陳廷輝，林賀權

(西南政法大學，重慶 401120)

2021年3月1日施行的《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)，表明我國環(huán)境保護法治建設已步入新時期與新起點?！堕L江保護法》內容豐富，無論形式或內容都是我國立法史上一次新的嘗試。我國環(huán)境保護立法已經走過幾十年的光輝歷程，為環(huán)境法治建設做出了巨大的貢獻?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，強調了生態(tài)文明建設制度創(chuàng)新的重要性。環(huán)境保護立法的內容與形式必須體現(xiàn)中央的政策精神，為滿足時代發(fā)展的需求而大膽創(chuàng)新。環(huán)境法學界與實務界應聯(lián)手探索符合我國環(huán)境法治需求的立法模式，不斷完善我國環(huán)境保護法律體系?？梢姡贫ā堕L江保護法》的過程本質上是一次理論與實踐的創(chuàng)新。(1)參見呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學》2020年第2期，第81頁。本文將從水事法律角度出發(fā)，探討環(huán)境保護立法模式的變革與發(fā)展。

一、我國現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式

在還原主義法學(2)還原主義法學推崇將環(huán)境整體分解為不同的環(huán)境要素，將高層次環(huán)境整體還原為低層次環(huán)境要素，本質上是一種碎片化、分割化、以人類為中心的環(huán)境觀。參見[德]克勞斯·鮑斯曼：《只見樹木，不見森林：環(huán)境法上的還原主義》，張寶譯，載《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第31頁。的指導下，我國現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系堅持以綜合性法律為統(tǒng)領，同時貫徹“環(huán)境—資源”二分立法邏輯，在環(huán)境污染防治與資源開發(fā)利用兩個層次上，以單線縱向思維方式控制調整對象的專一性，將環(huán)境要素(3)環(huán)境要素指水、土壤、大氣、森林、草原、礦產資源和野生生物等對象。參見汪勁：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2006年版，第3頁。不斷細分與區(qū)別，力求從要素部分來認識環(huán)境整體。從立法特點來看，我國現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式可分為綜合立法和單行立法。

(一)綜合立法模式

綜合立法不局限于某一類環(huán)境要素，而是對多類環(huán)境要素的抽象規(guī)范，仿佛一個平面那樣盡可能覆蓋其調整范圍。在還原主義的影響下，我國在綜合立法方面細化各類環(huán)境要素，但往往又因其普遍的適用性而無法對環(huán)境要素作出特殊規(guī)定。

1.綜合性法律

國際上，許多發(fā)達國家擁有環(huán)境保護基本法、綜合法，如美國的《國家環(huán)境政策法》、法國和德國的環(huán)境法典等。這種政策性、綜合性的環(huán)境法律一般只規(guī)定環(huán)境法領域的基本問題，能廣泛適用于環(huán)境保護領域，具有普遍適用性。在我國，學界普遍認為《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)是環(huán)境資源保護的基本法，但其內容既有總則與基本問題的規(guī)定，又可適用于環(huán)境保護具體領域，尤其在污染防治方面?？梢哉f，《環(huán)境保護法》并非完整意義上的基本法，但為了理順環(huán)境資源法律體系，仍將其納入綜合性法律范圍。(4)參見陳廷輝：《環(huán)境政策型立法：以中國環(huán)境基本法為基礎》，中國政法大學出版社2012年版，第171頁。

頒布于1979年的《環(huán)境保護法(試行)》，試行十年后才真正意義上成為我國第一部環(huán)境保護綜合性法律。隨著環(huán)境污染與生態(tài)問題日益嚴重，我國在2014年對其進行了修訂。修訂后的《環(huán)境保護法》確立了環(huán)保優(yōu)先原則，專章規(guī)定了信息公開和公眾參與內容，加大了行政處罰力度，被稱為我國史上最嚴的環(huán)境法。雖然學者對我國《環(huán)境保護法》的性質觀點各異，有人認為是污染防治法，也有人認為是政策性立法，(5)參見汪勁：《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護法〉的修改定位》，載《中外法學》2004年第4期，第472-484頁。但比較一致的觀點認為，《環(huán)境保護法》是一部環(huán)境方面的綜合性法律。當下我國《環(huán)境保護法》主要涵蓋了環(huán)境保護的基本原則、國家的環(huán)境保護責任、公民與企業(yè)的環(huán)境保護義務、生態(tài)環(huán)境保護以及政府的環(huán)境職責、信息公開等內容。然而，《環(huán)境保護法》更多考慮的是共性問題，無法直接規(guī)范水污染防治與水資源可持續(xù)利用的特殊性、具體化問題，只能由水事領域的單行法予以專門規(guī)制。作為綜合性法律，抽象、概括是其法律規(guī)范的特點，除了強制性規(guī)范，也有倫理性規(guī)范，還有倡導性規(guī)范，(6)參見李艷芳：《“促進型立法”研究》，載《法學評論》2005年第3期，第100-106頁。這成為學界與實務界對《環(huán)境保護法》詬病較多的地方。

