關(guān)于行政事業(yè)單位項(xiàng)目績效管理的分析

梁曦 臺州市公安局

引言

行政事業(yè)單位是我國具有社會管理職能和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和社會組織，在社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到舉足輕重的作用。預(yù)算績效管理作為新型預(yù)算管理模式，是新時(shí)代財(cái)政改革的內(nèi)在要求，是政府財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。

隨著財(cái)政預(yù)算管理改革的逐步深入，預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)工作在穩(wěn)中推進(jìn)。但是，由于某些管理人員思想傳統(tǒng)以及對績效管理的深度和廣度認(rèn)識不足導(dǎo)致項(xiàng)目績效評價(jià)流于形式，并沒有形成一定的標(biāo)準(zhǔn)和考核問責(zé)制度。因此，在實(shí)行和推廣預(yù)算績效管理中仍存在諸多問題。本文站在項(xiàng)目績效評價(jià)的角度，結(jié)合本人在事業(yè)單位多年的預(yù)算管理工作，綜合分析項(xiàng)目績效管理中普遍出現(xiàn)的問題，并嘗試性提出幾點(diǎn)有效的解決方案，具有一定參考意義。

一、行政事業(yè)單位項(xiàng)目績效管理存在的問題

2018年9月，財(cái)政部門全面實(shí)施《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》制度，充分展現(xiàn)了國家對未來績效管理工作的重視以及長遠(yuǎn)籌謀。近些年，隨著績效管理工作的全面展開，項(xiàng)目績效管理工作的逐步落實(shí)雖然在一定程度上提高了財(cái)政資金的使用效益，但是總的來說，這項(xiàng)工作遠(yuǎn)未成熟定型。因此，亟待采取有效措施進(jìn)行改進(jìn)和完善。

（一）預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)不清晰

預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)不清晰是當(dāng)前項(xiàng)目績效管理中最常見的問題之一。科學(xué)的績效目標(biāo)能夠較為準(zhǔn)確地反映預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出和效益。然而事實(shí)上，在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，大部分行政事業(yè)單位在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)未進(jìn)行深入的細(xì)化和量化描述，在數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等產(chǎn)出指標(biāo)方面設(shè)置較為模糊和籠統(tǒng)。同時(shí)，由于缺乏對項(xiàng)目的可行性研究，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無法對效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)作出一個合理的設(shè)置，故而對整體項(xiàng)目績效管理工作的順利推進(jìn)造成了一定阻礙。

（二）項(xiàng)目績效評價(jià)體系不健全

健全的績效評價(jià)機(jī)制能對單位的預(yù)算管理產(chǎn)生行之有效的約束。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位對預(yù)算績效評價(jià)體系理解不夠深刻，管理意識比較薄弱，認(rèn)為績效評價(jià)只是財(cái)務(wù)部門的事情。因此，在具體實(shí)行過程中，通常通過第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的績效評價(jià)來應(yīng)付財(cái)政部門的審查，沒有把績效評價(jià)工作納入單位重點(diǎn)管理的工作范疇，也未充分發(fā)揮其作用。某些單位甚至未設(shè)置績效評價(jià)機(jī)制，未對預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致項(xiàng)目績效評價(jià)工作流于形式。各行政事業(yè)單位在績效評價(jià)環(huán)節(jié)管理工作的不足使得財(cái)政部門對預(yù)算單位的項(xiàng)目績效缺少科學(xué)、客觀的評價(jià)和了解，從而滯緩項(xiàng)目的順利實(shí)施，降低財(cái)政資金的利用率。

（三）項(xiàng)目績效監(jiān)控不全面

目前，大部分的項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作已納入單位工作目標(biāo)責(zé)任制考核體系，但是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中的定期監(jiān)控機(jī)制仍存在不足之處。在整個項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，某些項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢，難以達(dá)成預(yù)期的績效目標(biāo)，有些單位只關(guān)注項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度而忽視產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)以及滿意度指標(biāo)?？冃ПO(jiān)控特別是專項(xiàng)資金績效監(jiān)控不到位，還可能會導(dǎo)致單位濫用資金，對項(xiàng)目的有效執(zhí)行起到相反的作用。

