主導(dǎo)作用，以便有效促進(jìn)眾多機(jī)構(gòu)和團(tuán)體之間快速、持久和有效的協(xié)作，共同推動(dòng)土地合理利用規(guī)劃的制定與落實(shí)。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：協(xié)調(diào)各種行動(dòng)，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;加強(qiáng)調(diào)研和數(shù)據(jù)收集整理;繪制土地利用地圖;開展水土保持宣傳教育;向各級(jí)政府提出立法建議。大平原委員會(huì)認(rèn)為，目前成立該機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，在國(guó)會(huì)通過相應(yīng)立法前，或許可通過行政命令先成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

《大平原的未來》用一幅題為“未來”的插圖Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.19.來展望未來的美好生活：人與自然的和解使大平原煥發(fā)生機(jī);植樹種草、修建梯田水壩、對(duì)水土資源的保護(hù)性利用帶來了安寧和諧;大平原變成規(guī)劃科學(xué)、開發(fā)有序、繁榮富庶的人間樂土。這幅插圖試圖表明，只要各界團(tuán)結(jié)協(xié)作，尊崇科學(xué)，美好愿景就一定會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。

四、貫徹落實(shí)：整體上差強(qiáng)人意

《大平原的未來》作為區(qū)域中長(zhǎng)期規(guī)劃，在1930年代后半期局部地得到了貫徹落實(shí)，對(duì)逆轉(zhuǎn)此后的土地沙化發(fā)揮了積極作用。到1940年代初，大平原的降雨逐漸趨于正常，沙塵暴天氣逐漸減少直至消失，土地沙化治理的效果已經(jīng)凸顯出來。在20世紀(jì)下半葉和21世紀(jì)初，嚴(yán)重干旱雖基本每隔一二十年便會(huì)出現(xiàn)，但類似1930年代那樣空前嚴(yán)重的災(zāi)難再也沒有出現(xiàn)過。借助發(fā)展地下水灌溉，這里依然是美國(guó)主要的糧食和畜產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)。但與此同時(shí)，大平原地下水位的快速下降和人口的不斷減少，都給這個(gè)地區(qū)的未來發(fā)展蒙上了陰影。在1990年代前后，甚至有學(xué)者倡議將這里恢復(fù)為“野牛公地”，促進(jìn)大平原經(jīng)濟(jì)從牧業(yè)向旅游業(yè)轉(zhuǎn)型，Deborah?E.Popper?&?Frank?J.Popper，?“The?Great?Plains：?From?Dust?to?Dust，?A?Daring?Proposal?for?Dealing?with?an?Inevitable?Disaster，”?Planning，?Vol.53，?No.12?（Dec.1987），?pp.12-18.該倡議在美國(guó)激起強(qiáng)烈反響。究竟應(yīng)該如何評(píng)價(jià)《大平原的未來》這一規(guī)劃的實(shí)施效果？或者說，應(yīng)以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量1930年代大平原恢復(fù)重建的成效？

在筆者看來，1930年代大平原的恢復(fù)重建是以生態(tài)治理為導(dǎo)向的系統(tǒng)工程。衡量其成效的最重要標(biāo)準(zhǔn)，或許是土地的合理利用和該區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展。關(guān)于大平原的生態(tài)恢復(fù)和社會(huì)重建實(shí)際上涉及眾多方面，應(yīng)該從政策、措施、觀念等不同方面對(duì)其治理成效具體分析，不可一概而論。

