楊麗艷 中共寧夏區(qū)委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要通過實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。生態(tài)保護(hù)修復(fù)是對(duì)退化和受損的國(guó)土空間的生態(tài)系統(tǒng)，從生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間的基本功能出發(fā)，通過科學(xué)的保護(hù)和治理，形成主體功能明顯的空間平衡格局。正是基于此，本文在分析寧夏區(qū)域生態(tài)空間特點(diǎn)及主體功能區(qū)定位的基礎(chǔ)上，針對(duì)寧夏四類不同的生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)，提出了相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)的路徑選擇。

一、寧夏區(qū)域生態(tài)空間特點(diǎn)及主體功能區(qū)定位

(一)寧夏區(qū)域生態(tài)空間的特點(diǎn)

寧夏的西、北、東三面被沙漠所環(huán)繞，然而黃河自西南向東北橫貫于大漠戈壁，使得寧夏平原沃野千里①，生態(tài)屏障作用十分顯著。一是賀蘭山捍衛(wèi)了寧夏平原綠洲的安全。據(jù)相關(guān)資料顯示，2020年3月25—26日的沙塵天氣中，處在上風(fēng)的阿拉善盟PM10峰值濃度為3 781毫克／立方米，經(jīng)過賀蘭山到達(dá)銀川后下降為1 885毫克／立方米，降幅達(dá)50%，賀蘭山的作用功不可沒。二是寧夏防沙治沙成效的顯現(xiàn)。近幾十年來，寧夏始終堅(jiān)持“防沙、治沙、用沙”并重，通過大規(guī)模開展荒漠化治，全區(qū)共完成荒漠化治理面積45.84萬公頃，有效阻擋了周邊沙漠合縱包圍，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了荒漠化逆轉(zhuǎn)。三是林草帶作用充分發(fā)揮。寧夏回族自治區(qū)成立以來，全區(qū)大力推進(jìn)植樹造林、封山禁牧等措施，森林覆蓋率從1977年的2.5%增加到2020年的15.8%，使得沙塵天氣經(jīng)過寧夏林區(qū)時(shí)風(fēng)速下降了27—40%，蒸發(fā)量也下降了14%，形成了防風(fēng)固沙綠色長(zhǎng)城，構(gòu)筑起了西北乃至西部重要的生態(tài)屏障。四是六盤山水源涵養(yǎng)區(qū)功能凸顯。發(fā)源于六盤山的清水河、紅柳河是黃河的一級(jí)支流，涇河、茹河、葫蘆河是黃河二級(jí)支流，這些河流形成了放射狀水系，造就了寧夏多樣化的生態(tài)系統(tǒng)，為寧夏探索不同的生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式提供了基礎(chǔ)條件。

(二)寧夏的主體功能區(qū)定位

從《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的具體內(nèi)容來看，寧夏的主體功能區(qū)有三類，一類是城市化地區(qū)，寧夏的城市化地區(qū)是寧夏沿黃城市群，該區(qū)域也是全國(guó)19個(gè)主要的城市群之一。寧夏沿黃城市群是黃河主干流經(jīng)寧夏的中衛(wèi)、吳忠、銀川和石嘴山四個(gè)地級(jí)市的主要城區(qū)所在范圍，其空間面積占全區(qū)國(guó)土總面積的14.7%。第二類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，寧夏的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要分布在黃河主干流流經(jīng)寧夏的5個(gè)川區(qū)縣，其面積占國(guó)土面積的17.9%，主要功能是提供優(yōu)質(zhì)小麥。第三類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主要包括南部山區(qū)和中部干旱帶的一區(qū)七縣，其面積占全區(qū)國(guó)土面積的57.3%，主要功能是提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

二、寧夏及不同主體功能區(qū)突出的生態(tài)環(huán)境問題

由于地理位置、氣候特征及土壤條件的特殊性，加之長(zhǎng)期受到能源礦產(chǎn)資源開發(fā)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響形成了依重依能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，寧夏的生態(tài)環(huán)境問題既有全區(qū)的共性問題，也有不同主體功能區(qū)的差異化問題。

