論新常態(tài)下PPP模式的機遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對

鐘 雷 長沙醫(yī)療健康投資集團有限公司

一、PPP模式的相關(guān)介紹

(一)PPP模式

PPP模式從市場出發(fā)，以競爭為標準，主要的服務(wù)范圍是公共領(lǐng)域，大部分是以項目運作的工作方式，推動政府與企業(yè)之間的資本運作，二者共同進行合作，加強基本公共設(shè)計的建設(shè)，整個的流程步驟就是PPP模式。

(二)PPP模式要素

1.項目產(chǎn)權(quán)要素

項目的產(chǎn)權(quán)主要是經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，還包括項目的其他權(quán)益，項目的產(chǎn)權(quán)不僅鼓勵私人部門擁有，也鼓勵私人或者私人部門發(fā)揮自己的創(chuàng)新意識，運用新的科技技術(shù)，加快PPP項目的工作步伐和服務(wù)質(zhì)量。

2.風險分擔要素

PPP模式的特點更主要就是合理的規(guī)避風險，采取風險共同承擔的模式，PPP模式中公私部門都有自己需要承擔的風險，風險的大小有差異，依據(jù)部門在項目中的工作量決定，這種模式的運用有利于合理的減輕項目的風險，提高風險控制能力，減少項目建設(shè)過程的損失。

3.融資要素

私人部門通過自己有效的融資措施，能夠為政府減輕一定的經(jīng)濟負擔，還有助于私人部門提高基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的工作效率和質(zhì)量。

(三)PPP模式主要形式

1.合同形式

在簽訂了管理合同之后，社會資本依然要承擔公共服務(wù)責任，將公共資產(chǎn)現(xiàn)金理念引入到生產(chǎn)經(jīng)營模式中，根據(jù)先進的經(jīng)驗來提高生產(chǎn)經(jīng)營的管理水平，管理合同屬于一種過渡形式。

2.委托運營形式

在這種模式下，社會資本并不能應(yīng)用公共基礎(chǔ)資源，不擁有與公共基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的權(quán)利，項目只有在委托管理的情況下持有經(jīng)營權(quán)，同時政府部門也要支付相關(guān)管理運營費用。

3.建設(shè)運營并擁有形式

在承擔公共職責的同時，社會資本也要承擔起相應(yīng)的公共職責，并對公共設(shè)備擁有一定的所有權(quán)，只要合同還在執(zhí)行就可以進行持續(xù)經(jīng)營。

4.建設(shè)運營并移交形式

在這種形式下，社會資本要全權(quán)處理項目的設(shè)計、融資等環(huán)節(jié)，在合同到期之后將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到政府部門，社會資本可以從政府部門中取得一定費用，這樣社會資本不僅僅得到了投資回報，還有利于保證政府資產(chǎn)的穩(wěn)定性，能夠提高融資水平。

二、新常態(tài)下PPP模式的機遇與挑戰(zhàn)

(一)新常態(tài)下PPP模式的機遇

1.降低、分散風險

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種隱性風險也逐漸暴露出來，在新常態(tài)下各地政府部門就要做好防控、化解風險工作，面對不同的隱性風險，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中也希望有像政府部門一樣可靠、穩(wěn)定的合作伙伴。新常態(tài)下，PPP模式可以采用科學合理的風險分擔機制，將經(jīng)營過程中出現(xiàn)的隱性風險分擔給有能力承擔風險的合作方，實現(xiàn)降低和分散風險的目的。

2.獲取了新的動力

在新常態(tài)下，對宏觀調(diào)控方式和思路進行了創(chuàng)新，能夠激發(fā)出社會和企業(yè)的動力，通過PPP模式能夠吸引大量社會資本參與到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，有利于可持續(xù)資金投入、多元化機制的建立，緩解了地方政府的資金壓力。

(二)新常態(tài)下PPP模式的挑戰(zhàn)

