周奕君 于潔 馬平 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

1.前言

膠東調(diào)水工程，是南水北調(diào)東線工程的重要組成部分，良好的調(diào)度運(yùn)行秩序，對(duì)緩解膠東地區(qū)水資源供需矛盾、改善沿海區(qū)域生態(tài)環(huán)境、保障半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)又好又快發(fā)展具有十分重大的意義。然而自2013年8月份以來，膠東調(diào)水工程沿線地區(qū)有效降水少，連年持續(xù)干旱，膠東地區(qū)持續(xù)旱情及用水需求的增加，工程在遇到超負(fù)荷運(yùn)行壓力挑戰(zhàn)的同時(shí)，也帶來了維護(hù)工程沿線的放水秩序的考驗(yàn)。

2.近年來調(diào)度運(yùn)行基本情況

2.1 增強(qiáng)調(diào)水配水功能

針對(duì)黃河指標(biāo)少、水量小、水情不穩(wěn)等問題，山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心在繼續(xù)使用臨時(shí)泵船提水的同時(shí)，科學(xué)配置長江水、黃河水，采取多點(diǎn)多源引水措施，加大調(diào)水流量，增強(qiáng)配水功能，基本緩解了工程沿線生活和生產(chǎn)用水的需求。

2.2 強(qiáng)化調(diào)水秩序管理

山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心實(shí)行“保減掛鉤、流量水量雙控”制度，協(xié)調(diào)受水市有關(guān)部門，實(shí)行聯(lián)動(dòng)，形成合力，共同做好供水秩序保障工作，按計(jì)劃將水量調(diào)入受水區(qū)。嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)度運(yùn)行值班管理制度，實(shí)行24小時(shí)現(xiàn)場(chǎng)在崗在位運(yùn)行值班。

2.3 成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

2018年，原山東省膠東調(diào)水局批復(fù)了《關(guān)于在濰坊段工程沿線設(shè)立治安辦公室的請(qǐng)示》，分別在壽光、寒亭、昌邑市成立了以當(dāng)?shù)馗笔校▍^(qū)）長為主任、公安局和水利局領(lǐng)導(dǎo)為副主任的“膠東調(diào)水聯(lián)合工作辦公室”，其職責(zé)是落實(shí)上級(jí)有關(guān)調(diào)水工作的指示精神，維護(hù)調(diào)水工作秩序，加強(qiáng)工程設(shè)施管理，研究解決調(diào)水過程中的重大問，并投資130萬元作為成立聯(lián)合辦公室的保障資金。自聯(lián)合辦公室成立以來，形成了上下聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作機(jī)制，濰坊段130多公里渠道兩岸引水秩序明顯好于往年。

2.4 突出強(qiáng)化技防物防人防聯(lián)防機(jī)制

山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心實(shí)施了渠首到棘洪灘水庫及水庫周邊的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，累計(jì)完成16個(gè)監(jiān)控中心、126個(gè)監(jiān)控點(diǎn)、244臺(tái)（套）攝像頭的布設(shè)，80公里輸水渠道安全防護(hù)工程建設(shè)和14公里棘洪灘水庫的安全防護(hù)網(wǎng)建設(shè)，工程安全防護(hù)能力得到提升。

2.5 加大宣傳巡查力度

山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心組織工程沿線管理站通過報(bào)紙廣播電視刊登公告、在輸水河兩岸發(fā)放明白紙、張貼標(biāo)語、懸掛橫幅等多種形式，積極營造人人愛水護(hù)水的良好氛圍。與此同時(shí)，調(diào)度運(yùn)行期間加強(qiáng)巡查巡視，水政執(zhí)法人員全部上崗，實(shí)行全天候、全方位、24小時(shí)不間斷巡查，共取締制止偷水1100多人次，清除抽水機(jī)200余臺(tái)次，水政人員配合公安機(jī)關(guān)對(duì)30多名非法取水者給予警告處理。