（一）水土保持工程與技術(shù)的應(yīng)用推廣取得了較大成功。

通過技術(shù)手段解決水土流失問題，在很大程度上是美國(guó)農(nóng)業(yè)部水土保持局和林業(yè)局的方案。在1930年代之前，農(nóng)業(yè)部在全國(guó)設(shè)立了十多個(gè)侵蝕試驗(yàn)站，試驗(yàn)站的水土保持專家和農(nóng)學(xué)家在水土侵蝕治理技術(shù)研發(fā)方面取得了很大進(jìn)展，并通過示范基地向農(nóng)民傳播這些技術(shù)。在很大程度上，技術(shù)方案的倡導(dǎo)者是農(nóng)學(xué)家和水土保持專家，他們的任務(wù)是說服農(nóng)民采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，通過恰當(dāng)?shù)墓ぞ吆秃线m的作物，使大平原的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)生機(jī)。他們致力于幫助農(nóng)民擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)民發(fā)財(cái)致富。這一方案很容易得到農(nóng)民的響應(yīng)。在1936年之后，隨著水土保持區(qū)在全國(guó)的廣泛建立，農(nóng)民成為水土保持的主體，而聯(lián)邦政府通過技術(shù)與財(cái)政援助，以隱性的方式對(duì)水土保持加以引導(dǎo)。水土保持采取權(quán)力下放的形式，更容易得到農(nóng)民的認(rèn)可。此外，由于水土保持需要大量農(nóng)機(jī)具，農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)廠家從水土保持中嗅到了商機(jī)，不斷研發(fā)和改進(jìn)農(nóng)機(jī)具，以適應(yīng)水土保持的需要。技術(shù)方案以生產(chǎn)為導(dǎo)向，更容易得到政府、企業(yè)和農(nóng)民的支持，因而取得了一定的成效。

自1930年代中后期以來，水土保持技術(shù)在全國(guó)范圍內(nèi)得到了推廣。1937年后，全國(guó)各地紛紛建立由地方民眾主導(dǎo)的水土保持區(qū)，其數(shù)量從1938年的約100個(gè)增加到1948年的2100個(gè);納入保護(hù)區(qū)的農(nóng)田面積，從5900萬(wàn)英畝猛增到1948年的11.48億英畝。John?F.Timmons，?William?G.Murray，?Land?Problems?and?Policies，?New?York：?Arno?Press，?1972，?p.91.?但實(shí)際上，納入水土保持區(qū)的土地也并非都能得到有效保護(hù)。到1981年，全國(guó)水土保持區(qū)已經(jīng)達(dá)到“2925個(gè)，保護(hù)農(nóng)田共計(jì)20多億英畝”，但其中“全面采用官方建議的各種水土保持措施的土地只有4800萬(wàn)英畝”。為推廣水土保持耕作技術(shù)，僅水土保持局在1930年代以來的半個(gè)多世紀(jì)里就投入了高達(dá)150億美元的資金。Donald?Worster，?The?Wealth?of?Nature：?Environmental?History?and?the?Ecological?Imagination，?New?York：?Oxford?University?Press，?1993，?p.78.

（二）土地合理利用的公共規(guī)劃及其落實(shí)不盡如人意。羅斯福政府對(duì)大平原危機(jī)的應(yīng)對(duì)，實(shí)際上是從扶貧濟(jì)困開始的。到1936年6月，聯(lián)邦政府已經(jīng)頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》（1933）、《泰勒放牧法》（1934）、《水土保持法》（1935）、《工業(yè)復(fù)興法》（1933）、《緊急救濟(jì)撥款法》（1935）、《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》（1936）等一系列有助于緩解農(nóng)村困境的法案。上述與土地利用調(diào)整直接相關(guān)的農(nóng)業(yè)立法，在不同程度上就是以生態(tài)治理為手段，緊急救助以大平原為代表的困境重重的農(nóng)村地區(qū);而《工業(yè)復(fù)興法》（1933）、《緊急救濟(jì)撥款法》（1935）則為購(gòu)買生態(tài)脆弱地帶被嚴(yán)重侵蝕的土地提供了可能。在1936年下半年大平原委員會(huì)獲得任命之際，這些法律實(shí)際上已經(jīng)在大平原得到實(shí)施，對(duì)緩解大平原迫在眉睫的危機(jī)發(fā)揮了積極作用，并受到大平原居民的歡迎。因此，《大平原的未來》這一規(guī)劃實(shí)際上廣泛采納了聯(lián)邦政府為應(yīng)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)而業(yè)已采用的政策。這一規(guī)劃的落實(shí)在很大程度上就是在大平原推動(dòng)多種土地合理利用方案的貫徹落實(shí)。

