“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體構(gòu)建

謝婧

摘 要 集體產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是通過(guò)將資產(chǎn)按份額量化確權(quán)給集體成員，理清集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體成員產(chǎn)權(quán)的充分賦權(quán)。從集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵屬性出發(fā)，分析集體經(jīng)濟(jì)組織的法律屬性與內(nèi)部機(jī)理，探索建立政經(jīng)分離、權(quán)責(zé)明晰、民主參與及法治保障的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置;特別法人;內(nèi)部機(jī)制;救濟(jì)程序

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.037

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村分配土地、組織生產(chǎn)的重要單位，是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能的重要產(chǎn)權(quán)主體。隨著土地“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體構(gòu)建不應(yīng)僅僅局限于生存保障功能，而應(yīng)更加突出市場(chǎng)化私權(quán)功能和法治保障功能，強(qiáng)化集體成員的主體權(quán)利，進(jìn)而推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵屬性

目前，未有專門的法律或文件對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵進(jìn)行具體解釋。2021年新頒布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》8次提及“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，雖未對(duì)其下定義但透過(guò)其法律條文的表述，可將集體經(jīng)濟(jì)組織的特征總結(jié)如下。

1.1 自治性

村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同的民事主體。村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然同為自治組織，但二者在職能分工上不相同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，擁有集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。而村民委員會(huì)則承擔(dān)類似于地方行政機(jī)關(guān)的組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌等事務(wù)性和保障性職能。

1.2 經(jīng)濟(jì)性

從農(nóng)民勞動(dòng)互助組織，到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體所有制為背景、以集體所有為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，是具有中國(guó)特色的土地制度[1]。農(nóng)村承包地、宅基地等土地資源和集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及用于公共服務(wù)的集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)都屬于農(nóng)民集體。集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立目的在于建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

1.3 公益性

雖然集體經(jīng)濟(jì)組織具有經(jīng)濟(jì)職能，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能主要是對(duì)外，對(duì)內(nèi)指向?yàn)楸敬?、本地區(qū)、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有天然的地區(qū)性和封閉性，符合社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織的特性[2]。其最終目的在于服務(wù)集體成員，不僅對(duì)外從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際收益應(yīng)該是由集體成員共享，而且與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的人才幫扶、社會(huì)服務(wù)、福利待遇等也由集體經(jīng)濟(jì)組織提供。

1.4 法人性

《民法典》確立了集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的法律地位，同時(shí)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“代表”農(nóng)民集體行使所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為村民小組、村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。集體經(jīng)濟(jì)組織是法律意義上的農(nóng)村集體所有權(quán)行使者，是集體資產(chǎn)實(shí)際的管理人、發(fā)包人、投資人，組織其成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等自治性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為本集體成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)[3]。

2 集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”實(shí)踐應(yīng)用難題

雖然《民法典》已明確集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，但實(shí)踐中關(guān)于構(gòu)建特別法人的主體地位，并無(wú)相關(guān)制度可參考。集體經(jīng)濟(jì)組織主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理等問(wèn)題在實(shí)踐中仍未解決，主要存在以下3方面的問(wèn)題。

2.1 集體經(jīng)濟(jì)組織主體作用發(fā)揮受限

1）集體經(jīng)濟(jì)組織的法人獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)功能受制約。村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)性獨(dú)立功能被弱化。2）集體經(jīng)濟(jì)組織代表“農(nóng)民集體”行使權(quán)利障礙重重。按照《民法典》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“代表”農(nóng)民集體行使所有權(quán)，“代表”本身就缺乏一種制度安排。

2.2 經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”要素不明

我國(guó)《民法典》將法人分為營(yíng)利性法人、非營(yíng)利性及特別法人。把集體經(jīng)濟(jì)組織納入特別法人的范疇中，其目的在于強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)的行為效果。實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”的人員組成、制度規(guī)章、資產(chǎn)分配、人員進(jìn)入與退出等系列要素都未明確，造成“特別法人”在實(shí)際生產(chǎn)關(guān)系中無(wú)法實(shí)現(xiàn)其功能設(shè)置。

2.3 集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定困難重重

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)被侵害現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違反法律、行政法規(guī)、組織章程及村規(guī)等，嚴(yán)重?fù)p害相關(guān)成員的合法權(quán)益，而成員權(quán)資格認(rèn)定就成為了前提和關(guān)鍵。然而，實(shí)踐中關(guān)于成員權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各地政策文件和司法意見(jiàn)各不相同，且存在法律效力低、又相互沖突的特點(diǎn)，導(dǎo)致成員權(quán)認(rèn)定存在同案不同判的問(wèn)題。