2.其他法律部門的綜合性規(guī)范

除了《環(huán)境保護法》，其他法律部門也在環(huán)境保護方面作出綜合性規(guī)范。首先，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)是我國的根本大法，必然對環(huán)境保護法律關系作出原則性規(guī)定，如第9第2款、(7)我國《憲法》第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條第1款(8)我國《憲法》第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡取Ｆ浯?，其他部門法也設置了與環(huán)境保護相關的規(guī)定，如《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)中有關綠色原則及環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任的規(guī)定、《中華人民共和國刑法》中有關破壞環(huán)境資源保護罪的規(guī)定、《中華人民共和國民事訴訟法》中有關環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定及《中華人民共和國行政訴訟法》中有關環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定等。上述法律都并非圍繞某項環(huán)境要素進行專門立法，可視為綜合性規(guī)范。

(二)單行立法模式

圍繞具體環(huán)境要素進行專門性單行立法，是絕大多數國家首選的環(huán)境保護立法模式。相較于綜合立法模式，單行立法模式以“環(huán)境—資源”二分立法邏輯為起點，多層次深入規(guī)范各類環(huán)境要素的特殊問題，其中，對水環(huán)境要素的立法尤為突出。

1.水污染防治層面

在水事法律方面，我國于1984年制定了第一部防治水污染的法律——《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)。隨著我國社會經濟的高速發(fā)展，水污染日益嚴重，水污染防治領域出現(xiàn)了許多新問題。為此，我國于2008年對其進行修訂。修訂后的《水污染防治法》有不少亮點：因應時代的要求，把飲用水安全放在首位，全面推行排污許可證制度，確立超標排放違法原則，建立水污染事故處理、落后產能及時淘汰及水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度，在違規(guī)處理方面更是強化了地方政府的責任并加大了行政處罰的力度。(9)參見曹明德：《環(huán)境與資源保護法》(第3版)，中國人民大學出版社2016年版，第162-163頁。

2.水資源開發(fā)利用層面

另一部重要的水事法律是《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)，該法頒布于1988年，并于2002年、2009年、2018年分別作了三次修訂，前后跨度30年。綜觀全球，我國是一個人均水資源儲量極少、分布極不平衡的國家，《水法》第1條(10)我國《水法》第1條規(guī)定：“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應國民經濟和社會發(fā)展的需要，制定本法。”反映出我國社會發(fā)展對水資源開發(fā)、利用與保護的客觀需求。因此，相較于其他資源，我國對水資源的保護力度更大，在《水法》頒布施行的同時也出臺了相關政策與法規(guī)，如《取水許可管理辦法》《城市供水條例》以及《取水許可和水資源費征收管理條例》等。

綜上，以《水法》為核心的水資源保護法律側重于水資源開發(fā)、利用與可持續(xù)發(fā)展，是水安全法律保障的重要支撐，以防治水污染為目的的《水污染防治法》是保障水安全的另一重要支撐，兩者構成我國水安全保護法律體系的兩大支柱。

二、我國環(huán)境保護立法模式的困境

近年來，隨著我國人口激增及經濟飛速發(fā)展，面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式顯得力不從心。基于社會發(fā)展需求，只有創(chuàng)新立法模式，才能更好解決實際問題。

(一)綜合立法難以治理特殊的流域問題

1.未將發(fā)展模式與江河治理緊密結合

在新《環(huán)境保護法》出臺前，我國早已確立了“環(huán)境保護工作與經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調”的基本原則，然而在法律設計上還是未能將環(huán)境保護與經濟發(fā)展密切結合。環(huán)境問題的實質就是經濟發(fā)展模式的選擇問題，環(huán)境保護的制度與經濟發(fā)展的制度必須鑲嵌在一起，最終才能取得理想的效果。簡言之，《環(huán)境保護法》要在水事領域發(fā)揮其作用，就得綜合考慮流域內產業(yè)結構、能源結構甚至人們的消費方式等經濟因素。例如，農業(yè)生產方面要限制化學肥料和農藥的使用，養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)劃與飼料品種都應盡量減少對水體及河床的影響，城市布局不應破壞堤壩，不能影響水的自然流向等。若在環(huán)境保護過程中忽略經濟發(fā)展的客觀因素，將會有形無形地影響法律的調整效果。