(一)寧夏生態(tài)環(huán)境的共性問題

1.水資源總量不足，用水結(jié)構(gòu)不盡合理

寧夏3/4的國(guó)土面積處于干旱地帶，氣候干燥，降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，經(jīng)常遭受干旱等自然災(zāi)害的影響。除北部引黃灌區(qū)受益于黃河，中南部地區(qū)常年飽受干旱之苦。據(jù)相關(guān)資源顯示，寧夏的干旱指數(shù)高達(dá)4.3，屬于嚴(yán)重的資源型缺水地區(qū)。據(jù)自治區(qū)相關(guān)部門測(cè)算，目前寧夏的缺水量是4.3億立方米，預(yù)計(jì)到2025年缺水4.71億立方米，到2035年缺水量將達(dá)到12.84億立方米。同時(shí)，寧夏的用水結(jié)構(gòu)也不盡合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量占比較大，占全區(qū)用水量的83.5%；生態(tài)用水量占比偏小，僅占5.2%。同時(shí)，寧夏用水效率不高，2020年，寧夏萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為199.6立方米，遠(yuǎn)高于全國(guó)57.2立方米的平均水平，其中耕地灌溉畝均實(shí)際用水量為591立方米，也遠(yuǎn)高于全國(guó)356立方米的平均水平。同時(shí)，寧夏的城市生活用水節(jié)水型產(chǎn)品普及率僅為30%，用水結(jié)構(gòu)、用水效率與現(xiàn)代化建設(shè)的需要不相適應(yīng)。

2.水土流失依然嚴(yán)重

目前，寧夏依然是全國(guó)水土流失比較嚴(yán)重的省區(qū)之一，全區(qū)尚未治理的水土流失面積仍占全區(qū)總面積的24%，大量泥沙被帶入黃河，水沙關(guān)系矛盾依然突出。土地荒漠化和草原退化等是造成寧夏水土流失的主要原因，許多河流是“一碗水半碗沙”，同心縣境內(nèi)的清水河支流折死溝，“一碗水全是沙”。這些泥沙有一部分直接進(jìn)入黃河干流、沉積在河道河灘、輸向黃河下游。

3.水質(zhì)污染依然面臨壓力

從黃河全流域看,從上到下水量在減少、水質(zhì)在降低,水質(zhì)污染又加劇水量短缺,層層超用、層層污染,形成了惡性循環(huán)。隨著寧夏的人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)煤炭、石膏等能源礦產(chǎn)資源的持續(xù)開發(fā)利用，形成的依重依能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，給生態(tài)保護(hù)和環(huán)境綜合治理帶來了巨大的壓力，生活污水、工業(yè)廢水排放量有增加的趨勢(shì)。

4.水生環(huán)境及改善難度大

水環(huán)境惡化必然導(dǎo)致水生物衰退,水生物衰退直接影響水資源自凈能力,加速水質(zhì)惡化,水上的鳥類、岸上的動(dòng)植物也會(huì)隨之減少甚至絕跡,河湖濕地就會(huì)失去生機(jī)活力。近20年來,隨著黃河流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)好轉(zhuǎn),但是與全國(guó)其他大江大河相比，黃河寧夏段水生環(huán)境改善難度大。由于歷史欠賬多，寧夏水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)還不完善，尚有30%的干渠未砌護(hù)，水資源調(diào)控保障能力還不夠高，豐枯補(bǔ)給的調(diào)控手段較弱，供水保證率有待提高，現(xiàn)有的量水、節(jié)水和預(yù)警等設(shè)備配套尚不完善，與高質(zhì)量發(fā)展要求仍不匹配。

(二)寧夏不同主體功能區(qū)的差異化生態(tài)環(huán)境問題

1.城市化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題

寧夏的城市化地區(qū)主要是寧夏沿黃城市群，寧夏沿黃城市群也是寧夏能源礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，其主要的生態(tài)環(huán)境問題突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是破壞了土地資源，由于大規(guī)模的能源礦產(chǎn)資源的開采集約化程度低、開采方法落后、采選技術(shù)及設(shè)備落后、綜合利用水平低，造成了嚴(yán)重的環(huán)境破壞，同時(shí)，部分的資源開發(fā)占用了可作為耕地的土地和生態(tài)用地，影響了土地的合理使用；另一方面加劇了局部地區(qū)的沙化，大規(guī)模的能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)，使本就脆弱的生態(tài)環(huán)境，出現(xiàn)了局部地區(qū)荒漠沙化加劇的情況，嚴(yán)重影響了周邊城市的生態(tài)環(huán)境。

