內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化

上海市教育委員會財務(wù)與資產(chǎn)管理中心

引言

內(nèi)控工作與預(yù)算績效管理，二者之間存在著密切的關(guān)系。在行政事業(yè)單位的日常工作中，有效的開展內(nèi)控以及預(yù)算績效管理，能夠很好地提高工作效率，進(jìn)而保障各項業(yè)務(wù)在開展過程中實現(xiàn)較好的目標(biāo)值。因此行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中，需結(jié)合內(nèi)控進(jìn)一步優(yōu)化管理工作，以此提升行政事業(yè)單位的綜合公共服務(wù)水平。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理與內(nèi)控的聯(lián)系

（一）目標(biāo)一致性

在開展績效管理的過程中，其目的在于能夠?qū)崟r監(jiān)督、評價財政預(yù)算的使用效果，充分了解資金運作情況，針對各種資源進(jìn)行有效配置，從而有效提升公共服務(wù)的整體水平。在內(nèi)控工作中，行政事業(yè)單位對各部門、各職能進(jìn)行合理的管控，實施不相容職務(wù)分離、互相監(jiān)督等，從而提升單位公共服務(wù)能力以及工作效率。績效管理與內(nèi)控工作，在開展過程中的主要目標(biāo)都是為了提升公共服務(wù)水平，提高工作效率。因此二者之間具有目標(biāo)一致性的特征。

（二）參與范圍廣

在績效管理工作中，各單位應(yīng)建立健全管理制度和工作機(jī)制，成立績效管理工作小組，確定各相關(guān)職能部門在績效管理工作中的職責(zé)，并不斷加強職能部門之間的協(xié)調(diào)配合。在內(nèi)控工作過程中，單位可以通過制定規(guī)章制度、措施以及執(zhí)行程序，對可能存在的風(fēng)險進(jìn)行防控從而達(dá)到目標(biāo)。內(nèi)控工作是貫穿單位活動事前、事中以及事后全過程的。所以，績效管理工作與內(nèi)控工作都是需要全員參與的。因此二者都具有參與范圍廣的特征。

二、開展行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理和內(nèi)控的重要價值

績效管理是行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理的核心內(nèi)容之一。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文可以看出中央對于績效管理十分的重視。行政事業(yè)單位在開展工作中，應(yīng)積極進(jìn)行績效目標(biāo)管理，強化預(yù)算支出責(zé)任，不斷提高財政資金效益最大化。

績效管理與內(nèi)控對行政事業(yè)單位有著重要的價值。通過內(nèi)控手段可以順利推動預(yù)算成果管理工作的完成，最終實現(xiàn)財務(wù)的切實保障與雙重利益[1]。績效管理是單位進(jìn)行內(nèi)控的核心內(nèi)容，通過有效的內(nèi)控手段，能夠推動我國行政事業(yè)單位的績效管理工作的開展。內(nèi)控是融入單位預(yù)算管控和績效管理之中的[2]。有效的內(nèi)控是績效管理的基礎(chǔ)；有效的內(nèi)控可以確保財務(wù)數(shù)據(jù)的全面與真實；有效的內(nèi)控可以明確各個部門職責(zé)，從而提高績效管理的效率和效果。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制內(nèi)容不夠合理

對于管理工作而言，預(yù)算編制質(zhì)量的高低，會直接影響單位的全面預(yù)算績效管理的水平，但是對于大多數(shù)行政事業(yè)單位而言，由于預(yù)算編制的時間較早，往往編制的預(yù)算存在預(yù)估的情況，進(jìn)而導(dǎo)致在實際使用經(jīng)費時，項目的經(jīng)費支出與預(yù)算存在較大的差異。

更有甚者預(yù)算編制沒有一個科學(xué)合理的編制方式，對資源的配置安排也不太妥當(dāng)。這樣的編制安排導(dǎo)致后期財務(wù)數(shù)據(jù)信息所表現(xiàn)出來的信息與當(dāng)時編制的預(yù)算績效目標(biāo)存在較大的差異，直接影響到績效跟蹤評價、自評價等的準(zhǔn)確性。同時，對于預(yù)算編制人員而言，在進(jìn)行工作過程中，其職業(yè)素質(zhì)也存在著不足的問題，因此在很大程度上會影響到預(yù)算績效管理的水平[3]。