2.法律實施的物質保障條件有待夯實

最早在立法階段規(guī)定物質保障的法律是美國的《超級基金法》，該法保障了危險物污染的資金分配與來源。我國《環(huán)境保護法》第8條、(11)我國《環(huán)境保護法》第8條規(guī)定：“各級人民政府應當加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益?！钡?3條第1款(12)我國《環(huán)境保護法》第13條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃?！奔暗?1條(13)我國《環(huán)境保護法》第21條規(guī)定：“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展?！币?guī)定了該法實施的物質保障條件，但若要有效實現(xiàn)立法目的，還需要授權各級政府進行細化和執(zhí)行。即便在各級政府的國民經濟規(guī)劃及預算中有環(huán)境保護的份額，但環(huán)境科研、技術革新資金的落實存在著不確定性。這些政策性規(guī)范一般不具備配套的法律責任，存在政策性規(guī)范執(zhí)行不力，難以追究具體責任的現(xiàn)象。(14)參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國環(huán)保法治藍皮書(1979—2010)》，北京大學出版社2011年版，第263頁。因此，單靠這幾個條款難以有效夯實《環(huán)境保護法》實施的物質基礎。當然，《環(huán)境保護法》的有效執(zhí)行還需要權威的協(xié)調機制、實質具體的財政金融制度支撐，如生態(tài)補償、綠色基金、綠色金融等，這些帶有專項性、專業(yè)性內容的規(guī)定也不可能由《環(huán)境保護法》來單獨完成。

(二)單行立法未滿足江河流域的調整要求

相對來說，單行立法模式的優(yōu)勢就是牽涉面比較小，能夠比較具體、細致地設計法律規(guī)范。然而，長期的環(huán)境保護法治實踐表明，單行立法普遍存在實施效果較差的狀況，“沒有大錯也沒有大用”是對其現(xiàn)狀的生動表達。(15)參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國環(huán)保法治藍皮書(1979—2010)》，北京大學出版社2011年版，第133頁。在水事立法領域，問題更加嚴重。

1.將復雜的環(huán)境問題簡單化

一方面，我國單行立法的指導思想是能有勿缺，“宜粗不宜細”，這使本來應該細致具體的單行法呈現(xiàn)出抽象、簡單的特征，嚴重影響法律適用的準確性。經統(tǒng)計，我國環(huán)境保護法領域的法律文件的字數，大部分在一萬字內，僅《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》有11600字，多數法律經過修改與修訂后，僅作了幅度很小的增加和細化，總體上未能改變立法抽象、簡單的狀況。(16)參見陳廷輝：《環(huán)境政策型立法：以中國環(huán)境基本法為基礎》，中國政法大學出版社2012年版，第181頁。單行立法未能合理考慮復雜環(huán)境的整體性特征，簡單地割裂了環(huán)境整體性。人類以還原主義方法論為認識，把環(huán)境細分成水、土地、大氣、森林、礦藏、河流、海洋等要素，然而，這些要素本來就是一個環(huán)境整體，每一個要素都不能單獨分開，否則環(huán)境功能將受破壞。顯然，在環(huán)境要素基礎上的每一部環(huán)境單行立法，都在不同程度地削弱環(huán)境整體功能的發(fā)揮。多數環(huán)境要素都已經立法，但環(huán)境保護的效果仍難盡人意就是明證。學界新近倡導的生態(tài)整體主義法律觀試圖改變這種認識局限，(17)參見陳泉生：《環(huán)境法哲學》，中國法制出版社2012年版，第84頁?？朔槠姆绞竭M行環(huán)境決策與治理，把污染防治、資源利用與保護、生態(tài)修復融為一體。從方法論的角度看，生態(tài)整體主義法律觀的回歸對環(huán)境保護立法的影響是實質性的，必將革新環(huán)境保護立法的形式與內容。