2.6 建立嚴(yán)格督查制度

山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心在調(diào)度運(yùn)行期間，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)深入工程沿線，就各轄段巡查情況、處置情況、流量損失情況等現(xiàn)場(chǎng)督查，適逢農(nóng)田灌溉季節(jié)，省調(diào)度指揮中心每天收集各項(xiàng)運(yùn)行數(shù)據(jù)報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，工程沿線管理站（所）每天上午8:00、下午17:00分別將調(diào)度運(yùn)行情況匯總上報(bào)當(dāng)?shù)厥姓?。與此同時(shí)，省中心領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)機(jī)關(guān)有關(guān)處室人員不定期進(jìn)行明察暗訪，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正、及時(shí)處理、及時(shí)通報(bào)，有力地保障了調(diào)水秩序安全穩(wěn)定，僅去年就引水7.75億，其中引黃2.26億，引江5.49億。

3.當(dāng)前運(yùn)行秩序存在的主要問題及原因

3.1 持續(xù)干旱造成村民爭(zhēng)搶水源

目前工程沿線運(yùn)行秩序的難點(diǎn)主要集中在小清河子槽兩岸及壽光段，據(jù)統(tǒng)計(jì)，這段工程沿線有40多萬畝小麥和11萬畝棉花因連續(xù)干旱急需灌溉，每到灌溉季節(jié)沿線村民偷水搶水現(xiàn)象嚴(yán)重，無序、集中、不定量的偷水搶水行為給調(diào)水秩序的維護(hù)及正常的調(diào)度運(yùn)行工作帶來了困難，僅2019年夏天灌溉季節(jié)平均每天損失流量4.6立方/秒，每季持續(xù)約20天左右，僅壽光段就有近百臺(tái)小型水泵沿渠抽水。

3.2 水行政執(zhí)法權(quán)利取消后維護(hù)秩序難度大

機(jī)構(gòu)改革后，山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心系統(tǒng)221名具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法證被收回。由于沒有水行政執(zhí)法資格，加之被管理對(duì)象多為村民群眾，水法治意識(shí)談薄，對(duì)管理人員拒不配合，甚至于漫罵圍攻管理員，使維護(hù)運(yùn)行秩序難度加大。如果發(fā)生水事案件，既不具備調(diào)查取證又不能履行行政執(zhí)法程序，維護(hù)運(yùn)行現(xiàn)場(chǎng)秩序陷入力不從心的兩難境地。

3.3 工程沿線亂挖亂采亂倒亂建亂墾現(xiàn)象嚴(yán)重

膠東調(diào)水工程渠道兩岸保護(hù)范圍內(nèi)亂挖、亂采砂石，傾倒渣土、垃圾，亂搭亂建大棚，養(yǎng)殖魚蝦、種植莊稼等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，僅去年就下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書17份，其中先后就非法向渠道傾倒?；防⒅浦顾阶赃`規(guī)取土和擅自在工程管理范圍內(nèi)建房等3起案件進(jìn)行了向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。近年來，由于執(zhí)法力量薄弱尤其是執(zhí)法權(quán)收回后，侵害工程保護(hù)范圍、危害工程設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，并有不斷上升發(fā)展的勢(shì)頭。

3.4 工程管理范圍沒有確權(quán)劃界

雖然《山東省膠東調(diào)水條例》明確了工程管理范圍，但由于許多工程沿線管理范圍沒有確權(quán)劃界，使水利工程的保護(hù)管理受到影響，侵占耕地、渠道管理、工程管理范圍建房種樹等案件逐步增多，依法管理缺少必要的依據(jù)。例如始建于上世紀(jì)七十年代的小清河子槽，早于引黃濟(jì)青工程之前就建成，沿線農(nóng)民灌溉一直使用子槽水源，引黃濟(jì)青工程建成以來只享有使用權(quán)，小清河子槽的所有權(quán)不歸山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心，因此對(duì)小清河子槽水源實(shí)際上是失去管控。

3.5 農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)暫停后運(yùn)行秩序不斷惡化

膠東調(diào)水工程自通水以來，工程沿線一直有農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，每年由當(dāng)?shù)卣蚴≌{(diào)水機(jī)構(gòu)購買水票進(jìn)行農(nóng)田灌溉，為此工程沿線共設(shè)45個(gè)分水閘供當(dāng)?shù)卣褂谩?015年以來，由于連年干旱，為保證青島、煙臺(tái)、威海、濰坊四市城市用水需求，暫停了農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，在沒有其它水源作保障的前提下，沿線群眾不得不搶水偷水，造成運(yùn)行秩序混亂。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府在工程沿線兩岸，尤其在博興和廣饒段，投資建設(shè)了13座電灌站20多臺(tái)小機(jī)組，設(shè)計(jì)流量達(dá)到7.1立方/秒，為了當(dāng)?shù)厮蠢?，每到灌溉季?jié)隨意抽引河水進(jìn)行農(nóng)田灌溉。