（四）單位內(nèi)控體系覆蓋不全面

健全的內(nèi)部控制體系對項(xiàng)目績效管理工作的順利實(shí)施起到一定的保障作用。目前，雖然各行政事業(yè)在內(nèi)控制度建設(shè)方面已經(jīng)開始推進(jìn)，但由于管理人員思想的傳統(tǒng)性以及對內(nèi)控和績效管理缺乏科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識，在建設(shè)內(nèi)控制度中，很多單位并未結(jié)合本單位的實(shí)際現(xiàn)狀，在設(shè)置績效目標(biāo)時(shí)過于模糊，同時(shí)在實(shí)施過程中也未按照所設(shè)置的績效要求對項(xiàng)目的實(shí)施情況開展全程監(jiān)督管理，從而在一定程度上加大了預(yù)算績效管理風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，單位審計(jì)部門未全面實(shí)施自身監(jiān)督職責(zé)，各個部門之間職工權(quán)限不明，某些關(guān)鍵崗位未實(shí)行分離制度等內(nèi)控漏洞都拖延了單位項(xiàng)目績效管理的順利實(shí)施。

二、項(xiàng)目預(yù)算績效管理策略分析

（一）合理設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)及設(shè)置相應(yīng)懲處制度

在設(shè)置項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，相關(guān)工作人員應(yīng)對各績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、量化，并根據(jù)具體經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容合理設(shè)置權(quán)重。首先，績效目標(biāo)要方向明確，符合單位職能及整體發(fā)展規(guī)劃。其次績效目標(biāo)要具體化，定量為主，定性為輔。在制定具體目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分結(jié)合單位的實(shí)際情況和設(shè)置包括產(chǎn)出、效益和滿意度指標(biāo)等一些一級指標(biāo)。根據(jù)項(xiàng)目的具體情況在一級指標(biāo)下逐級設(shè)置二級、三級等符合實(shí)際的指標(biāo)名稱。舉個例子，產(chǎn)出指標(biāo)下設(shè)數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等二級指標(biāo)。效益指標(biāo)可分設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)以及可持續(xù)影響等二級指標(biāo)。在設(shè)置目標(biāo)時(shí)要科學(xué)可行，符合客觀實(shí)際，并確保能夠如期實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對不同指標(biāo)進(jìn)行合理的權(quán)重分配。除此之外，單位應(yīng)建立相應(yīng)的懲處制度，對未按時(shí)完成所設(shè)績效目標(biāo)的項(xiàng)目部門或者執(zhí)行人員實(shí)行相應(yīng)的懲處制度，分析原因并采取措施整改。通過對指標(biāo)的定性定量分析，項(xiàng)目執(zhí)行人員能夠針對性去完成該項(xiàng)目的績效評價(jià)工作。

（二）進(jìn)一步完善和優(yōu)化預(yù)算績效評價(jià)體制

完善的制度通常對工作的執(zhí)行起到指導(dǎo)性的促進(jìn)作用。行政事業(yè)單位作為主要的國家機(jī)構(gòu)和社會組織，在社會發(fā)展和進(jìn)步中扮演者不可或缺的角色。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作任重道遠(yuǎn)，只有加強(qiáng)單位的財(cái)務(wù)管理工作，才能充分利用好有限的財(cái)政資金為人民大眾服務(wù)。因此，需進(jìn)一步完善和補(bǔ)充預(yù)算項(xiàng)目的績效評價(jià)管理機(jī)制，進(jìn)一步提升財(cái)政資金利用率。行政事業(yè)單位應(yīng)以財(cái)政相關(guān)制度為基礎(chǔ)，并結(jié)合單位自身的實(shí)際發(fā)展需求和單位特點(diǎn)，制定科學(xué)、合理、有效的績效評價(jià)管理體系。主要方式是將傳統(tǒng)的模糊的定性指標(biāo)通過具體數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成定量指標(biāo)，提高定量指標(biāo)比重；同時(shí)，設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，對于相對重要的指標(biāo)，設(shè)置高比例權(quán)重，相對次要的指標(biāo)設(shè)置低比例權(quán)重，從而使得各項(xiàng)指標(biāo)能夠真實(shí)反映項(xiàng)目績效的具體情況，為最后績效評價(jià)打好基礎(chǔ)。在實(shí)行預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制時(shí)要充分實(shí)行監(jiān)管制度，確保整個評價(jià)在運(yùn)行時(shí)能夠避免人為操作，保障行政事業(yè)單位項(xiàng)目績效評價(jià)機(jī)制真實(shí)、廉潔、透明。