2.忽略治水問題的空間性差異

治水問題存在空間性差異。一般來說，流經發(fā)達地區(qū)的河流沿岸聚集了眾多發(fā)達工業(yè)城市，產業(yè)基地密集、人口密度大，這意味著該流域的排污口較多，水污染防治壓力較大，相比經濟不發(fā)達、產業(yè)基礎差、人口稀疏地區(qū)的河流更容易受到污染。因此，同樣的排污標準，對前者流域發(fā)揮的水污染防治效果較差，對后者而言又過于嚴格，甚至限制了該地區(qū)經濟的發(fā)展。雖然我國在環(huán)境標準的制定方面允許有需求的地區(qū)制定嚴于國家標準的地方排污標準，但是河流一般流經多個行政區(qū)域，上下游之間的污染程度不同，利益影響也各異，可能會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。此外，對于水資源特別緊缺，而經濟發(fā)達、用水量特別大的地區(qū)，其水資源配置等制度應當與水資源充沛而經濟發(fā)展一般的地區(qū)有所差別。然而，要根據不同地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展程度制定有差別的政策與法律，難度較大，同時還要平衡與兼顧由此造成的公平性問題。目前，由于立法技術的原因，如果要考慮河流的上述空間、產業(yè)等諸多因素，單行法確有不可承受之重，只有采取其他立法形式加以解決。

三、新型流域立法的構建——以《長江保護法》為例

為了克服現(xiàn)行立法模式的缺陷，2021年頒布的《長江保護法》首次以流域立法的形式規(guī)范長江流域的環(huán)境法律關系。從其適用范圍看，該法以長江流域所涉行政區(qū)劃為調整空間，在原有規(guī)劃管理、資源保護及污染防治等單行立法的支持下，遵循了環(huán)境保護的基本原則及生態(tài)環(huán)境修復等綜合立法的指引，將“環(huán)境—資源”二分立法邏輯進行統(tǒng)合，形成了以綜合法為統(tǒng)領，以單行法為支撐，以流域法為重點的環(huán)境保護法律體系。

(一)基本原則設置：以綜合立法為統(tǒng)領

眾所周知，《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)境與資源保護的基本法，是環(huán)境保護方面的原則性法律規(guī)范，不僅對傳統(tǒng)的環(huán)境保護單行立法具有指導意義，亦為長江經濟帶流域法制建設提供參考。(18)參見楊朝飛、鄒輝、段學軍：《基于新環(huán)保法解讀的長江經濟帶開發(fā)環(huán)保法制探析》，載《長江流域資源與環(huán)境》2015年第10期，第1683-1689頁。此外，《民法典》中有關環(huán)境保護的規(guī)范也被《長江保護法》吸收，以全面規(guī)范長江流域的各類生產、生活及開發(fā)建設活動。

1.經濟社會發(fā)展層面貫徹綠色原則

長期以來，長江經濟帶自然環(huán)境的開發(fā)在促進經濟社會發(fā)展的同時，也對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，對經濟社會發(fā)展造成制約。(19)參見左其亭：《“共抓大保護，不搞大開發(fā)”：破解長江經濟帶發(fā)展困局的必由之路》，載《中國水利報》2018年6月14日，第5版。在生態(tài)文明建設的時代背景下，長江流域作為我國重要的經濟發(fā)展戰(zhàn)略地帶，當務之急是妥善協(xié)調其錯綜復雜的上中下游、左右岸、干支流、跨城市群環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的關系。在政策方面，2016年制定的《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確強調長江經濟帶建設務必堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略定位。在法律層面，2017年頒布的《中華人民共和國民法總則》創(chuàng)新性地將有關環(huán)境保護的“綠色原則”納入民法體系中，后被《民法典》吸收，該原則為全國經濟建設、生產生活等各類民事活動奠定了綠色基調。然而，政策文件在處理長江流域問題時因缺乏法律效力而面臨困境，抽象原則在化解長江流域矛盾時因缺乏具體規(guī)范而遭人詬病。《長江保護法》的出臺，遵循了傳統(tǒng)綜合立法的綠色價值指引，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”政策上升為法律內容，并首次以“綠色發(fā)展”為專章貫徹“綠色原則”的價值內涵。(20)《長江保護法》第6章“綠色發(fā)展”共11個條款，涉及產業(yè)布局優(yōu)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合、清潔產業(yè)創(chuàng)新、綠色發(fā)展評估、美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設、綠色發(fā)展補貼、鼓勵綠色消費等內容，首次以專章形式強化抽象“綠色原則”的具體操作性。本文認為，將該篇章放置于較后的位置，難以突出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，且部分條款并未直接體現(xiàn)“綠色發(fā)展”的內涵，應調整到相應的具體專章中，如第70條有關編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃的內容，放置于“規(guī)劃與管控”的篇章中更為妥當。同時，為了使綠色發(fā)展原則有效落實，《長江保護法》鼓勵金融機構推出綠色債券、綠色信貸、綠色保險等金融產品，以保障長江流域綠色發(fā)展與法律實施的物質基礎。

