基于優(yōu)財(cái)政資源配置的全面預(yù)算績效管理思考

長沙市天心區(qū)財(cái)政局

引言

自中央出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》以來，各地按照黨的十九大報(bào)告“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”要求，預(yù)算績效管理工作不斷深入推進(jìn)，地方預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化水平不斷提高。十四五期間，各地政府將圍繞全方位、全覆蓋、全過程三個(gè)方面開展實(shí)施全面預(yù)算績效管理工作，各地財(cái)政部門按上級(jí)的要求正在加緊完善預(yù)算績效日常管理的基礎(chǔ)工作，同時(shí)也不容忽視需要不斷優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高全面預(yù)算績效管理水平。

一、湖南省全面預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

以湖南省長沙地區(qū)為例，目前，預(yù)算績效管理工作從試點(diǎn)到擴(kuò)面、從專項(xiàng)到整體，基本實(shí)現(xiàn)了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程管理工作機(jī)制。

（1）實(shí)施預(yù)算績效目標(biāo)管理。實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理在預(yù)算部門和一般公共預(yù)算資金上的全面擴(kuò)圍，部分區(qū)縣實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在項(xiàng)目支出目標(biāo)管理上，已推廣整體支出績效目標(biāo)管理，績效目標(biāo)與預(yù)算編制基本做到了三同步，即同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)。

（2）開展績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控。各地財(cái)政已逐步完善了績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，創(chuàng)新績效監(jiān)控方式方法，并積極擴(kuò)大績效監(jiān)控范圍，大部分區(qū)縣結(jié)合工作實(shí)際出臺(tái)了動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理辦法，從2018年起全面開展了5個(gè)以上重點(diǎn)跟蹤監(jiān)控項(xiàng)目，全面收集了解預(yù)算資金的安排使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出了糾正措施。

（3）全面開展財(cái)政支出績效評價(jià)。從績效自評到重點(diǎn)評價(jià)，近五年來，評價(jià)數(shù)量和資金量逐步增多，績效自評范圍全面覆蓋，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位全部開展績效自評，評價(jià)資金覆蓋一般公共預(yù)算。在項(xiàng)目支出和部門整體支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)上，內(nèi)容逐步拓展到政策、制度和財(cái)政性資金等方面。

（4）績效評價(jià)質(zhì)量逐漸提升。評價(jià)指標(biāo)庫不斷完善，指標(biāo)設(shè)定更加科學(xué)，績效指標(biāo)的研究設(shè)計(jì)和修訂補(bǔ)充不斷深入，基本形成了涵蓋各類各項(xiàng)支出，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色，細(xì)化量化的績效指標(biāo)。同時(shí)不少區(qū)縣組織了對第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)、指導(dǎo)、監(jiān)督，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用充分發(fā)揮，部分地區(qū)開展了評價(jià)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，建立了績效評價(jià)質(zhì)量和評價(jià)報(bào)告質(zhì)量的評審、考核和通報(bào)機(jī)制，并將考核結(jié)果與業(yè)務(wù)委托費(fèi)用相掛鉤，營造出了一種“專業(yè)級(jí)選手較量”的績效評價(jià)氛圍。

（5）績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用深入。按照中央和省廳有關(guān)財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法，各地績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用渠道不斷拓寬。一是部分縣市績效評價(jià)考核聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷完善，績效評價(jià)結(jié)果納入了黨委、政府對部門（單位）的年度績效考核范疇。二是績效評價(jià)與預(yù)算管理有效結(jié)合，績效評價(jià)結(jié)果作為了調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，對專項(xiàng)資金進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是結(jié)果公開和問題整改更切實(shí)。各區(qū)縣將績效評價(jià)結(jié)果以政府的名義進(jìn)行了通報(bào)，并按照有關(guān)規(guī)定將績效信息進(jìn)行公開，評價(jià)報(bào)告涉及的問題同步反饋到了被評價(jià)預(yù)算單位并要求及時(shí)的整改落實(shí)。

