調(diào)解優(yōu)先治“未病”

徐慶鵬　紀大青

市域社會治理是國家治理的基石之一，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化承上啟下的重要環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會提出，加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現(xiàn)代化。江蘇省委十三屆十次全會指出，江蘇社會治理面臨新的階段特征，既有城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活方式演變帶來的新挑戰(zhàn)，也有未知的重大突發(fā)事件帶來的新沖擊，要提高風險預(yù)防和處置能力，推進社會治理現(xiàn)代化。人民調(diào)解作為基層群眾自治組織參與社會治理的一種有效方式，在市域社會治理、化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定等方面，有著自身獨特的優(yōu)勢。人民調(diào)解是土生土長的、具有中國特色的社會主義法律制度，被國際社會譽為“東方經(jīng)驗”，能夠及時將矛盾糾紛就地化解，有效防控社會問題的擴大蔓延，在推進市域社會治理現(xiàn)代化，形成共建、共治、共享的社會治理新格局的進程中發(fā)揮著不可替代的作用。

南京市有著自身獨特的市域特點和城市優(yōu)勢，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，社會矛盾糾紛已逐漸由過去的傳統(tǒng)性、單一性、地域性，向涉眾性、復(fù)雜性、專業(yè)性轉(zhuǎn)變，征地拆遷、知識產(chǎn)權(quán)、涉外、金融消費、電子商務(wù)等多種新型矛盾糾紛不斷增加。面對新情況、新問題，南京市認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”、“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”等一系列重要指示精神，不斷健全組織、發(fā)展隊伍、完善機制，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中的基礎(chǔ)性作用，走出了一條適合自身特點的發(fā)展之路。目前，南京市共設(shè)立不同類型的人民調(diào)解委員會1400多個，打造了健全高效的“3531”矛盾糾紛排查化解體系，即區(qū)、街鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級人民調(diào)解委員會，物業(yè)、交通、消費、勞動爭議、醫(yī)患糾紛等五類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會，派駐公安部門、司法部門、信訪部門等三類矛盾聚發(fā)地人民調(diào)解組織，以個人命名的個人調(diào)解工作室。近年來，南京市公調(diào)對接、訪調(diào)對接、訴調(diào)對接、醫(yī)調(diào)體制機制創(chuàng)新等工作，多次受到司法部、江蘇省司法廳表彰，形成了高淳“和事佬”、浦口“鄉(xiāng)賢會”和“人民調(diào)解小助手”等調(diào)解品牌，為維護社會和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展作出了積極貢獻。

以化解矛盾糾紛為出發(fā)點，著力構(gòu)筑維護社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。南京市始終把維護社會和諧穩(wěn)定作為出發(fā)點和落腳點，把化解矛盾糾紛作為加強社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有力抓手，先后組織全市廣大人民調(diào)解員集中開展了“法潤南京 ?春風行動”系列活動、“堅持發(fā)展楓橋經(jīng)驗 ?實現(xiàn)矛盾不上交”三年行動和春節(jié)及“兩會”期間矛盾糾紛集中排查調(diào)處系列活動等。積極主動融入新冠病毒疫情防控工作大局，發(fā)揮人民調(diào)解優(yōu)勢，深入開展矛盾糾紛排查化解，做好有關(guān)疫情防控的法律法規(guī)宣傳。2020年，南京市各類人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛首次突破16萬件，比上年增長12.1%，調(diào)解成功率達99.2%，其中婚姻、醫(yī)療、道路、物業(yè)等行業(yè)性專業(yè)性糾紛調(diào)解實現(xiàn)了大幅增長，人民調(diào)解在金陵大地正發(fā)揮著越來越重要的作用。

以加強組織隊伍建設(shè)為關(guān)鍵點，不斷夯實人民調(diào)解工作基礎(chǔ)。南京市積極構(gòu)建社會矛盾糾紛排查調(diào)處全覆蓋工作體系，著力建設(shè)好基層人民調(diào)解組織、專業(yè)性人民調(diào)解組織、行業(yè)性人民調(diào)解組織、新媒體人民調(diào)解組織四個平臺，形成多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。建立了南京市醫(yī)患糾紛調(diào)委會、棲霞區(qū)韓商行業(yè)調(diào)委會和“老兵”調(diào)解工作室等功能完備的人民調(diào)解組織，成立了200多個以個人名字命名的調(diào)解工作室。制定《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的實施意見》，依托市、區(qū)人民調(diào)解員協(xié)會，開展人民調(diào)解員等級評定，共評定145名一級人民調(diào)解員、200名二級人民調(diào)解員。成立由50名專家組成的市人民調(diào)解講師團和由100名專家組成的市人民調(diào)解咨詢專家?guī)欤瑓⑴c宣講、授課300余次，咨詢4000多人次。目前，南京市共有人民調(diào)解員8300多名，其中專職調(diào)解員2500多名，人員登記準確，公示程序正規(guī)，并通報當?shù)厝嗣穹ㄔ骸?/p>