相對(duì)而言，“新政”改革派強(qiáng)調(diào)通過公共規(guī)劃來解決土地濫用問題。這方面的倡導(dǎo)者主要是以威爾遜、格雷、特格韋爾為代表的一批知識(shí)分子，他們是羅斯?？偨y(tǒng)“智囊團(tuán)”的重要成員，在農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)村振興局、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局等機(jī)構(gòu)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人。這些機(jī)構(gòu)就農(nóng)村長(zhǎng)期貧困問題進(jìn)行了深入調(diào)研，特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)于消除農(nóng)村貧困的指導(dǎo)意義，將土地合理利用視為大平原擺脫困境的關(guān)鍵。在改革派看來，土地合理利用的措施具體而言包括：未分配的國(guó)有公地不再作為宅地授予;邊際土地退耕還林還草，過剩農(nóng)業(yè)人口實(shí)行異地移民安置;土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模必須擴(kuò)大;農(nóng)業(yè)必須由具有經(jīng)濟(jì)頭腦、掌握專業(yè)技能的現(xiàn)代農(nóng)民經(jīng)營(yíng);不能與時(shí)俱進(jìn)的農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)。

應(yīng)該說，這些規(guī)劃在一定程度上得到了實(shí)現(xiàn)，盡管距離最初的目標(biāo)還有很大距離。在大平原實(shí)際購(gòu)買的邊際土地只有1000多萬(wàn)英畝，僅為計(jì)劃目標(biāo)的約1/3;Harry?C.Mcdean，?“Social?Scientists?and?Farm?Poverty?on?the?North?American?Plains，?1933-1940，”?Great?Plains?Quarterly，?Vol.3，?No.1?（Winter?1983），?p.22.盡管政府計(jì)劃從邊際土地上遷出5萬(wàn)農(nóng)戶，但發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、吸收過剩農(nóng)業(yè)人口的計(jì)劃并沒有成功。單位農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模確實(shí)在擴(kuò)大，企業(yè)化農(nóng)場(chǎng)發(fā)展迅速，但卻以犧牲小農(nóng)、佃農(nóng)的利益為代價(jià)，嚴(yán)重背離了聯(lián)邦政府一貫宣揚(yáng)的穩(wěn)定家庭農(nóng)場(chǎng)的目標(biāo)，農(nóng)地區(qū)劃成為一紙空文。到1940年，僅有科羅拉多等個(gè)別州就土地分類、農(nóng)地區(qū)劃出臺(tái)了相關(guān)法律，但這些法律隨著二戰(zhàn)的爆發(fā)而被束之高閣，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為農(nóng)民竭力追求的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)區(qū)劃作為土地合理利用的基礎(chǔ)，其意義不言自明。但實(shí)際上，在人們最擔(dān)心土地利用問題的那些主要農(nóng)牧業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)區(qū)劃“從來就沒有被認(rèn)真對(duì)待”，它在土地利用管制方面的功效也無法體現(xiàn)出來。Tim?Lehman，?Public?Values，?Private?Lands：?Farmland?Preservation?Policy，?1933-1985，?Chapel?Hill：?The?University?of?North?Carolina?Press，?1995，?p.26.而農(nóng)業(yè)調(diào)整計(jì)劃雖然可以通過津貼引導(dǎo)農(nóng)民退耕休耕，但其成果難以長(zhǎng)期維持。退耕休耕取決于農(nóng)民自愿，同時(shí)也有時(shí)限要求。一旦糧食價(jià)格上漲，農(nóng)民就可能鋌而走險(xiǎn)重新耕種，而來之不易的水土保持成果或許會(huì)毀于一旦，造成公共資源的巨大浪費(fèi)。另外，農(nóng)業(yè)調(diào)整計(jì)劃在遏制農(nóng)產(chǎn)品過剩方面的效果也并不明顯。農(nóng)民往往對(duì)次等劣質(zhì)土地退耕休耕，農(nóng)田面積雖然減少，但因?yàn)榧s經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻不斷增加，農(nóng)藥化肥的大量使用又帶來了新的土壤污染問題。

