公共衛(wèi)生事件中社區(qū)防控法律問題探析

文/常青

2020年初，新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)，并迅速席卷全國，沖擊了整個(gè)社會(huì)，給人民群眾的生活帶來了嚴(yán)重影響。作為風(fēng)險(xiǎn)防控第一道防線的社區(qū)能夠快速有效地開展防控工作，保護(hù)了人民群眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全。但是因?yàn)樾鹿诜窝滓咔槭且粋€(gè)突發(fā)不可預(yù)見的公共衛(wèi)生事件，在緊急情況下社區(qū)采取的措施中有一些違法違規(guī)的行為，急需遏制，這也是為以后公共衛(wèi)生事件的突然發(fā)生奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、公共衛(wèi)生事件中社區(qū)防控的法律地位和優(yōu)勢體現(xiàn)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)在其中發(fā)揮的作用具有獨(dú)特性和不可替代性，不僅如此，社區(qū)既是政府實(shí)施源頭防治的主戰(zhàn)場，也是服務(wù)居民群眾的最重要的陣地。在新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，以社區(qū)為基本單位的網(wǎng)格化管理模式有效控制了疫情的傳播。

（一）公共衛(wèi)生事件中社區(qū)的法律職責(zé)

社區(qū)是社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)單元，具有區(qū)域管理和綜合性的特征，在疫情防控階段，組織進(jìn)行具有針對(duì)性的主題教育，加強(qiáng)疫情知識(shí)宣傳覆蓋面[1]。社區(qū)作為城市的組成細(xì)胞，是此次暴發(fā)新冠肺炎疫情的直接承受區(qū)域[2]。社區(qū)作為疫情防控的重要堡壘，應(yīng)注重激發(fā)社區(qū)能動(dòng)性，為疫情防控提供堅(jiān)實(shí)支撐。

按照我國《傳染病防治法》以及與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的應(yīng)急處理?xiàng)l例等規(guī)定，在出現(xiàn)傳染病嚴(yán)重流行時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各基層單位需充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織落實(shí)各項(xiàng)活動(dòng)，在聯(lián)動(dòng)防治的基礎(chǔ)上，協(xié)助當(dāng)?shù)匦l(wèi)健委以及醫(yī)療衛(wèi)生單位加強(qiáng)疫情收集、匯報(bào)和分析，貫徹與傳染病防治相關(guān)的各項(xiàng)規(guī)定，組織開展人員分散、隔離等工作，同時(shí)通過宣傳手冊、海報(bào)、微信公眾號(hào)等方式擴(kuò)大傳染病防治知識(shí)覆蓋面。在疫情防控過程中，人民政府是疫情防控的主體，社區(qū)等基層單位需貫徹防控命令，確保防控措施有序?qū)嵤?/p>

（二）公共衛(wèi)生事件中社區(qū)防控的重要優(yōu)勢

從整體角度而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)之后，加強(qiáng)社區(qū)管理能夠展現(xiàn)出三項(xiàng)優(yōu)勢，具體如下。

第一，社區(qū)詳細(xì)掌握著居民資料。社區(qū)負(fù)責(zé)每十年一次的人口普查以及其他經(jīng)濟(jì)普查、農(nóng)業(yè)普查、人口抽查等工作，因此，社區(qū)詳細(xì)掌握著所轄區(qū)域范圍內(nèi)包括人員構(gòu)成、外出務(wù)工情況、家庭人員健康情況等各項(xiàng)資料[3]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)之后，社區(qū)能夠迅速布置、落實(shí)防控措施。

第二，社區(qū)具備出色的資源配置整合能力。社區(qū)管理涉及民政、綜合治理、衛(wèi)生、婦聯(lián)、計(jì)生等多個(gè)部門，與各級(jí)政府、企事業(yè)單位有較為密切的聯(lián)系，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)能夠快速與各級(jí)部門展開聯(lián)系，及時(shí)有效開展防疫防控工作。