2.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題

寧夏的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集中在北部川區(qū)的平羅、賀蘭等5個(gè)縣，突出的生態(tài)環(huán)境問題是土壤環(huán)境問題。由于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)同時(shí)也是主要的城市化地區(qū)所在的寧夏沿黃城市群，長(zhǎng)期的能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)也給周邊地區(qū)造成了局部土壤重金屬污染的問題。同時(shí)，該區(qū)域也是全區(qū)乃至全國(guó)重要的商品糧基地，長(zhǎng)期過度使用化肥農(nóng)藥，在一定程度上加速了土壤板結(jié)、地力下降、有益生物減少，影響了該區(qū)域產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。

3.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題

先天生態(tài)環(huán)境極為脆弱是寧夏的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的基本特征。進(jìn)入新世紀(jì)以后，經(jīng)過多年的持續(xù)的努力，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，但水土流失問題和水源涵養(yǎng)功能不足的問題在中南部地區(qū)依然突出。中部干旱帶長(zhǎng)期形成的富鉀富硒土地具有固土固沙的作用，但近年來大規(guī)模不合理的開發(fā)，破壞了沙地表面穩(wěn)定的硬殼層，增加了水分的蒸發(fā)，加速了沙化。寧夏南部山區(qū)還有很多25度以上的坡耕地，耕種糧食靠天吃飯，遇到大旱連種子都收不回來，還引發(fā)了水土流失，降低了水源涵養(yǎng)功能。

三、基于主體功能區(qū)的寧夏生態(tài)保護(hù)修復(fù)的對(duì)策建議

以主體功能區(qū)的空間管控為基本前提，將全區(qū)劃分為以黃河干流寧夏段397公里為主的水環(huán)境綜合保護(hù)治理區(qū)，以賀蘭山、六盤山、羅山“三山”為主的山石生態(tài)修復(fù)區(qū)，寧夏沿黃城市群為主的生態(tài)發(fā)展區(qū)，以中南部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四類生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)，分類進(jìn)行保護(hù)修復(fù)，在體制機(jī)制上率先探索實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)分析不同生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)生態(tài)要素的差異機(jī)制

根據(jù)不同主體功能區(qū)的生態(tài)要素的差異性，科學(xué)界定四類生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)的保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)，按照整體性修復(fù)、全域化保護(hù)的基本要求，突出水環(huán)境綜合保護(hù)治理區(qū)要素密集、資源富集、人口聚集的特點(diǎn)，統(tǒng)籌流域生態(tài)修復(fù)、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通物流、文化旅游，重點(diǎn)建設(shè)人水和諧、美麗宜居的生態(tài)城市經(jīng)濟(jì)帶；突出山石生態(tài)修復(fù)區(qū)生態(tài)脆弱的基本特點(diǎn)，以“三山”自然保護(hù)區(qū)為抓手，采取生物措施與工程措施相結(jié)合的保護(hù)修復(fù)方式，穩(wěn)步提升防風(fēng)固沙能力；突出生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)黃土高原生態(tài)綠島功能，加強(qiáng)小流域綜合治理，加大植樹造林力度，持續(xù)提升水土保持功能；突出生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)屏障的特點(diǎn)，以銀川平原、衛(wèi)寧平原為重點(diǎn)區(qū)域，大力實(shí)施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，提升防洪保障能，協(xié)同推進(jìn)森林生態(tài)、濕地生態(tài)、流域生態(tài)、城市生態(tài)、農(nóng)田生態(tài)等建設(shè)，形成結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能互補(bǔ)的完整生態(tài)系統(tǒng)，鞏固提升“塞上江南”的自然美景。