農(nóng)業(yè)規(guī)劃在“新政”時(shí)期的失敗，也可以從相關(guān)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改組新建計(jì)劃的落空體現(xiàn)出來。在“新政”時(shí)期，聯(lián)邦政府為開展和加強(qiáng)對(duì)自然資源利用的規(guī)劃與管理，提議新設(shè)具有規(guī)劃協(xié)調(diào)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，或者力圖將具有這些功能的一些臨時(shí)機(jī)關(guān)變成固定機(jī)構(gòu)。為此，大平原委員會(huì)提出了在聯(lián)邦層面設(shè)置大平原恢復(fù)重建綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建議，內(nèi)政部長(zhǎng)伊克斯力圖將內(nèi)政部升級(jí)為資源保護(hù)部，羅斯?？偨y(tǒng)擬將總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)轉(zhuǎn)變成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。但所有這些努力，無一例外地遭遇了失敗。

農(nóng)業(yè)規(guī)劃在1930年代的失敗，是多種因素作用的結(jié)果。在“新政”時(shí)期，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推崇國(guó)家規(guī)劃的政府官員，有不少是關(guān)心民間疾苦的大學(xué)教授，他們構(gòu)成羅斯福總統(tǒng)“智囊團(tuán)”的骨干。這些官員眼界開闊，能夠準(zhǔn)確把握時(shí)代大勢(shì)，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，重視公共利益。但在美國(guó)的政治體制下，社會(huì)各界往往通過集團(tuán)政治追求自身的利益，對(duì)公共利益的理解常常相互抵觸。民眾普遍不信任政府，對(duì)國(guó)家規(guī)劃也往往持懷疑態(tài)度。為幫扶貧農(nóng)佃農(nóng)，農(nóng)業(yè)部雖然成立了由特格韋爾領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興局，啟動(dòng)“土地利用工程”，通過購(gòu)買邊際土地、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、移民異地安置，力圖一勞永逸地解決生態(tài)脆弱地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)以及不斷加劇的貧困和環(huán)境問題。但這些措施遭到了中上層農(nóng)民的激烈反對(duì)。鄉(xiāng)村振興局被扣上了在美國(guó)被視為異端的“社會(huì)主義”的帽子，國(guó)家規(guī)劃被污蔑為“集權(quán)專制”，倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)“規(guī)劃”的改革派人士被嘲弄為不懂農(nóng)業(yè)的門外漢、高談闊論的城里人、醉心于社會(huì)改革而非真正關(guān)心農(nóng)民的空想家，甚至受到了瘋狂的人身攻擊。惡毒的口誅筆伐和巨大的內(nèi)外壓力，迫使特格韋爾辭職，他所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)在幾年之后被撤銷。此外，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的權(quán)力之爭(zhēng)，農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)外的種種矛盾，也成為國(guó)家規(guī)劃難以推進(jìn)的重要掣肘因素。在“新政”時(shí)期，羅斯?？偨y(tǒng)不斷嘗試設(shè)立內(nèi)閣級(jí)的政策規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并通過調(diào)整成員、改變機(jī)構(gòu)名稱等方式力圖將國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)提升為常設(shè)機(jī)構(gòu)。盡管國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)在1936—1943年間提交了數(shù)百個(gè)規(guī)劃報(bào)告，但卻不斷受到利益集團(tuán)和國(guó)會(huì)的抵制，在1943年終因國(guó)會(huì)停止撥款而瓦解。Richard?N.L.Andrews，?Managing?the?Environment，?Managing?Ourselves：?A?History?of?American?Environmental?Policy，?p.175.