第三，社區(qū)具有網(wǎng)格化的管理優(yōu)勢。在社區(qū)治理過程中強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格化管理，即將城市管理轄區(qū)根據(jù)相應(yīng)規(guī)定劃分為多個(gè)單元網(wǎng)格，建立起了一種監(jiān)督和處置相互分離的管理形式。社區(qū)網(wǎng)格化管理模式在一定程度上優(yōu)化了突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，能夠及時(shí)預(yù)警，問責(zé)主體更明確[4]。

二、公共衛(wèi)生事件中社區(qū)防控凸顯的法律問題

（一）公共衛(wèi)生事件中社區(qū)主體職責(zé)的不規(guī)范

新冠肺炎疫情期間，城鄉(xiāng)社區(qū)工作任務(wù)量繁重，社區(qū)黨組織人員站在抗擊疫情第一線的最前沿，但在疫情防控工作中，存在個(gè)別社區(qū)工作人員在疫情防控中出現(xiàn)不擔(dān)當(dāng)?shù)男袨?。四川省巴中市紀(jì)委監(jiān)委于2020年2月15日通報(bào)了5起疫情防控工作中形式主義、官僚主義典型問題。山東省青島市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在2020年2月28日通報(bào)了10起疫情防控中不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為典型問題。例如2020年1月29日至2月6日，青島市市南區(qū)中山路街道太平路社區(qū)工作人員馬丕顯、閆姍姍在負(fù)責(zé)轄區(qū)住戶疫情防控排查工作中，未落實(shí)逐家逐戶進(jìn)行排查登記的規(guī)定，在工作過程中出現(xiàn)形式主義思想，將并未進(jìn)行排查的相關(guān)住戶上報(bào)成已排查完成，上報(bào)情況與實(shí)際居住情況不符。還出現(xiàn)泄漏社區(qū)居民隱私、一律禁止外地租戶返回小區(qū)居住、粗暴封閉單元門等違法現(xiàn)象。

在新冠肺炎疫情最嚴(yán)峻復(fù)雜的勢態(tài)下，在公共衛(wèi)生防控工作最艱巨的關(guān)鍵階段，部分社區(qū)工作人員存在麻痹思想、厭戰(zhàn)情緒、僥幸心理、松勁心態(tài)，對(duì)各項(xiàng)防控要求有所放松。在疫情防控工作中，部分政府官員和社區(qū)工作人員有不到崗履職、搞形式走過場、履職不力等諸多問題，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。

（二）公共衛(wèi)生事件中個(gè)人私權(quán)與公共利益的沖突

個(gè)人私權(quán)與公共利益是一對(duì)永恒的矛盾，它們的沖突存在于社會(huì)生活的方方面面，這次在公共衛(wèi)生事件中尤其突出。在疫情防控過程中，陳女士所處的九江市某小區(qū)按規(guī)定進(jìn)行封閉管理，要求小區(qū)民眾進(jìn)出需持出入證，且配合工作人員測量體溫和登記信息，對(duì)外市返回的民眾，需主動(dòng)聯(lián)系社區(qū)并進(jìn)行居家隔離十四天。同時(shí)，該小區(qū)不允許外賣、快遞進(jìn)出。但陳女士并不支持和配合社區(qū)工作，并且覺得社區(qū)沒有權(quán)力對(duì)其進(jìn)行隔離，指出社區(qū)對(duì)其出行、生活形成較多影響。

不僅如此，在疫情防控的關(guān)鍵階段，居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)采取網(wǎng)格化的封閉式管理，但也有一些居民群眾消極對(duì)待，社區(qū)疫情防控工作居民不配合。還有報(bào)道稱：某些小區(qū)里面的菜價(jià)高的離譜，業(yè)主自發(fā)組織愛心菜請(qǐng)求社區(qū)放行被拒絕，由于菜品價(jià)格問題，社區(qū)的公共利益和居民的個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生沖突。在這疫情期間，個(gè)人私權(quán)與公共利益的沖突表現(xiàn)最多的就是對(duì)居民個(gè)人信息的采取和人身自由的限制。