(二)完善水、能源、土地重點(diǎn)資源的空間配置機(jī)制

始終將節(jié)約用水放在優(yōu)先位置，推動(dòng)全方位全領(lǐng)域全時(shí)空節(jié)水，在產(chǎn)業(yè)布局、政策制定中全面體現(xiàn)節(jié)水的價(jià)值取向，堅(jiān)決抑制不合理的用水需求。全面建立水資源承載能力預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)水資源超載地區(qū)新增用水項(xiàng)目和取水許可“雙限批”制度，以水資源節(jié)約集約利用倒逼產(chǎn)業(yè)集約高效發(fā)展，改變高耗水、高耗能的發(fā)展模式。持續(xù)優(yōu)化調(diào)整生產(chǎn)生活生態(tài)三大空間用水，嚴(yán)格實(shí)行用途管制、定額管理，形成適水發(fā)展的新格局。依據(jù)不同地區(qū)水資源承載力的具體情況，建立分類分區(qū)管控體系，構(gòu)建覆蓋取、輸、配、用、節(jié)、排等各涉水環(huán)節(jié)的全鏈條水資源管理體系。推進(jìn)節(jié)能降耗，嚴(yán)格能耗準(zhǔn)入門檻，根據(jù)國(guó)家下達(dá)的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)能潛力和資源稟賦等因素，合理確定各地市能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)?？茖W(xué)設(shè)計(jì)用能權(quán)有償使用制度，兼顧公平和效益，平衡現(xiàn)有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能的利益，既有利于鼓勵(lì)先進(jìn)，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)能源要素高效配置，又不大幅增加現(xiàn)有企業(yè)負(fù)擔(dān)。配額內(nèi)的用能權(quán)以免費(fèi)為主，超限額用能有償使用。用能權(quán)有償使用的收入?？顚Ｓ?，主要用于本地區(qū)節(jié)能減排的投入以及相關(guān)工作。堅(jiān)持節(jié)約用地，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田，嚴(yán)管城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，鼓勵(lì)工礦廠區(qū)土地復(fù)墾復(fù)用，推行緊湊型用地模式，在輕工業(yè)等行業(yè)大力推廣多層廠房，進(jìn)一步減少辦公樓、園區(qū)道路用地占比，穩(wěn)步提高工業(yè)園區(qū)的用地效率。

(三)深化市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革

探索從黃河全流域生態(tài)保護(hù)視角完善生態(tài)補(bǔ)償制度，在國(guó)家原來對(duì)森林、耕地、濕地、水土保持等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，探索適當(dāng)擴(kuò)大外延并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可考慮將水污染處理、河流治理、泥沙治理等納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。探索統(tǒng)籌整合中央不同領(lǐng)域、不同類型的生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金在寧夏的綜合使用，建立以生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)為主要依據(jù)、獎(jiǎng)懲相結(jié)合的綜合性生態(tài)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償政策等。探索建立以國(guó)家為主導(dǎo)，明確黃河流域各省區(qū)在各行政交界處的水質(zhì)要求和考核方法，建立和完善黃河流域森林、濕地、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、水資源等生態(tài)保護(hù)機(jī)制，制定黃河流域生態(tài)補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)化和多元化的生態(tài)補(bǔ)償辦法。

(四)探索新型生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理和運(yùn)行新模式

生態(tài)保護(hù)修復(fù)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，從縱向?qū)用鎭砜?，涉及到中央、?自治區(qū))、各市、縣(區(qū))，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，從橫向?qū)用鎭砜矗婕吧鷳B(tài)環(huán)境、自然資源、水利、財(cái)政、住建、農(nóng)業(yè)、交通等相關(guān)部門，需要探索管理運(yùn)行的新機(jī)制?？梢栽谑?區(qū))一級(jí)的生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室，負(fù)責(zé)具體的統(tǒng)籌工作的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程工作聯(lián)席機(jī)制；成立以具體項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)為支撐的項(xiàng)目管理專家團(tuán)隊(duì)，提供具體項(xiàng)目管理咨詢與顧問服務(wù)；同時(shí)開展重點(diǎn)項(xiàng)目管理的相關(guān)專業(yè)技能培訓(xùn)。探索新型生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金投入機(jī)制，優(yōu)化區(qū)(市、縣)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的事權(quán)及支出責(zé)任，建立財(cái)政投入保障機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效與資金分配掛鉤機(jī)制。同時(shí)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目采取PPP模式建設(shè)等多種方式，運(yùn)用直接投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等辦法，推動(dòng)形成多元生態(tài)環(huán)保投入機(jī)制。

注釋：

①許凌，拓兆兵.寧夏：建設(shè)黃河生態(tài)治理“先行區(qū)”，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2020-11-14.