（二）內(nèi)控體系建設(shè)不夠健全

內(nèi)控體系的建立，是為了進(jìn)一步深化管理，充分調(diào)動各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，同時也是用來約束單位經(jīng)濟(jì)或業(yè)務(wù)活動的內(nèi)容，規(guī)范相關(guān)人員的職責(zé)與職能。但在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)還不夠健全。比如，由于對績效管理意識不足，制定出來的績效管理制度缺乏一定的適用性，實施起來與現(xiàn)實單位情況不符，于是便出現(xiàn)了制度管制度，操作管操作的情況。

（三）績效評價機(jī)制不夠完善

只有在績效評價機(jī)制建立健全的情況下，才能有效地讓行政事業(yè)單位在開展預(yù)算管理的過程中，有著較高的自我約束性。但目前，行政事業(yè)單位發(fā)展過程中，對于績效評價的機(jī)制不夠完善。很多行政事業(yè)單位在制定評價流程時缺乏一定的科學(xué)合理性，更多地只注重結(jié)果而忽視評價的過程，因此導(dǎo)致在評價的過程中，沒有起到良好的監(jiān)督作用。

四、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化途徑

（一）科學(xué)編制預(yù)算與績效目標(biāo)，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整工作

行政事業(yè)單位在開展各項工作中，科學(xué)合理的預(yù)算是編制績效目標(biāo)的基礎(chǔ)，是管理績效目標(biāo)的前提。預(yù)算編制工作也是行政事業(yè)單位內(nèi)控管理中在業(yè)務(wù)層面上的重要內(nèi)容之一。預(yù)算不僅依靠財務(wù)部門完成，還需要單位各個部門協(xié)作，所以在編制前相關(guān)部門應(yīng)先做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集工作，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，查驗是否符合編制要求；對于延續(xù)性項目，需考慮該項目在以前年度中執(zhí)行的效果如何，是否給予增減預(yù)算，從而使項目達(dá)到預(yù)期的效果。根據(jù)科學(xué)合理的預(yù)算再來編制績效目標(biāo)，那么它的產(chǎn)出與效益會更加符合項目的主旨。

預(yù)算的編制是依靠人來進(jìn)行的，所以需要進(jìn)一步提升編制人員的能力，定期開展各方面的知識技能培訓(xùn)，進(jìn)而保障編制人員在工作中，形成較高的技能，科學(xué)合理的編制預(yù)算，利用內(nèi)控優(yōu)化工作。

行政事業(yè)單位大部分的預(yù)算都是提前編制的，有些提早半年，更有甚者是提早一年編制的。隨著經(jīng)濟(jì)形勢以及社會情況的變化，當(dāng)實際安排經(jīng)費時，原先預(yù)算申報書中的內(nèi)容或多或少存在需要調(diào)整的地方，這個時候預(yù)算調(diào)整就是給予項目變更最好的調(diào)節(jié)方式。行政事業(yè)單位需對預(yù)算和績效目標(biāo)調(diào)整制定相應(yīng)的規(guī)章制度，審批范圍與流程。審批流程應(yīng)簡易，方便項目實施，人易懂并易操作，比如調(diào)整金額設(shè)定比例，小于比例可走簡化程序，大于比例需層層上報審批。