3 “三權(quán)分置”下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體構(gòu)建

從農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革和宅基地的“三權(quán)分置”改革的基本趨向看，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的長(zhǎng)期化、物權(quán)化，甚至取得“準(zhǔn)所有權(quán)”的法律地位，重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)組織主體結(jié)構(gòu)，從而發(fā)揮其行為效力尤為關(guān)鍵。

3.1 構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的民事主體資格

1）保障集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立主體地位。集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體在歷史沿革、利益保障、主體范圍等方面有高度的重合性，農(nóng)民集體是公有制的現(xiàn)實(shí)表達(dá)，而農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的法律表達(dá)。在集體經(jīng)濟(jì)組織確權(quán)登記的情況下，應(yīng)保障集體組織作為獨(dú)立主體實(shí)施市場(chǎng)行為，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接作為“農(nóng)民集體”法律主體實(shí)施市場(chǎng)行為。2）建立集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)配置機(jī)制。立足集體經(jīng)濟(jì)組織兼具營(yíng)利性和非營(yíng)利性的法人特征，在堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)配置明晰的基礎(chǔ)上，應(yīng)采取類似于公司治理的成員股分配，將集體資產(chǎn)配置到具體成員，提高資產(chǎn)利用效率;在利潤(rùn)分配之前提取法定的集體公積金和公益金，解決集體公益事業(yè)、集體發(fā)展積累的資金需求。3）完善集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式。除集體土地所有權(quán)不能納入集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任范圍外，應(yīng)探索多種形式的集體經(jīng)濟(jì)形式壯大集體資產(chǎn)。①以入股合作方式招引戰(zhàn)略性資本聯(lián)合開(kāi)發(fā)集體資源，按入股比例分配開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收益;②創(chuàng)造性發(fā)展統(tǒng)分結(jié)合的股權(quán)合作方式，建立集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的發(fā)展模式。

3.2 建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定制度

1）集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定屬于私法范疇。2011年《民事案件案由規(guī)定》新增“侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中首次提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格本身是一項(xiàng)合法的民事權(quán)益，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格被取消或剝奪時(shí)，相關(guān)公民可以提起民事訴訟請(qǐng)求救濟(jì)。2）把農(nóng)村集體資產(chǎn)貢獻(xiàn)納入集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。以戶籍為主導(dǎo)的認(rèn)定原則顯然已經(jīng)不符合農(nóng)地“三權(quán)分置”強(qiáng)化主體身份和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的功能目的，而應(yīng)立足集體產(chǎn)權(quán)配置這一基石，把成員對(duì)集體資產(chǎn)的貢獻(xiàn)作為成員資格認(rèn)定和股權(quán)配置的原則，包括成員的原始貢獻(xiàn)、勞動(dòng)貢獻(xiàn)、資源貢獻(xiàn)等，針對(duì)不同層次、不同屬性、不同價(jià)值的貢獻(xiàn)以不同形式的股權(quán)給予差異化確認(rèn)。3）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)構(gòu)成要件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者分割形式量化的主體受益者和承擔(dān)者，其不僅享有集體成員的相應(yīng)權(quán)利，包括土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)及集體成員優(yōu)先權(quán)等，還應(yīng)承擔(dān)維護(hù)集體資產(chǎn)完整性和集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一性的義務(wù)，包括維護(hù)集體資產(chǎn)、監(jiān)督資產(chǎn)運(yùn)行、參與集體公益等[4]。

3.3 建立集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

1）建立集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人可借鑒公司的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)本區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展特征形成組織章程（類似公司章程），規(guī)定成員之間的合作（合資）方式、成員的權(quán)利和義務(wù)、資產(chǎn)的配置和分配、成員資格的取得與消失、組織和成員的法律責(zé)任等，從而構(gòu)建一套完整的權(quán)利義務(wù)運(yùn)行機(jī)制[5]。2）建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員加入和退出機(jī)制。黨的十八屆五中全會(huì)立足于城鎮(zhèn)化變革的大背景，賦予了進(jìn)城農(nóng)民退出承包地的選擇權(quán)。在完善政策法規(guī)的前提下，通過(guò)民主協(xié)商和平等議定，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以獨(dú)立法人形式與各成員訂立“入伙”或者“退伙”合同，其中，合同可以約定各自的權(quán)利和義務(wù)，也可以是附條件的合同，當(dāng)條件成立時(shí)成員資格即被認(rèn)可或者取消，合同需經(jīng)相關(guān)部門備案登記。3）建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員救濟(jì)機(jī)制。建立完善集體成員撤銷權(quán)制度，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出決議損害成員直接利益時(shí)，當(dāng)事人可以此為事由提出撤銷權(quán)訴訟;建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員派生訴訟制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人侵害組織的合法權(quán)益或非集體經(jīng)濟(jì)組織成員侵害組織的合法權(quán)益，組織管理人員怠于行使權(quán)利的，集體成員可以自己名義向法院提起代表訴訟。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）