（三）公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應(yīng)急管理體制不完善

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生給經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同城市的社區(qū)治理帶來極大挑戰(zhàn)，既是對(duì)各自社區(qū)內(nèi)部管理體制的一次大考，又是對(duì)社區(qū)工作人員履職的一次考驗(yàn)。在抗擊新冠肺炎疫情當(dāng)中，社區(qū)應(yīng)急管理體制出現(xiàn)短板和弱項(xiàng)。

第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制不健全。公共危機(jī)管理是典型的跨部門公共事務(wù)，社區(qū)防疫需要發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各組織之間的協(xié)同作用。但是，協(xié)同意思的形成是在日常的工作中形成的，而非自然形成的。協(xié)同機(jī)制不完善以及聯(lián)動(dòng)防治規(guī)章欠缺，造成社區(qū)各主體在日常防控工作中存在配合不力的現(xiàn)象，危機(jī)發(fā)生之時(shí)難以迅速形成合力，這是制約基層防疫工作的一大短板。疫情期間，上級(jí)部門工作全部集中在基層落實(shí)，社區(qū)管理人員陷入“表格抗疫”誤區(qū)，工作精力被大幅稀釋，工作壓力極其龐大。

第二，社區(qū)現(xiàn)有的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案滯后。在這次席卷全國的新冠肺炎疫情中，北京、上海、浙江等一線城市的社區(qū)根據(jù)國家要求制定了突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，除了這些城市外，其他城市的社區(qū)還沒有完善的系統(tǒng)性、可執(zhí)行、針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。

第三，社區(qū)具有突發(fā)公共事件處理經(jīng)驗(yàn)的人員較少。新冠肺炎疫情的突發(fā)，社區(qū)防控力量不足，社區(qū)人員明顯短缺。因?yàn)樯鐓^(qū)工作人員多是采用聘任制的方式且工資待遇低，普遍是一些學(xué)歷不高、年齡偏大、缺少專業(yè)管理知識(shí)的人員。即使有通過國家公益性考試進(jìn)入到社區(qū)工作的大學(xué)生，工作一段時(shí)間后，大多也會(huì)參加公務(wù)員或事業(yè)單位考試，尋找更好的就業(yè)發(fā)展。這次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，社區(qū)人員隊(duì)伍建設(shè)不足的短板暴露得更加明顯。

三、公共衛(wèi)生事件中完善社區(qū)防控的對(duì)策建議

（一）明晰社區(qū)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化

城鄉(xiāng)社區(qū)擔(dān)負(fù)起了外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的重?fù)?dān)，社區(qū)工作人員實(shí)行的措施主要是街巷，小區(qū)設(shè)卡24小時(shí)輪流值班，為居民發(fā)放出入證，開展出入人員排查登記及體溫監(jiān)測；打電話，入戶排摸，對(duì)外來人員進(jìn)行信息登記上報(bào)；社區(qū)為外出人員出具健康證明；聯(lián)合相關(guān)執(zhí)法部門，關(guān)閉轄區(qū)內(nèi)人員密集型場所，限制人員聚集動(dòng)員，聯(lián)合社會(huì)組織人員開展防疫工作；對(duì)存在發(fā)熱情況的民眾，對(duì)接社區(qū)配備的衛(wèi)生服務(wù)中心，較為嚴(yán)重者送至觀察點(diǎn)或指定醫(yī)院進(jìn)行進(jìn)一步檢查和治療。社區(qū)實(shí)施的這些措施或多或少地限制了公民的人身自由和個(gè)人信息權(quán)，一定程度上擴(kuò)大了社區(qū)的職權(quán)。為了保證社區(qū)職權(quán)不會(huì)濫用，就必須制定明確的社區(qū)職權(quán)法規(guī)。