2.流域環(huán)境保護層面突出綜合防治原則

2014年修訂的《環(huán)境保護法》強調環(huán)境保護工作應當堅持“預防為主、綜合治理”的基本原則，該項原則是現(xiàn)代環(huán)境保護的靈魂，旨在最大限度地體現(xiàn)法律公平與效率的結合。(21)參見曹明德：《環(huán)境與資源保護法》(第3版)，中國人民大學出版社2016年版，第39頁。當然，學界對該原則的理解素來不同，但普遍以“預防原則”予以概括。汪勁教授認為，雖然環(huán)境保護的總體思路源于預防理念，但“預防為主”側重于事前預防與事中、事后治理相結合，要求基于現(xiàn)有科學論證去評價環(huán)境風險；“綜合治理”強調單項環(huán)境要素的污染治理應在思路、目標與方法上統(tǒng)籌協(xié)調、綜合運用，兩者側重點各有不同。(22)參見汪勁：《環(huán)境法學》(第3版)，北京大學出版社2014年版，第101頁。蔡守秋教授則提出，該原則可以被稱為污染綜合防治原則，強調生態(tài)環(huán)境破壞整體的、系統(tǒng)的、全過程的、多種環(huán)境介質的防治，并綜合運用各式防治手段的優(yōu)化組合，從而健全行政調整機制、市場調整機制與社會調整機制。(23)參見蔡守秋：《環(huán)境法案例教程》，復旦大學出版社2009年版，第57-59頁。雖然諸學者各持己見，但其本質為“防與治”雙管齊下，負載著環(huán)境風險防范的利益衡平功能。長江流域作為我國重要的綠色生態(tài)廊道，在我國生態(tài)文明建設體系中占據舉足輕重的地位。但近年來，長江部分水系斷流，河湖生態(tài)功能嚴重退化，生物完整性指數甚至到了最差的無魚等級，一些野生動植物種群數量急劇下降，棲息地和生物群落遭到破壞等問題頻發(fā)，(24)參見高虎誠：《關于〈中華人民共和國長江保護法(草案)〉的說明》，載中國人大網2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。促使《長江保護法》積極吸收《環(huán)境保護法》的綜合防治理念。(25)《長江保護法》第43條規(guī)定：“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門和長江流域地方各級人民政府應當采取有效措施，加大對長江流域水污染防治、監(jiān)管力度，預防、控制和減少水環(huán)境污染?！贝送?，《長江保護法》還設置第7章“保障與監(jiān)督”，突出了環(huán)境監(jiān)督的重要性。為此，《長江保護法》堅持“統(tǒng)籌協(xié)調、科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅動、系統(tǒng)治理”原則，從長江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征著眼，統(tǒng)籌治理山水林田湖草等生態(tài)要素共同體。

(二)重要專章設置：以單行立法為支撐

流域作為生態(tài)、經濟、社會文化系統(tǒng)，其復雜性及不確定性因素增加，現(xiàn)行立法模式難以適應現(xiàn)實需求，必須在原有“直線”上截取流域的“橫切面”進行專門立法，形成“線性立法”與“非線性立法”相互補充的立體式立法格局。(26)參見呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，載《政法論叢》2018年第6期，第75頁。長江流域保護應科學規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調資源保護與利用、污染防治與生態(tài)修復等具體事宜。

1.系統(tǒng)化規(guī)劃管理

以往，長江流域在水資源利用、防洪兩個方面實行流域管理與區(qū)域管理相結合的管理體制，在水污染防治和水土保持兩個方面實行區(qū)域管理體制。在區(qū)域管理方面，由中央和地方水利及生態(tài)環(huán)境部門分別對流域水資源和水環(huán)境實行兩線統(tǒng)管，流域內行政區(qū)劃實行分級多頭管理。(27)參見何艷梅：《〈長江保護法〉關于流域管理體制立法的思考》，載《環(huán)境污染與防治》2020年第8期，第1055頁。各部門之間事權不清、職責不明，無法實現(xiàn)整體流域系統(tǒng)化規(guī)劃管理。為了健全長江流域水事規(guī)劃管理體系，落實“多規(guī)合一”政策，《長江保護法》以“規(guī)劃與管控”專章推進長江流域規(guī)劃管理體系建設。在國家發(fā)展規(guī)劃前提下，以長江流域國土空間規(guī)劃來統(tǒng)領水資源開發(fā)利用、水源污染防治、岸線保護等事項，從而協(xié)調上下游、左右岸、干支流、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體環(huán)境利益。