（三）觀念有所革新，但停留于表面。在“新政”時(shí)期，宣傳教育工作受到了聯(lián)邦政府的高度重視。在1936年，鄉(xiāng)村振興局在全國(guó)公映由知名導(dǎo)演佩爾·洛倫茨（Pare?Lorentz）執(zhí)導(dǎo)的紀(jì)錄片《破壞大平原的犁》《大河》，《破壞大平原的犁》（The?Plow?That?Broke?the?Plains）是美國(guó)農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)村重建局（United?States?Resettlement?Administration）1936年制作的一部宣傳教育片。該片講述了大平原因?yàn)椴缓侠黹_發(fā)利用成為塵暴重災(zāi)區(qū)的故事，對(duì)推動(dòng)民眾關(guān)心并參與水土保持起到了積極作用。對(duì)水土保持和政府改革進(jìn)行宣傳。多蘿西婭·蘭格（Dorothea?Lange）等人作為美國(guó)鄉(xiāng)村振興局的攝影師，從大平原災(zāi)區(qū)發(fā)回的大量圖片和報(bào)道Dorothea?Lange?and?Paul?S.Taylor，?An?American?Exodus：?A?Record?of?Human?Erosion?in?the?Thirties，?New?York：?Reynal?and?Hitchcock，?1939.在全美引起轟動(dòng)。作家斯坦貝克（John?Steinberk）、歌手伍迪·格斯里（Woody?Guthrie）、畫家霍格（Alexandre?Hogue）則通過各種藝術(shù)形式表現(xiàn)大平原災(zāi)區(qū)的深重困境。應(yīng)該說，這些宣傳為推動(dòng)社會(huì)變革發(fā)揮了重要作用。更重要的是，水土保持局、農(nóng)技推廣站、農(nóng)業(yè)院校等機(jī)構(gòu)在向農(nóng)民宣傳和推廣水土保持技術(shù)方面取得了巨大成功，這些實(shí)用技術(shù)措施在1930年代被農(nóng)民廣泛采用。另外，在“新政”期間，生態(tài)學(xué)開始進(jìn)入公共領(lǐng)域，克萊門茨的頂級(jí)理論（Climax?Theory）頂級(jí)理論是20世紀(jì)上半葉具有廣泛影響的生態(tài)學(xué)理論。該理論認(rèn)為，自然處在不斷的更替之中，在沒有人類干預(yù)的情況下，最終會(huì)達(dá)到和諧穩(wěn)定狀態(tài)。被政府用于解釋大平原的困境，他和西爾斯還作為政府顧問，受邀就大平原的恢復(fù)重建提供咨詢。Donald?Worster，?Natures?Economy：?A?History?of?Ecological?Ideas，?Cambridge：?Cambridge?University?Press，?1994，?p.190.西爾斯僅用3個(gè)多月就完成了《沙漠在擴(kuò)張》這本風(fēng)靡一時(shí)的環(huán)保讀物，對(duì)大平原的困境進(jìn)行解釋。Daniel?Aaron，?America?in?Crisis：Fourteen?Crucial?Episodes?in?American?History，?New?York：?Alfred?A.Knopf，?1952，?p.296.而利奧波德的土地倫理思想被大平原委員會(huì)引用，自我約束、善待自然的超前觀念得到了少數(shù)政府機(jī)構(gòu)的部分認(rèn)同和一定范圍的傳播。而羅斯?？偨y(tǒng)則多次倡導(dǎo)“同自然合作而不是對(duì)抗”“實(shí)現(xiàn)人與自然的和解”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?pp.300，?307.他提到，土地合理利用的目標(biāo)，“不只是保持土壤肥力，而且要將生產(chǎn)效率更高、使用更為持久的土地傳給子孫后代”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?p.66.