我國按照《傳染病防治法》以及與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的應(yīng)急處理?xiàng)l例等，出臺(tái)與提高新冠病毒肺炎疫情社區(qū)防控效果相關(guān)文件，要求社區(qū)切實(shí)貫徹防控命令、采取積極有效的防控措施，科學(xué)有序地開展疫情防控工作[5]?！秱魅静》乐畏?013》規(guī)定：在傳染病流行的過程中，可根據(jù)實(shí)際情況，在必要時(shí)可通過封閉的方式控制暴發(fā)場所。新冠肺炎疫情期間，社區(qū)的居民委員會(huì)對(duì)小區(qū)執(zhí)行封閉管理是有法律依據(jù)的，法律也明晰了公共衛(wèi)生事件中社區(qū)的職責(zé)。健全法規(guī)條文、明確政策管理文件，確定社區(qū)疫情防控標(biāo)準(zhǔn)，為社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)賦能，能夠有助于形成規(guī)范、有效的疫情防控機(jī)制。

針對(duì)社區(qū)工作人員在新冠肺炎疫情期間出現(xiàn)的諸多違法違規(guī)問題，首先，需要廣大黨員干部端正自己的態(tài)度和思想，規(guī)避懈怠、放松思想，減少僥幸心理，全面貫徹防控規(guī)定，提高防控措施落實(shí)效果；其次，需要對(duì)社區(qū)工作人員做好監(jiān)督工作，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要立足職能定位，科學(xué)精準(zhǔn)、穩(wěn)妥有效做好疫情防控監(jiān)督工作，依規(guī)依紀(jì)依法查處有令不行、有禁不止以及敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、消極應(yīng)付、弄虛作假等形式主義、官僚主義等；最后，廣大群眾也要積極參與到其中，監(jiān)督社區(qū)工作人員的工作，共同度過疫情難關(guān)。

（二）平衡個(gè)人私權(quán)與公共利益的關(guān)系

個(gè)人私權(quán)與公共利益兩者是相互制衡的關(guān)系，不存在脫離公共利益的個(gè)人權(quán)利，同樣也不存在沒有個(gè)人私權(quán)的公共利益。在社會(huì)生活中，利益主體存在偏私性特征，且具有追逐最大利益的心態(tài)，因此，會(huì)造成違背公德、破壞環(huán)境等有損公益的行為，這就需要對(duì)個(gè)人權(quán)利作出限制，但同時(shí)公共利益也可能會(huì)對(duì)個(gè)人權(quán)利形成約束，尤其是基本權(quán)利[6]。學(xué)者博登海默在其著作中指出，公共利益是具有一定獨(dú)立性特征的利益形態(tài)，在形成過程中并不一定為全部成員利益的整合，同時(shí)成員利益和社會(huì)公益之間也可能存在沖突，且成員之間也可能出現(xiàn)利益矛盾[7]。新冠肺炎疫情的暴發(fā)是不可預(yù)見、不可抵抗、不可避免的偶然性事件，為了公共衛(wèi)生防控的需要，我國政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)社區(qū)對(duì)公民的自由權(quán)和個(gè)人信息權(quán)等個(gè)人權(quán)利采取了一系列的強(qiáng)制管理。由于社會(huì)公共利益的需要，采取的強(qiáng)制措施和管理是必要的，是為了防止公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)進(jìn)一步受到新冠肺炎疫情的危害。但強(qiáng)制管理權(quán)的使用必須受到一定的限制，否則其進(jìn)一步的擴(kuò)張很可能會(huì)侵害到公民個(gè)人的基本權(quán)利，因此，新冠肺炎疫情期間對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的正當(dāng)保護(hù)是不容忽視的。為了保障公共衛(wèi)生安全、防止疫情擴(kuò)散，一定程度上個(gè)人權(quán)利的限縮和讓位于公共利益具有一定的正當(dāng)性。

個(gè)人私權(quán)和公共利益的內(nèi)在一致性也決定了兩者的均衡是解決利益沖突的關(guān)鍵。當(dāng)個(gè)人私權(quán)和公共利益發(fā)生沖突時(shí)，對(duì)個(gè)人私權(quán)進(jìn)行限制來保護(hù)公共利益，這是我國作為社會(huì)主義國家的應(yīng)盡的義務(wù)，也迎合了法治中國的建設(shè)需要[8]。這次新冠肺炎疫情的發(fā)生不僅是所有人不想遇見的，國家和政府同樣不想遇見，所以為了能夠快速有效遏制疫情，就必須要強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益在一定程度上服從于公共利益，這同時(shí)也是能夠?yàn)閭€(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)提供保障。居民應(yīng)調(diào)整自我心態(tài)，積極配合社區(qū)防疫防控員的工作，保護(hù)好自己的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，也不給國家和社區(qū)造成負(fù)擔(dān)。