2.資源保護、污染防治和綠色發(fā)展“三位一體”

長江作為獨立的水文生態(tài)系統(tǒng)，富含水源、濕地、森林、生物等資源，為長江經濟帶提供了發(fā)展動力，但是“先開發(fā)后治理”的行為也加劇了長江流域生物多樣性遞減、自然資源枯竭等問題。因此，人類應當拋棄早期自然保護主義以人的需要來對待自然的觀點，代之以兼顧大自然整體和諧的理念。(28)參見李培超：《環(huán)境倫理》，作家出版社1998年版，第32頁。在資源保護方面，整合《水法》《野生動物保護法》等單行法，協(xié)調上中下游、左右岸、各級行政區(qū)劃對水資源、生物資源及其他環(huán)境資源的利用與保護，以求逐步恢復生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護功能、景觀功能及資源屬性。(29)參見陳洪波：《協(xié)同推進長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展——基于生物多樣性視角》，載《中國特色社會主義研究》2020年第3期，第84頁。在污染防治方面，《長江保護法》厘清了水事部門的職權界限，直接授權國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定長江流域水環(huán)境質量標準，明確省級政府應當嚴格制定地方污染物排放標準的三類特殊情況，(30)《長江保護法》第45條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，長江流域省級人民政府應當制定嚴于國家水污染物排放標準的地方水污染物排放標準，報國務院生態(tài)環(huán)境主管部門備案：(一)產業(yè)密集、水環(huán)境問題突出的；(二)現(xiàn)有水污染物排放標準不能滿足所轄長江流域水環(huán)境質量要求的；(三)流域或者區(qū)域水環(huán)境形勢復雜，無法適用統(tǒng)一的水污染物排放標準的?！辈⑥r業(yè)污染、固體廢物污染、航運污染納入水污染防治體系中，跳脫“就水治水”的定向思維，堅持統(tǒng)籌協(xié)調的“系統(tǒng)治水”理念。在綠色發(fā)展方面，構建綠色發(fā)展評估機制，定期評估資源節(jié)約與環(huán)境保護情況，并依據評估結果進一步優(yōu)化流域產業(yè)結構與節(jié)能減排措施。可見，《長江保護法》的定位必然是整體式流域立法，貫穿資源保護、污染防治與綠色發(fā)展“三位一體”的要求。

3.生態(tài)環(huán)境修復

生態(tài)環(huán)境修復不僅是《民法典》新增的重要內容，(31)我國《民法典》第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織可以自行或委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔。”更是《長江保護法》的一大亮點。過去，流域生態(tài)修復主要表現(xiàn)為“碎片化”的地方性法規(guī)集合或“分散”于各類單行法中，且制度方案多由水利部門帶頭，欠缺對森林、濕地、草原、湖泊、動植物等要素的整體考量。(32)參見李冰強：《流域生態(tài)修復與保護立法：現(xiàn)實困境與對策選擇》，載《中州學刊》2020年第5期，第62頁。如今，《長江保護法》首次以專章形式推行流域生態(tài)環(huán)境修復，并將其納入立法目的中，不僅將流域生態(tài)環(huán)境修復任務擺放于重要位置，還改變了流域生態(tài)環(huán)境修復規(guī)范較為零散殘缺的局面。首先，該章授予相關部門制定并實施具體生態(tài)修復計劃的公法權力，與《民法典》生態(tài)修復私法責任相照應，實現(xiàn)長江流域內生態(tài)修復的公私法交接；其次，強調采取以自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的多元方式，先發(fā)揮長江水系的自我調節(jié)功能，再輔以人工手段進行修復；最后，生態(tài)環(huán)境修復與長江流域資源保護相適應，結合多類環(huán)境資源要素的特征，統(tǒng)籌協(xié)調山水林田湖草整體修復的項目工程，確保形成流域整體資源利用與生態(tài)修復的合力。