1.PPP項目會計核算問題

一方面，在項目公司成立階段。從目前我國公共基礎(chǔ)設(shè)施實際情況來看，采用的大多數(shù)是收支性核算方法，這就會與政府財政收入相脫離，在建設(shè)PPP項目過程中，就很難確認和核算公共設(shè)施的資產(chǎn)，政府對于PPP項目的控制權(quán)和所有權(quán)并不會受到特許經(jīng)營權(quán)的影響。同時從傳統(tǒng)項目公司的會計處理方式來看，其私營部門和公共部門被當做是一個整體，在會計核算的過程中，需要嚴格區(qū)分私營部門和公共部門，嚴重影響到企業(yè)經(jīng)濟效益的提升。

另一方面在維護運營和移交項目階段。在實際建設(shè)PPP項目期間，一部分金融資產(chǎn)和無形資產(chǎn)通過不同模式進行了確認，在營運期間需要分別作為資產(chǎn)來進行攤銷。PPP項目實際運營過程中，會發(fā)生運營、維護等不同收入類型，因此PPP項目公司要按照合同總價來確定其公允價值。如果PPP項目建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)較好，項目公司就要做好設(shè)備維護工作，保證日常維護支出，屬于待執(zhí)行性質(zhì)的維護，在發(fā)生過程中就需要確認相關(guān)費用。如果PPP項目公司取得了項目運營許可，就需要及時繳納保證金，如果不能及時繳納保證金就會影響應(yīng)收賬款的確認，不利于進行會計核算工作的順利進行。

2.PPP項目法律問題

新常態(tài)下，PPP模式屬于一種合同投資模式，需要在法律上明確界定政府部門和私營部門的權(quán)利、風險以及需要承擔的義務(wù)。但是從實際情況來看，我國還缺乏層次較高的PPP模式法律法規(guī)，很多都是地方性行政法規(guī)，嚴重影響到了PPP模式法律的權(quán)威性。因此可以看出，在新常態(tài)下影響PPP模式發(fā)展的主要障礙是缺乏完善的法律法規(guī)，因此應(yīng)該將企業(yè)和政府作為一個平等的主體，對政府和企業(yè)同時追責，提高PPP項目法律法規(guī)的權(quán)威性。

3.項目公司主體問題

主要表現(xiàn)在PPP項目會計核算范圍界定不明確，對于PPP項目公司來說，項目工程在建設(shè)初期，是以整個企業(yè)為會計核算對象，其中比較顯著的問題是不能清晰劃分產(chǎn)權(quán)主體，這就嚴重影響到PPP項目公司經(jīng)營目標的實現(xiàn)；在項目建設(shè)期間，PPP項目會計核算問題也會逐漸暴露出來，例如經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)相混合，這就會導(dǎo)致會計核算范圍不清，加大了確定收益的難度等。

三、新常態(tài)下PPP模式的應(yīng)對措施

(一)做好項目各個階段的核算工作

1.項目成立階段

如果發(fā)生社會資本，就會產(chǎn)生一些費用，例如中介機構(gòu)咨詢費用、調(diào)研費用、業(yè)務(wù)招待費用等，當積累的費用不滿足資本化條件，就要直接處理費用，并提供項目投資的保證金，保證金要作為應(yīng)收賬款進行確認。在項目簽訂合同以后，一些費用的支出需要重視資本化的管理，也及時所有的費用資本化，但是如果有存在應(yīng)付賬款的事項，需要在財務(wù)管理中提高重視，提前做好準備，以便應(yīng)收賬款能夠及時到位，減少資金風險。

2.項目建設(shè)階段

項目建設(shè)階段需要重視保證金，保證金的作用對雙方都有約束力，保證金依據(jù)期限進行管理，根據(jù)實際利率把資金確認好，當作融資的收益，所有的費用都要計入到總費用中，方便財務(wù)核算管理。

3.項目運營維護階段

在PPP模式下會計核算主要是對運營收入的管理，幫助其解決特許經(jīng)營權(quán)的問題，同時資產(chǎn)的管理也要重視有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的管理，以便確認好主要的運營收益，不考慮這部分資產(chǎn)的殘值。

4.竣工移交階段

在項目竣工移交階段，特許經(jīng)營權(quán)已經(jīng)達到了期限，這個時候項目公司要把資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府部門，可以自留剩余的資產(chǎn)，將其作為項目公司的自有資產(chǎn)，并全部攤銷無償移交的資產(chǎn)，項目公司需要按照法律規(guī)章來清算擁有的資產(chǎn)。