（三）完善公共衛(wèi)生事件中社區(qū)的應(yīng)急管理體制

從我國新冠肺炎疫情防控的現(xiàn)有結(jié)果來看，社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中扮演著重要的角色，具有前置防控和有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的作用。對(duì)于在疫情期間，社區(qū)應(yīng)急管理體制出現(xiàn)的短板問題，社區(qū)防疫應(yīng)急管理在功能、設(shè)施、機(jī)制等方面應(yīng)該加以完善，為后階段可能發(fā)生的新公共衛(wèi)生事件提前做好準(zhǔn)備工作。

第一，統(tǒng)籌健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制。為進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建多元共治社區(qū)共同體，應(yīng)從這兩方面著手：首先，有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用。根據(jù)地方實(shí)際情況，由政府部門進(jìn)行主導(dǎo)，在社區(qū)治理過程中明確權(quán)責(zé)界限，并為社區(qū)治理工作開展提供政策保障和資金保障，定期組織開展指導(dǎo)工作，提高社區(qū)人員工作能力。其次，積極構(gòu)建具有多元主體參與特征的聯(lián)動(dòng)治理平臺(tái)。

第二，多元主體協(xié)同編制應(yīng)急預(yù)案。在編制公共應(yīng)急預(yù)案時(shí)，要注重多元主體的參與，在參與中相互促進(jìn)，達(dá)成共識(shí)；針對(duì)多元場景，定期開展預(yù)案演練。疫情期間可廣泛發(fā)動(dòng)多渠道力量，加強(qiáng)物資供需對(duì)接，如組織餐飲店等市場資源、社區(qū)食堂等公益資源建立餐飲配送網(wǎng)絡(luò)；聯(lián)合快遞物流、社區(qū)志愿者等人力資源，建立“無接觸到家”的應(yīng)急物資配送網(wǎng)絡(luò)[9]。在應(yīng)急預(yù)案的制定過程中，應(yīng)詳細(xì)列明具體流程、實(shí)施辦法、采取措施等內(nèi)容，將每項(xiàng)工作落實(shí)到具體的人身上，使工作人員明確自己的責(zé)任分工。

第三，加強(qiáng)社區(qū)人員配備和管理。結(jié)合實(shí)際工作合理配備社區(qū)居委會(huì)隊(duì)伍，特別是在人才錄用和招聘中，應(yīng)優(yōu)先安排或選擇優(yōu)秀人員進(jìn)入社區(qū)，提高社區(qū)管理人員的能力和水平。此外還需要切實(shí)提升社區(qū)人員薪資待遇，定期組織在職培訓(xùn)，為社區(qū)人員豐富業(yè)務(wù)知識(shí)、提升崗位技能創(chuàng)造條件。針對(duì)專業(yè)應(yīng)急管理隊(duì)伍的缺少，可以設(shè)置一個(gè)專業(yè)應(yīng)急管理小組，應(yīng)急管理小組的成員可以采取兼職等形式，確保突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)得到控制。

四、結(jié)語

新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，是對(duì)社區(qū)治理體系和治理能力的一次重大考驗(yàn)，而社區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)防控體系環(huán)節(jié)中的末梢，充分展現(xiàn)其獨(dú)有的防控作用。在我國依法治國、依法行政的大背景下，社區(qū)的職權(quán)和職能需要法律明文規(guī)定，也需構(gòu)建黨建引領(lǐng)的城鄉(xiāng)社區(qū)法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、長效化應(yīng)急防疫機(jī)制。為此，完善社區(qū)防控在公共衛(wèi)生事件中法律地位及法律保障等方面的問題，可以為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生打下法制基礎(chǔ)，從而更好地提高社區(qū)治理的成果。