4.保障與監(jiān)督

一部法律的良好運行，離不開法律實施的保障與監(jiān)督。雖然《環(huán)境保護法》以“監(jiān)督管理”“信息公開與公眾參與”章節(jié)突出行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的重要性，但對于生態(tài)環(huán)境保護與修復，主要還是以財政保障為主。為此，《長江保護法》在“保障與監(jiān)督”專章增加了社會資本、科技研發(fā)及綠色金融等內容，拓寬了長江流域生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展的資金來源及技術渠道。同時，明確了長江流域生態(tài)保護補償制度的具體要求，加大財政轉移支付力度以平衡長江干流與重要支流的生態(tài)利益關系，鼓勵上中下游、左右岸、干支流地區(qū)政府開展橫向生態(tài)補償，注入社會資本并建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金。

四、新型流域立法對現(xiàn)行環(huán)境保護立法的影響

雖然我國流域立法起步較慢，且《長江保護法》后續(xù)實施效果仍有待實踐檢驗，但其整體式流域立法理念沖擊了還原主義的固有立法模式，突破了現(xiàn)行的“環(huán)境—資源”二分立法邏輯。

(一)引發(fā)環(huán)境立法法理的思考

生態(tài)系統(tǒng)的本質屬性要求人類對生態(tài)系統(tǒng)保護的有關法律規(guī)制必須尊重其整體性特征，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)各要素，對生態(tài)系統(tǒng)進行整體管理。(33)參見陳曉景：《中國環(huán)境法立法模式的變革——流域生態(tài)系統(tǒng)管理范式選擇》，載《甘肅社會科學》2011年第1期，第191頁。這引發(fā)了有關還原主義方法論與生態(tài)整體主義法律觀的法理思考，推動學界重新梳理生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用的立法邏輯。圍繞環(huán)境保護立法應遵循還原主義抑或生態(tài)整體主義的爭論，學者們各持論調。蔡守秋教授認為，伴隨當代法律的發(fā)展，環(huán)境法律主客體一體化將中止傳統(tǒng)主客體二分化的范式，(34)環(huán)境法律主客體一體化并非指不分主體與客體，而是強調兩者關系的相對性，表現(xiàn)為主體及客體的綠化趨勢。主體綠化反映法律主體類型向多元化發(fā)展，自然資源、生態(tài)環(huán)境均可能成為法律的主體?？腕w綠化，即法律客體類型超越傳統(tǒng)的物或財產，逐步將自然資源、環(huán)境要素納入客體范圍。參見蔡守秋：《調整論：對主流法理學的反思與補充》，高等教育出版社2003年版，第277-287頁。以人類為中心的單行環(huán)境資源利用法終究會向以物種、大自然等法律擬制主體為中心的綜合環(huán)境保護法演進。劉衛(wèi)先教授認為，現(xiàn)代環(huán)境法無須全盤接受生態(tài)整體主義的倫理觀念，因超越層次的倫理法律化不具有可實踐性及普遍性，生態(tài)整體主義的倫理法難以被轉化為實在法。(35)參見劉衛(wèi)先：《也論生態(tài)整體主義環(huán)境法律觀》，載《政法論叢》2013年第2期，第38-39頁。當然，也不宜馬上完全否定還原主義方法論對環(huán)境法學的意義，并徹底拋棄精細化環(huán)境要素的認識價值，畢竟還原主義也有過歷史貢獻，何況人類的認識是從簡單到復雜，即遵循了“認識—實踐—再認識”的規(guī)律。要想全面邁向生態(tài)整體主義法學體系，仍需要長期的探索與實踐。

(二)推動環(huán)保法立法定位的反思

我國立法對“環(huán)境”內涵的理解仍處于靜態(tài)羅列階段，忽視了自然的內在價值。自然發(fā)揮內在價值的客觀機制要求自然物在生態(tài)系統(tǒng)的物質循環(huán)、能量流動與信息交換方面發(fā)揮自己的特殊功能。(36)參見李培超：《環(huán)境倫理》，作家出版社1998年版，第157頁。換言之，“環(huán)境”并非要素的簡單疊合，而是不同環(huán)境要素之間形成密切聯(lián)結、能量交互與穩(wěn)定規(guī)律即生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡關系。只有不同生態(tài)系統(tǒng)密切交織才會形成復雜的“環(huán)境”，簡單羅列具體環(huán)境要素只能對該內涵展開形而上學式見解。因此，立法模式的變化，勢必引發(fā)學界對環(huán)境保護法立法定位的反思，流域立法實踐將為環(huán)境保護法提供一種新的完善思路。