二、實(shí)踐中全面預(yù)算績效管理存在的問題

當(dāng)前，全面預(yù)算績效管理已由原來的“理念普及”“改革試點(diǎn)”階段轉(zhuǎn)入“全面拓圍”“提質(zhì)提量”階段，但從當(dāng)前實(shí)踐來看，績效評價(jià)管理仍然存在著事前監(jiān)管不足、重點(diǎn)評價(jià)范圍單一、結(jié)果運(yùn)用不實(shí)三個(gè)主要問題，這是制約全面預(yù)算績效管理改革的三大短板，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（1）事前績效評價(jià)缺乏。現(xiàn)階段來看，財(cái)政支出項(xiàng)目只注重事后績效評價(jià)，事前評價(jià)的相對缺乏不能及時(shí)分析資金的使用去向是否正確，特別是年中追加預(yù)算缺乏相應(yīng)的績效目標(biāo)編制，政府采購、資產(chǎn)配置、項(xiàng)目投資的閉環(huán)管理缺乏，導(dǎo)致“錢該不該花”的環(huán)節(jié)缺失，財(cái)政資源的浪費(fèi)和專項(xiàng)資金雜亂的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。為提高項(xiàng)目支出的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，事前績效評價(jià)工作的開展必不可少。事前評價(jià)有利于彌補(bǔ)事后評價(jià)的滯后性，通過評價(jià)確定被評估項(xiàng)目是否給予財(cái)政資金支持，明確支持資金額度的重要依據(jù)，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，有利于避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，提高預(yù)算編制水平，優(yōu)化財(cái)政資源配置，有利于合理統(tǒng)籌和整合預(yù)算單位和財(cái)政資源，從源頭上解決“盲目要錢，隨意花錢”。

（2）重點(diǎn)評價(jià)范圍較窄。隨著績效評價(jià)的試點(diǎn)擴(kuò)面，大部分地區(qū)財(cái)政在自評和重點(diǎn)評價(jià)環(huán)節(jié)僅限于項(xiàng)目支出和整體支出已全面鋪開，除一般公共預(yù)算財(cái)政支出外，“四本預(yù)算”仍沒有全覆蓋，少數(shù)地區(qū)開展了國有資本經(jīng)營預(yù)算，但政府性基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算仍未涉及。全國范圍來看，除了部分一線城市試點(diǎn)開展了政府債務(wù)、政府投融資活動(dòng)、政府采購、政策評價(jià)等工作外，大多數(shù)地方政府還沒有建立起多層次的績效評價(jià)機(jī)制。

（3）績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用單一。目前，績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用的雖然運(yùn)用到向政府和人大報(bào)告，范圍已經(jīng)有所擴(kuò)大，但是績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用層次不高，多數(shù)地方政府只涉及評價(jià)項(xiàng)目本身資金的調(diào)減與撤銷，未涉及政策的調(diào)整、其他項(xiàng)目的融合、其他資產(chǎn)的盤活等方面，難以達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果。對于整體評價(jià)結(jié)果，部門內(nèi)不同項(xiàng)目間進(jìn)行調(diào)整，在總體上來看，部門預(yù)算資金的總額不變，部門內(nèi)部的財(cái)政資金支出的配置狀況和財(cái)政支出整體結(jié)構(gòu)不受影響，但依據(jù)評價(jià)結(jié)果在部門間進(jìn)行預(yù)算的調(diào)減調(diào)增阻力很大。另外，對市區(qū)縣一級(jí)財(cái)政對評價(jià)結(jié)果為中或差的項(xiàng)目，無權(quán)利對政策性的配套資金調(diào)減與核銷，只能按照上級(jí)財(cái)政和部門要求在下一年預(yù)算足額安排。

三、財(cái)政資源配置應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理的優(yōu)勢分析

財(cái)政資源配置職能主要是通過財(cái)政收入和財(cái)政支出，來調(diào)整社會(huì)資源，解決市場配置的失靈，促進(jìn)資源配置的最優(yōu)化。現(xiàn)行的主要手段有：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化、財(cái)政收支占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重、財(cái)政支出的開源節(jié)流、重點(diǎn)項(xiàng)目與投資建設(shè)的支出量比、財(cái)政政策與稅收政策的運(yùn)用及財(cái)政資源配置本身的效率的提高等。財(cái)政資源配置應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理的優(yōu)勢主要有以下三個(gè)方面：