(二)建立健全PPP項目會計準則

首先，政府部門需要完善PPP項目立法工作，明確主管部門的工作權(quán)限和責任，這樣可以有效解決PPP項目多部門重復(fù)審批督導(dǎo)的問題，要授權(quán)特定某個部門來管理監(jiān)督PPP項目。為了提高監(jiān)督PPP項目效力水平，要制定嚴格的追責制度，對參與PPP項目的參與者權(quán)利和義務(wù)進行規(guī)范，并制定詳細合理的操作流程。其次，對現(xiàn)有會計準則進行完善?？梢园凑誌FRIC12資產(chǎn)類型來簡化對資產(chǎn)的分類，具體可以分為以下三類：無形資產(chǎn)的評價標準是指私營部門能夠在相關(guān)公營部門或政府收費制定標準之上，按照使用公共服務(wù)程度來對收費規(guī)則進行制定；金融資產(chǎn)的評價標準是私營部門有權(quán)利從相關(guān)公營部門或政府部門無條件取得現(xiàn)金以及其他金融資產(chǎn)；混合資產(chǎn)，其評價標準是私營部門的一部分收益主要是來源于金融資產(chǎn)，其余的一部分是無形資產(chǎn)，也就是將無形資產(chǎn)與金融資產(chǎn)相混合。

(三)對PPP項目的產(chǎn)權(quán)界線進行明確

一方面按照PPP項目不同產(chǎn)權(quán)主體的控制范圍、性質(zhì)、聯(lián)系的緊密程度等，把PPP項目不同主體劃分為以下兩大核算單元：一個是公營，另一個是公營和私營，按照公營和私營開展整體核算工作。另一方面，在整體對PPP項目進行會計核算之后，各產(chǎn)權(quán)部門需要根據(jù)資產(chǎn)、收入、負債、費用、所有者權(quán)益、利潤六個要素來配置和統(tǒng)計資源。在會計年度以及協(xié)議期結(jié)束之后，核算各個產(chǎn)權(quán)的基本主體，披露各個產(chǎn)權(quán)主體的相關(guān)財務(wù)信息，這樣可以對各個單位產(chǎn)權(quán)變動情況進行客觀真實的反映，實現(xiàn)與PPP項目企業(yè)會計目標相契合。

(四)加強政府監(jiān)管，提高項目公司財務(wù)管理水平

政府在完成PPP項目合同簽訂之后，應(yīng)該全方位對項目從前期準備、施工建設(shè)，再到產(chǎn)權(quán)移交以及項目運營等方面進行監(jiān)督。首先在項目前期準備過程中，要審核合伙人資質(zhì)和項目立項審批；其次在項目建設(shè)期間，需要有效監(jiān)管工程進度、質(zhì)量、安全生產(chǎn)和資產(chǎn)驗收再次在項目公司營運期間，要考核評價期間發(fā)生的收費價格和收入支出；最后在資產(chǎn)移交的過程中，需要嚴格履行監(jiān)管職責、后續(xù)支出、社會公眾的滿意程度等。通過全面監(jiān)管PPP項目，能夠督促民間資本嚴格按照合同規(guī)定來履行義務(wù)。同時PPP項目公司也要通過提高自身財務(wù)管理水平來應(yīng)對新常態(tài)帶來的挑戰(zhàn)，具體可以從以下幾方面入手：首先充分利用信息化技術(shù)，引入ERP財務(wù)核算系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，努力提高單位財務(wù)管理工作的效率和水平；其次加強全面預(yù)算管理，制定切實可行的全面預(yù)算管理制度，并將預(yù)算管理指標下達到各個部門和員工身上，提高全面預(yù)算管理的可操作性。

四、結(jié)語

綜上所述，新常態(tài)下給PPP模式帶來的既是機遇，又有挑戰(zhàn)，因此我們需要重視新常態(tài)該PPP模式帶來的機遇和挑戰(zhàn)，這樣才能及時發(fā)現(xiàn) PPP模式應(yīng)用過程中存在的問題，并結(jié)合新常態(tài)經(jīng)濟要求，采取更加科學合理的方法對PPP模式應(yīng)用進行不斷完善，這樣才能充分發(fā)揮出PPP模式在國民經(jīng)濟中重要性作用，促進市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。