以強化銜接配合為著力點，推動建立健全非訴訟矛盾糾紛化解機制。充分發(fā)揮司法行政公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系全業(yè)務(wù)、全時空、全生命周期的優(yōu)勢，按照“四縱四橫四領(lǐng)域七方式”（四縱，即建成市、區(qū)、街鎮(zhèn)和村（社區(qū)）四級中心;四橫，即聚合行政機關(guān)、調(diào)解機構(gòu)、社會組織、民間人士等四種資源力量;四領(lǐng)域，即覆蓋民事、商事、家事、行政等四大領(lǐng)域;七方式，即整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、公證、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁等7種職能），構(gòu)建非訴訟糾紛解決綜合平臺。建立健全導(dǎo)入處置機制，持續(xù)深入推進公調(diào)、訪調(diào)、訴調(diào)等調(diào)解對接工作，實現(xiàn)各類非訴訟形式有機銜接，提升矛盾糾紛化解質(zhì)效。打造南京市公調(diào)對接工作品牌，形成“專業(yè)性人民調(diào)解組織+專職人民調(diào)解員+專業(yè)化方法手段”化解矛盾糾紛的專業(yè)調(diào)解模式，全市140多個戶籍派出所，共派駐專職人民調(diào)解員600多名，2020年通過公調(diào)對接機制化解各類糾紛4萬多件。

人民調(diào)解工作高度契合了市域社會治理現(xiàn)代化的理念和內(nèi)涵，要確立其在社會治理大格局中的應(yīng)有地位，對內(nèi)改革、對外聯(lián)動，實現(xiàn)新時代人民調(diào)解工作的創(chuàng)新發(fā)展。

調(diào)解優(yōu)先，充分發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用。鞏固村（社區(qū)）人民調(diào)解工作。村（社區(qū)）人民調(diào)解組織是最基層的調(diào)解組織，要把握住村（社區(qū)）組織換屆等契機，把加強人民調(diào)解組織建設(shè)與村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉有機結(jié)合起來，選優(yōu)配強調(diào)委會主任和人民調(diào)解員，實現(xiàn)村級人民調(diào)解組織與村（社區(qū)）“四套班子”同步換屆，切實發(fā)揮最基層人民調(diào)解組織作用。南京市制定了《關(guān)于加強村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會規(guī)范化建設(shè)的意見》，村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會專職人民調(diào)解員不少于1名，有固定的辦公用房，配備日常辦公設(shè)備及印章，規(guī)范化率達到100%。

加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作。堅持“誰主管、誰設(shè)立、誰保障”的原則，主管部門和設(shè)立單位要為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織提供工作條件和必要的運行經(jīng)費，司法行政部門在調(diào)解員管理和經(jīng)費補貼上予以支持。南京市積極開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解體制機制創(chuàng)新工作，設(shè)立事業(yè)編制的市醫(yī)患糾紛調(diào)處服務(wù)中心，成立市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會，形成了以市醫(yī)調(diào)中心（市醫(yī)調(diào)委）為工作主體，江寧、浦口、六合、溧水、高淳、江北新區(qū)等區(qū)醫(yī)調(diào)委為分站點的“1+6”醫(yī)患糾紛人民調(diào)解新模式，并與法律援助、司法鑒定等服務(wù)項目建立聯(lián)動機制，增加了糾紛預(yù)防和援助救助等職能。

發(fā)展特色人民調(diào)解工作。鼓勵公信力較強的優(yōu)秀人民調(diào)解員成立個人調(diào)解室，在達到一定規(guī)模之后，形成個人調(diào)解室聯(lián)盟，打造具有地方特色的調(diào)解工作品牌。搭建新媒體人民調(diào)解組織平臺，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)新媒體人民調(diào)解組織，積極適應(yīng)新冠疫情防控常態(tài)化，推行“網(wǎng)絡(luò)+”調(diào)解工作模式，引導(dǎo)糾紛當事人優(yōu)先使用微解紛、蘇解紛、12348法律服務(wù)熱線、村（社區(qū)）法律顧問微信群、視頻等方式聯(lián)系調(diào)解組織和調(diào)解員，反映訴求，化解矛盾。