盡管觀念上出現(xiàn)了一些變化，但這些觀念革新還只停留于表面。各種水土保持技術(shù)被廣泛接受，其在應(yīng)用方面的成功，甚至讓人們誤以為社會(huì)和生態(tài)危機(jī)僅依靠科技發(fā)展就足以解決。征服自然等傳統(tǒng)觀念并未受到根本觸動(dòng)。在1930年代，生態(tài)學(xué)的影響實(shí)際上還極為有限。在當(dāng)時(shí)，生態(tài)學(xué)家關(guān)于草地生態(tài)系統(tǒng)的研究常常囿于自然因素而很少考慮社會(huì)因素，他們將恢復(fù)自然的穩(wěn)定完好狀態(tài)作為災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的最終目標(biāo)，但這一倡導(dǎo)又過于理想化，實(shí)際上根本不可能成功。與此同時(shí)，很多生態(tài)學(xué)家對(duì)政府干預(yù)提出批評(píng)。因此，到1930年代后期，生態(tài)學(xué)家與政府官員實(shí)際上是彼此疏遠(yuǎn)而不是相互靠近。當(dāng)時(shí)，在環(huán)境啟蒙方面最成功的并非生態(tài)學(xué)家，而是諸如蔡斯（Stuart?Chase）、庫(kù)克等具有生態(tài)思想、關(guān)心民間疾苦、贊同政府改革的少數(shù)知識(shí)分子和官員。但對(duì)他們?cè)诃h(huán)境啟蒙方面的作用也不宜高估。從《沙鄉(xiāng)年鑒》Aldo?Leopold，?A?Sand?County?Almanac：?With?Essays?on?Conservation?from?Round?River，?New?York：?Oxford?University?Press，?1949.在1949年出版后所遭到的冷遇即可看出，生態(tài)環(huán)保觀念即便在20世紀(jì)四五十年代也是應(yīng)者寥寥，而環(huán)保啟蒙取得重大進(jìn)展無疑是在1962年《寂靜的春天》Rachel?Carson，?Silent?Spring，?Boston：Houghton?Mifflin?Company，?1962.出版之后。另外，在20世紀(jì)三四十年代，政府介入災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建實(shí)際上也遭到了頑強(qiáng)的抵制。大平原地區(qū)的民眾極力抵制“塵暴重災(zāi)區(qū)”這一綽號(hào)，有人甚至計(jì)劃對(duì)霍格關(guān)于災(zāi)區(qū)的油畫進(jìn)行收購(gòu)并付之一炬，Donald?Worster，?Dust?Bowl：?The?Southern?Plains?in?the?1930s，?p.32.《破壞大平原的犁》被禁演，歷史學(xué)家馬林認(rèn)為大平原土地沙化是天災(zāi)而非人為災(zāi)難。James?Malin，?“Dust?Storms，?1850-1860，”?The?Kansas?Historical?Quarterly，?Vol.14，?No.2?（May?1946）;?James?Malin，?“Dust?Storms，?1861-1880，”?The?Kansas?Historical?Quarterly，?Vol.14，?No.3?（Aug.1946）;?James?Malin，?“Dust?Storms，?1881-1900，”?The?Kansas?Historical?Quarterly，?Vol.14，?No.4?（Nov.1946）.所有這些，實(shí)際上都可以說明自由放任觀念的破除何其艱難。自然被視為商品、追求最大經(jīng)濟(jì)利益等傳統(tǒng)觀念依然根深蒂固。因此，在危機(jī)得到緩解之際，在糧價(jià)高漲之時(shí)，濫墾土地的行為在大平原生態(tài)脆弱地區(qū)屢屢發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)利益面前，災(zāi)難似乎很容易被遺忘，來之不易的水土保持成果常常在短時(shí)間內(nèi)就付之東流。