（二）強化內(nèi)控體系的建設(shè)，優(yōu)化系統(tǒng)管控

內(nèi)控是績效管理的基礎(chǔ)。在進(jìn)行內(nèi)控管理的過程中，行政事業(yè)單位需要充分地將其內(nèi)控與其預(yù)算管理工作進(jìn)行有機(jī)的融合，從而制定出科學(xué)合理的預(yù)算績效管理制度，并依據(jù)制度，形成符合單位未來發(fā)展的內(nèi)控管理體系。在進(jìn)行體系的建設(shè)過程中，行政事業(yè)單位需要不斷加強內(nèi)部組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，全面梳理業(yè)務(wù)流程，明確其中的風(fēng)險隱患，完善單位的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、優(yōu)化制衡能力、規(guī)范權(quán)力運行。行政事業(yè)單位需根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特色科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級以及崗位職責(zé)權(quán)限，不斷加強各個部門的協(xié)同管理。例如，內(nèi)控制度中，需明確各人員、各部門在管理過程中的具體職責(zé)，對人員或部門的權(quán)限進(jìn)行交叉設(shè)置。在重點崗位上可實施定期輪崗或是競爭上崗方式，做好崗位勝任能力評估等工作。

如今是信息化的時代，社會中的方方面面都體現(xiàn)出一個詞“大數(shù)據(jù)”。在預(yù)算績效管理工作中，可以借鑒當(dāng)下大數(shù)據(jù)的技術(shù)，建立符合本單位的績效管理數(shù)據(jù)平臺，這樣在開展預(yù)算管理的過程中，可以實現(xiàn)信息共用共享，提高行政事業(yè)單位內(nèi)外交流溝通的效率和效果。績效管理數(shù)據(jù)平臺還可將管控要點設(shè)置在其中，幫助單位規(guī)避一些常規(guī)的風(fēng)險。同時也能進(jìn)一步的保障績效管理的科學(xué)性和全面性。

（三）健全預(yù)算績效評價機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)管工作

預(yù)算績效管理過程中，在充分了解單位的實際情況以及經(jīng)費的需求下，制定出相應(yīng)的評價機(jī)制。年初根據(jù)預(yù)算管理內(nèi)容制定出評價計劃，通過計劃規(guī)范評價的基本內(nèi)容以及重點項目。重視預(yù)算績效管理的事前評估、事中監(jiān)管以及事后結(jié)果應(yīng)用?？冃繕?biāo)設(shè)置時應(yīng)結(jié)合項目的情況盡量細(xì)化與量化，方便后期評價時直觀明了。通過完善預(yù)算績效評價機(jī)制，找出單位潛在的問題與風(fēng)險。評價結(jié)果出來后及時反饋至相關(guān)部門，限期整改。單位還可以設(shè)置專門的預(yù)算績效評價部門，保障該部門在評價過程中，有著相對可靠的獨立性，避免受到干擾。評價方式可以采用多樣化形式進(jìn)行，內(nèi)部評價結(jié)合外部評價，靜態(tài)評價結(jié)合動態(tài)評價等。健全的績效管理評價機(jī)制能保障評價結(jié)果的真實性、科學(xué)性、合理性。同時，提高對評價結(jié)果的應(yīng)用，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，完善單位相關(guān)制度，做好績效評價過程反饋公眾，督促進(jìn)展，落實責(zé)任，不斷健全績效評價機(jī)制[4]。

優(yōu)化內(nèi)控監(jiān)管工作，確保行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行以及績效管理工作。行政事業(yè)單位可完善內(nèi)部審計工作，預(yù)算績效管理制度中可加入內(nèi)審監(jiān)督環(huán)節(jié)的規(guī)定，讓內(nèi)部審計人員參與到績效的事前、事中、事后的工作中來。同時，也可以定期聘請外部專業(yè)人士進(jìn)行指導(dǎo)，通過培訓(xùn)增強工作人員預(yù)算績效管理意識，來嚴(yán)格按照規(guī)定開展績效管理工作，保證管理工作有條不紊。

結(jié)語

綜上所述，在基于內(nèi)控視角下，對其行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化途徑的研究中，首先要明確的是內(nèi)控與預(yù)算績效管理工作的是相輔相成的，缺一不可的。基于內(nèi)控視角下的預(yù)算績效管理優(yōu)化途徑對行政事業(yè)單位有著十分重要的影響，能夠確保在未來的發(fā)展上，行政事業(yè)單位的管理機(jī)制不斷優(yōu)化，更好的配置資源，提高工作效率，滿足社會公共需求。