整體聯(lián)動，構(gòu)建矛盾糾紛多元化解體系。健全矛盾糾紛多元化解機制。黨的十九屆四中全會指出，要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制。積極探索黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門共同參與，合力共抓的“大調(diào)解”工作新格局，走出一條“橫向聯(lián)合、優(yōu)勢互補、資源共享、齊抓共管”的新路子。南京市制定《關(guān)于發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進矛盾糾紛多元化解機制工作的意見》，以人民調(diào)解為抓手，推動人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結(jié)合，完善“三調(diào)”銜接聯(lián)動機制，引導(dǎo)各方力量參與人民調(diào)解工作，形成化解矛盾糾紛的工作合力。

加強人民調(diào)解與其他部門的工作對接。發(fā)揮集中優(yōu)勢，實現(xiàn)由“單兵作戰(zhàn)”向多兵種“協(xié)同作戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變，一家難以解決的糾紛通過聯(lián)調(diào)方式解決。加強各部門的協(xié)調(diào)配合，聚焦矛盾糾紛聚集地，推進公調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)、訪調(diào)、交調(diào)等調(diào)解工作室建設(shè)，積極推動人民調(diào)解參與信訪矛盾糾紛排查化解，實行對接工作規(guī)范化、系統(tǒng)化和常態(tài)化。完善案件委托、督促履行、司法確認、信息反饋等銜接制度，探索在法院訴訟服務(wù)中心人民調(diào)解工作室開展“調(diào)解前置”及與基層法院實行網(wǎng)上司法確認工作。

推動社會力量參與矛盾化解。推動建立社會化運作的“律師調(diào)解工作室”制度，鼓勵符合條件的律師事務(wù)所成立“律師調(diào)解工作室”。發(fā)揮仲裁在處理商事糾紛中的職能，建立仲裁調(diào)解、仲裁與訴訟的銜接機制，引導(dǎo)當事人自主選擇仲裁解決矛盾糾紛。邀請有相關(guān)專業(yè)知識的志愿者參與矛盾調(diào)解，為人民調(diào)解工作注入新動能。南京市制定《關(guān)于成立專門調(diào)解室為退役軍人服務(wù)的實施方案》，選擇一批公道正派、熱心服務(wù)的退役軍人擔任人民調(diào)解員，建立“老兵”調(diào)解工作室，各區(qū)、街（鎮(zhèn)）已實現(xiàn)“老兵”調(diào)解組織全覆蓋。

強基固本，推動人民調(diào)解工作高質(zhì)量發(fā)展。完善各項規(guī)章制度。優(yōu)化頂層設(shè)計，把源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合，健全糾紛排查、分析研判、檔案管理等工作制度。推動建立與行業(yè)協(xié)會及社團組織的銜接配合機制，借助工、青、婦等群團組織的力量開展矛盾化解。與網(wǎng)格化社會治理機制工作相結(jié)合，全面融入矛盾糾紛網(wǎng)絡(luò)化管理，明確集排查、核實、報送等為一體的工作責任。完善市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）三級矛盾糾紛分析研判機制，準確研判人民調(diào)解工作形勢任務(wù)，為黨委、政府決策提供可靠依據(jù)。

建強人民調(diào)解員隊伍。規(guī)范人民調(diào)解員的聘用、管理和考核，創(chuàng)新人民調(diào)解員隊伍選聘方式，鼓勵退休的法律行業(yè)人員、威望高的居民加入人民調(diào)解員隊伍。通過政府購買形式，根據(jù)實際需要配備專職人民調(diào)解員，從根本上解決有人辦事的問題。充分挖掘典型經(jīng)驗、典型人物，講好人民調(diào)解工作自己的故事，讓老百姓真心相信人民調(diào)解、有事選擇人民調(diào)解，營造“有糾紛找調(diào)解”的良好氛圍。

提高工作保障水平。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用，各級政府應(yīng)當對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費給予必要的支持和保障。根據(jù)《人民調(diào)解法》和財政部、司法部《關(guān)于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》要求，將各類調(diào)解組織工作經(jīng)費、專職人民調(diào)解員聘用經(jīng)費及案件補貼等納入財政預(yù)算。司法行政機關(guān)應(yīng)積極履行指導(dǎo)人民調(diào)解組織設(shè)立、管理人民調(diào)解員隊伍等職責，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，提高案件補貼標準，改善辦公條件。同時，加強信息化建設(shè)，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段，提升智慧調(diào)解水平。

（作者單位：南京市司法局、南京市雨花臺區(qū)司法局）

責任編輯：包詠菲