1930年代后，對(duì)羅斯福“新政”時(shí)期水土保持成效的批評(píng)之聲不時(shí)出現(xiàn)。一些曾參與并在1930年代大平原恢復(fù)重建過程中發(fā)揮重要作用的人士，由于國(guó)家規(guī)劃和觀念變革踟躕不前，對(duì)“新政”時(shí)期土地利用方面的進(jìn)展表示失望。羅斯福總統(tǒng)在1941年提到，國(guó)會(huì)忽視《大平原的未來》所提出的政策建議，到當(dāng)年5月1日，沒有根據(jù)這些建議“采取任何專門行動(dòng)”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.6，?p.74.而庫(kù)克在1950年代曾經(jīng)說過，美國(guó)在水土保持方面只“取得了些微進(jìn)步”，在兩三代人的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)綜合國(guó)力將因水土侵蝕受到嚴(yán)重削弱。Kenneth?E.Trombley，?The?Life?and?Times?of?a?Happy?Liberal：?A?Biography?of?Morris?L.Cooke，?New?York：?Harper?&?Brothers，?1954，?p.120.農(nóng)學(xué)家芬尼爾在20世紀(jì)二三十年代大力推行水土保持耕作技術(shù)，對(duì)技術(shù)拯救方案信心百倍，但面對(duì)四五十年代新一輪的土地開墾浪潮及其可能的后果，他憂心忡忡，在1950年代承認(rèn)了技術(shù)拯救方案的失敗。他說：“我們正走入曾帶來塵暴重災(zāi)區(qū)的類似的境遇中?！赊r(nóng)場(chǎng)主組建起來去推動(dòng)土地合理利用的水土保持區(qū)，一直無力去抵抗開墾背后的資本的壓力?！彼^而失望地指出：大平原地區(qū)數(shù)個(gè)州在1930年代“通過了資源保護(hù)法規(guī)，而且被證實(shí)非常成功，但是，當(dāng)自然危機(jī)的壓力減輕時(shí)，公眾的心情又趨于平靜，法律被廢止了，對(duì)土地的掠奪重新開始，并產(chǎn)生了今天我們所看到的這種惡劣的后果。我們所需要的不是法律，不是鼓勵(lì)性的補(bǔ)償，也不是更多的科學(xué)信息，而是那種資源保護(hù)的愿望”。唐納德·沃斯特：《塵暴：1930年代美國(guó)的南部大平原》，第310、313頁(yè)。學(xué)界對(duì)1930年代水土保持成效的批評(píng)也并不罕見。環(huán)境史學(xué)家唐納德·沃斯特提出，可持續(xù)農(nóng)業(yè)具有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：“使人們更健康”“使社會(huì)更公正”“使地球生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)”。Donald?Worster，?The?Wealth?of?Nature：?Environmental?History?and?the?Ecological?Imagination，p.91.如果按照這一標(biāo)準(zhǔn)，1930年代的水土保持自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上成功。沃斯特甚至認(rèn)為，“‘新政時(shí)代的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)，總體來看在大平原上是失敗的。不論是聯(lián)邦的土地利用規(guī)劃者，還是生態(tài)學(xué)家，對(duì)這個(gè)地區(qū)都沒能產(chǎn)生持久的影響。農(nóng)學(xué)家和土壤技術(shù)專家雖然在使他們的資源保護(hù)主張轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)上是比較成功的，但最終仍是徒勞無益的”。唐納德·沃斯特：《塵暴：1930年代美國(guó)的南部大平原》，第314頁(yè)。

在筆者看來，上述批評(píng)固然有其合理之處，但卻存在夸大之嫌，低估了水土保持在1930年代所取得的進(jìn)展以及《大平原的未來》這一規(guī)劃文件的價(jià)值。對(duì)該規(guī)劃的批評(píng)意見，大都圍繞國(guó)家干預(yù)的必要性及其限度這個(gè)中心問題展開。對(duì)該文件持批評(píng)態(tài)度的，除了那些抵制國(guó)家干預(yù)的保守人士，大都認(rèn)為聯(lián)邦政府的干預(yù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。毫無疑問，羅斯?？偨y(tǒng)、當(dāng)時(shí)的資源保護(hù)人士對(duì)該規(guī)劃的批評(píng)，實(shí)際上表達(dá)了對(duì)以國(guó)會(huì)為代表的傳統(tǒng)頑固勢(shì)力的不滿。而以沃斯特為首的環(huán)境史學(xué)者對(duì)這一規(guī)劃的批評(píng)，則是針對(duì)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)有感而發(fā)，即便有些偏激，但或許是因?yàn)椤皭壑睿?zé)之切”。如果理解了這一點(diǎn)，也許就不會(huì)被那些表面的批評(píng)文字所蒙蔽，從而對(duì)《大平原的未來》這一規(guī)劃在當(dāng)時(shí)及日后的價(jià)值形成更為客觀公允的判斷。