（三）全面監(jiān)控預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行過程

行之有效的內(nèi)外監(jiān)控是財(cái)政資金安全運(yùn)行的重要保障。2019年7月，《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》的順利出臺，把績效工作納入了規(guī)范化管理軌道。行政事業(yè)單位可從監(jiān)控內(nèi)容、方式和成效上加強(qiáng)項(xiàng)目管理時(shí)的全程監(jiān)控。

首先，全面監(jiān)控預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容，銜接項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和目標(biāo)，同時(shí)可通過增設(shè)年中績效目標(biāo)值來反映項(xiàng)目年中實(shí)施情況，深度剖析項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，并及時(shí)采取相應(yīng)的措施來解決問題。

其次，項(xiàng)目監(jiān)控需與時(shí)俱進(jìn)，采取科學(xué)的監(jiān)控方式，通過對項(xiàng)目的信息化系統(tǒng)建設(shè)，建立相應(yīng)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，定時(shí)采集績效目標(biāo)完成進(jìn)度并進(jìn)行定性定量分析，從而實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目執(zhí)行過程的實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)督。同時(shí)，可通過獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目績效情況實(shí)行全程監(jiān)控和指導(dǎo)。另外，向社會公開項(xiàng)目績效情況，主動接受群眾監(jiān)督審查，提高政府資金使用效率。

最后，根據(jù)監(jiān)控結(jié)果合理安排資金。通過設(shè)立合理的考核體系來保障監(jiān)督工作的有效實(shí)行，同時(shí)依照考核結(jié)果合理安排下一年項(xiàng)目資金，提升績效管理的指導(dǎo)性作用。

（四）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

加強(qiáng)單位內(nèi)控與預(yù)算績效管理，并建立科學(xué)健全的單位內(nèi)控管理機(jī)制。首先，加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，下設(shè)內(nèi)控、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)等各部門，這些部門各司其職但又緊密相連。另一方面進(jìn)一步完善內(nèi)控管理制度，明確規(guī)定各工作人員的職責(zé)及權(quán)限，制定關(guān)鍵崗位輪崗制和不相容崗位分離制，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等實(shí)行規(guī)范化管理等。

行政事業(yè)單位需加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，全面監(jiān)測項(xiàng)目績效情況，同時(shí)做到信息流暢，確保項(xiàng)目績效管理科學(xué)有序推進(jìn)。在預(yù)算績效監(jiān)管中，除了充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)管作用外，還需提升員工職業(yè)素養(yǎng)及執(zhí)業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)測、事中監(jiān)督、事后評價(jià)的全過程監(jiān)督。

結(jié)語

預(yù)算績效管理是我國財(cái)政管理制度現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。目前，我國預(yù)算績效工作已經(jīng)開始全面鋪開，績效管理體系也日趨完善。通過績效管理，國家財(cái)政資金的使用效率得到了大幅度地提升。但是，我們應(yīng)當(dāng)明白，項(xiàng)目績效管理工作是一個逐步完善的過程，只有通過不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，并根據(jù)單位實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目的績效管理方法，從而提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，推動行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平更上新臺階。