一方面，《環(huán)境保護法》作為環(huán)境綜合法，其效力位階理應僅低于《憲法》而高于各類環(huán)境單行法與流域系統(tǒng)法，才能充分發(fā)揮其統(tǒng)領指導功能。我國《環(huán)境保護法》由全國人大常委會制定，暗示該法的部門地位為“其他法律”，(37)我國《立法法》第7條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！睙o法突出生態(tài)文明建設對新時代發(fā)展的重要性。另一方面，雖然《環(huán)境保護法》滿足了法律確定性要求，卻側重于環(huán)境保護與公害防治的效用功能，資源被視為經濟發(fā)展的原料，環(huán)境被當作經濟發(fā)展的成本，兩者被分割成多個要素，欠缺對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會運行規(guī)律及其耦合關系的整體把握。(38)參見南景毓：《長江流域立法的模式之變：從分散立法到綜合立法》，載《廣西社會科學》2020年第8期，第116頁。相較而言，《長江保護法》整體把握流域內的“資源—生態(tài)—環(huán)境”結構關系，特別強調有關長江流域生態(tài)修復、環(huán)境治理及綠色發(fā)展的特殊問題，把法律的一般性規(guī)定與特殊性規(guī)定有機結合起來。(39)參見高虎誠：《關于〈中華人民共和國長江保護法(草案)〉的說明》，載中國人大網2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。在《長江保護法》的背景下，國家要重新思考《環(huán)境保護法》的立法定位，強化《環(huán)境保護法》的效力位階，并新增“生態(tài)修復”“保障與監(jiān)督”及“資源利用保護”等具體篇章，以滿足統(tǒng)領單行立法及流域立法的現(xiàn)實需要。

(三)為生態(tài)系統(tǒng)立法提供范本

長江流域立法的嘗試，終將成為其他流域立法的參照范本，推動我國生態(tài)系統(tǒng)法治建設的歷史進程。法律對“流域”的界定，經歷了從自然地理屬性擴展到經濟社會屬性，從關涉流域的單項活動規(guī)制擴大到綜合規(guī)制的“尺度放寬”過程。(40)參見呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學》2020年第2期，第82頁。因此，流域立法不僅是對現(xiàn)有單行立法與綜合立法的簡單整合，更是對現(xiàn)代流域空間擴張及屬性的再認識。(41)參見邱秋：《域外流域立法的發(fā)展變遷及其對長江保護立法的啟示》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第10期，第11-17頁。

在此基礎上，學界普遍提出“一湖一法”“一江一法”的立法倡議。不少學者在長江流域立法及生態(tài)文明建設背景下，順勢圍繞著環(huán)境綜合管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警、自然保護區(qū)建設、生態(tài)補償等現(xiàn)有制度，開展長江支流或重要湖泊的立法研究，如洞庭湖生態(tài)流域立法。(42)參見熊煒：《洞庭湖流域保護的立法問題研究》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期，第105-109頁。此外，黃河流域、珠江流域、黑龍江流域等江河生態(tài)系統(tǒng)同樣面臨著嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題與環(huán)境利益沖突，能否參照《長江保護法》并結合各種特殊性問題進行立法，也成為近期討論的熱點話題。除了江河湖泊，我國還具有冰川、高原、山脈等富含豐富資源的生態(tài)地理單元，基于社會經濟的發(fā)展與環(huán)境保護法律體系的完善需要，將其視為“自然屬性與社會屬性”的統(tǒng)一體，并以生態(tài)系統(tǒng)整體立法予以規(guī)制，亦很有必要。

五、結語

在生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)的時代，不斷思索立法模式的變革與創(chuàng)新，正是環(huán)境法學界責無旁貸的歷史使命。雖然《長江保護法》有待完善，其實施效果也有待觀察，但相比現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式，流域立法已經向前邁進了一大步。當然，長江流域生態(tài)環(huán)境問題盤根錯節(jié)，并非依靠一部流域法律便能一蹴而就，需要涉及環(huán)境、經濟、社會發(fā)展諸多方面的制度支持。在還原主義盛行的法學體系下，探索生態(tài)整體主義法律觀的流域立法，突破固有的立法理念、立法原則和立法模式，發(fā)揮立法重塑社會關系、重構管理體制、重建社會秩序的功能，(43)參見呂忠梅、陳虹：《關于長江立法的思考》，載《環(huán)境保護》2016年第18期，第36頁。應是作為這一歷史使命的擔當。在實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，環(huán)境法作為一種法律制度，必須不斷探索、不斷改革自身的不足，與時俱進，才能更好地為建設美麗中國服務。