（1）在格局上升級(jí)，構(gòu)建預(yù)算管理全過程。事前財(cái)政資源配置，能從源頭上控制資金使用的重復(fù)與浪費(fèi)。財(cái)政部門是預(yù)算管理的主導(dǎo)部門，財(cái)政資源的最優(yōu)配置，可以有效促進(jìn)完善黨委與各地方政府統(tǒng)籌、財(cái)政部門牽頭、部門預(yù)算單位承擔(dān)主要責(zé)任、社會(huì)全力參與的管理工作機(jī)制，推動(dòng)資金的使用讓每一塊錢都用在刀刃上，切實(shí)保證資金的使用的安全和高效。

（2）在范圍上拓面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)。財(cái)政資源最優(yōu)配置，可以從收入質(zhì)量的提征、財(cái)政資金的征收效率、財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及平臺(tái)轉(zhuǎn)型、財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力等幾個(gè)方面，緩解目前經(jīng)濟(jì)形勢下的收支矛盾壓力，防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提升績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，提高資金的使用效益。

（3）在制度上互補(bǔ)，提高預(yù)算管理水平。受減稅降費(fèi)和疫情的影響，各級(jí)財(cái)政牢固樹立過“緊日子”思想，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，科學(xué)的財(cái)政資源配置，能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，能按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任做好最優(yōu)的預(yù)算安排，提高預(yù)算管理的水平，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

四、基于財(cái)政資源配置的全面預(yù)算績效管理改進(jìn)思路

（1）強(qiáng)化預(yù)算收支管控。受2020年疫情減收和減稅降費(fèi)等因素的影響，財(cái)政收入降幅明顯，支出壓力較大，各地財(cái)政部門應(yīng)優(yōu)化財(cái)政資源配置，加強(qiáng)重點(diǎn)稅源跟進(jìn)，科學(xué)分析財(cái)源建設(shè)情況，加大非稅收入征收管理力度，全力做好財(cái)政增收工作。在資金使用上樹立過“緊日子”的思想，注重資金使用績效，集中財(cái)力保重點(diǎn)項(xiàng)目，全面落實(shí)“六穩(wěn)”“六?！比蝿?wù)。

（2）加強(qiáng)部門預(yù)算管理。加強(qiáng)部門預(yù)算編制管理，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，科學(xué)合理編制年度預(yù)算，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌使用各類資金，并嚴(yán)格抓好預(yù)算執(zhí)行。從嚴(yán)從緊安排一般性支出和專項(xiàng)支出，壓減部門預(yù)算5%-10%，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)，大力壓縮非剛性、非重點(diǎn)項(xiàng)目支出，取消低效無效支出。年初預(yù)算按計(jì)劃和定額標(biāo)準(zhǔn)編制，年中一般不新增安排，也不得隨意調(diào)整。

（3）加大“三資”盤活力度。加強(qiáng)三資即資產(chǎn)、資源、資金的盤活力度，精細(xì)精準(zhǔn)做好收入征管工作，盤清盤活資產(chǎn)底數(shù)，依法依規(guī)處置資產(chǎn)，加大招商引資力度，加快推進(jìn)閑置地塊建設(shè)，激活內(nèi)生動(dòng)力。盤活存量資金，強(qiáng)化資金統(tǒng)籌管理，加大收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金力度，統(tǒng)籌用于保障重點(diǎn)支出。支持國有資產(chǎn)市場化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

（4）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。全面統(tǒng)籌一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等財(cái)政資金。做好財(cái)政支出事前、事中、事后績效評價(jià)，提升財(cái)政資金使用效益。防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)落細(xì)化債目標(biāo)，牢牢守住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。完善財(cái)政制度，細(xì)化辦事流程，落實(shí)問責(zé)追究機(jī)制。同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，認(rèn)真貫徹落實(shí)減稅降費(fèi)及穩(wěn)崗穩(wěn)企一系列政策，讓有限的財(cái)力發(fā)揮最大的效益，全力搶占發(fā)展先機(jī)和制高點(diǎn)。

結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是落實(shí)政府過緊日子、應(yīng)對財(cái)政收支矛盾、提高資金效益的重要抓手。全面盤活政府三資、加強(qiáng)部門預(yù)算收支管理，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，是落實(shí)中央保障“六穩(wěn)”“六?！敝С觯道稳５拙€的基礎(chǔ)，更是強(qiáng)績效、集中財(cái)力保民生的根本。財(cái)政資源配置的合理性、科學(xué)性和有效性，助推預(yù)算績效管理水平的提高的同時(shí)，更能為各地政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的財(cái)力保障。