結(jié)?論

《大平原的未來》是羅斯福“新政”時(shí)期問世的眾多區(qū)域社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的一項(xiàng)。該規(guī)劃誕生于包括大平原在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家深陷困境之際?？涨皣?yán)重的社會(huì)危機(jī)迫使人們對(duì)危機(jī)何以形成進(jìn)行深刻反思，國(guó)家干預(yù)和集體行動(dòng)作為化解危機(jī)、恢復(fù)重建的基本手段，被逐漸認(rèn)可并廣泛應(yīng)用?！洞笃皆奈磥怼穾в心莻€(gè)時(shí)代的明顯痕跡。這一規(guī)劃文件凝聚了“新政”改革派人士的智慧和成果，并廣泛汲取了聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)的一些創(chuàng)新舉措。在自由放任與國(guó)家干預(yù)兩種思想對(duì)峙的情況下，《大平原的未來》主張政府積極作為，將促進(jìn)土地合理利用作為災(zāi)區(qū)走出困境、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的根本手段。

《大平原的未來》這一規(guī)劃包含了眾多深邃的甚至超越了時(shí)代的思考。該文件將大平原的危機(jī)歸咎于不受制約的資源濫用，并指出自由放任主義的制度和觀念因素必然導(dǎo)致土地濫用?！洞笃皆奈磥怼诽岢隽艘揽繃?guó)家干預(yù)和集體行動(dòng)解決社會(huì)危機(jī)和生態(tài)危機(jī)的方案：土地區(qū)劃、未分配的非宜農(nóng)公地由國(guó)家保留，不再作為宅地授予;國(guó)有牧場(chǎng)在政府監(jiān)管下使用;生態(tài)脆弱地帶受侵蝕嚴(yán)重的私人土地由政府收購(gòu)并變?yōu)楣?通過津貼引導(dǎo)退耕休耕、還林還牧;民眾通過水土保持區(qū)、牧業(yè)合作社對(duì)土地利用進(jìn)行監(jiān)管。所有這些旨在促進(jìn)土地合理利用、將資源保護(hù)由公地?cái)U(kuò)展到私人土地的措施，實(shí)際上都是通過國(guó)家或集體行動(dòng)，防止私人利益僭越公共利益，通過集體理性遏制極端個(gè)人主義。有學(xué)者甚至認(rèn)為，在將來，大平原地區(qū)還會(huì)有更多的私人土地會(huì)變成公共土地，還會(huì)有更多的私人土地將被納入公共管理的范疇。S.R.Johnson，?Aziz?Bouzaher，?eds.，?Conservation?of?Great?Plains?Ecosystems：?Current?Science，?Future?Options，?Boston：?Kluwer?Academic?Publishers，?1995，?p.9.

《大平原的未來》將生態(tài)保護(hù)視為農(nóng)村恢復(fù)重建的根本之道。在農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重過剩的1930年代，水土保持的施行將控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與保護(hù)公共資源有機(jī)地結(jié)合在一起，因而得到了城鄉(xiāng)民眾的廣泛響應(yīng)與積極支持。盡管該規(guī)劃提出的諸多建議并未得到有效實(shí)施，但它所倡導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)思想?yún)s順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，體現(xiàn)了美國(guó)農(nóng)地利用政策在1930年代發(fā)生的重大轉(zhuǎn)折。隨著戰(zhàn)后環(huán)保時(shí)代的到來，水土保持乃至生態(tài)保護(hù)成為美國(guó)農(nóng)地利用的重要指導(dǎo)原則，盡管這一原則也不斷受到發(fā)展至上的理念的挑戰(zhàn)。

責(zé)任編輯：宋?鷗?鄭廣超