4.維護(hù)調(diào)水秩序安全運(yùn)行幾點(diǎn)建議

4.1 維護(hù)運(yùn)行秩序納入地方政府綜合執(zhí)法范疇

近五年來，膠東調(diào)水工程年運(yùn)行時(shí)間平均11個(gè)月，同時(shí)還要兼顧改擴(kuò)建工程和大修改造等施工任務(wù)，組織系統(tǒng)內(nèi)部職工維護(hù)調(diào)水秩序的力量薄弱。為確保調(diào)水秩序安全運(yùn)行，圓滿完成年度送水任務(wù)，省水行政主管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《山東省膠東調(diào)水條例》第三十一條之規(guī)定，工程沿線設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門及時(shí)查處擾亂調(diào)水秩序的行為，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，一級(jí)抓一級(jí)，措施到位，責(zé)任到人，確保調(diào)水秩序的正常運(yùn)行。調(diào)水工程沿線地方政府綜合執(zhí)法局成立后，由省水行政主管部門協(xié)調(diào)工程沿線黨委政府大力支持調(diào)水運(yùn)行，把共同維護(hù)好調(diào)水秩序納入綜合執(zhí)法工作相關(guān)內(nèi)容，確保調(diào)水安全穩(wěn)定。

4.2 積極探索委托第三方維護(hù)運(yùn)行秩序的新路子

為了共同維護(hù)好調(diào)水秩序，2018年，山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心在地方政府的大力支持下，先后在工程沿線成立以水利、公安、水政組成的聯(lián)合執(zhí)法辦公室，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府加大管理力度，維護(hù)運(yùn)行秩序，取得了較好的效果，確保了膠東地區(qū)城市用水需要。目前，隨著當(dāng)?shù)厮炙O(jiān)察支隊(duì)撤消和山東省調(diào)水工程維護(hù)運(yùn)行中心水行政執(zhí)法權(quán)收回，運(yùn)行秩序維護(hù)面臨越來越大的困難。通過與廣饒、壽光、平度等工程管理單位職工座談，大家一致認(rèn)為，委托有資質(zhì)的第三方進(jìn)行維護(hù)運(yùn)行秩序既是可行的，也是非常必要的。據(jù)了解，南水北調(diào)中線石家莊段自通水運(yùn)行以來，一直委托第三方來維護(hù)調(diào)水秩序，效果良好。目前壽光管理站已與當(dāng)?shù)亟鸲鼙０补具_(dá)成共識(shí)，以每公里1萬元的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)形成框架協(xié)議，在壽光段40公里進(jìn)行試點(diǎn)，等條件成熟并總結(jié)出管理經(jīng)驗(yàn)后向工程沿線推廣，以保持運(yùn)行秩序長期穩(wěn)定。

4.3 在確保城市供水的前提下適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)用水

《山東省膠東調(diào)水條例》第二十四條明確指出，“在保障向受水地區(qū)調(diào)水的前提下，應(yīng)當(dāng)積極向工程沿線高氟區(qū)和用水困難區(qū)提供生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，為農(nóng)業(yè)提供農(nóng)田灌溉用水，拓寬供水功能，提高供水效益?！苯ㄗh有條件地劃出工程沿線兩岸農(nóng)田灌溉區(qū)域，由當(dāng)?shù)卣_展節(jié)水配套設(shè)施建設(shè)，水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭有計(jì)劃地提出用水申請(qǐng)，共同簽訂用水協(xié)議并報(bào)省調(diào)水運(yùn)行維護(hù)中心批準(zhǔn)后組織實(shí)施。因此認(rèn)為，這樣既解決了農(nóng)田灌溉爭(zhēng)搶水源的矛盾，又緩解了與當(dāng)?shù)厝罕姷木o張關(guān)系，為膠東調(diào)水樹立了良好的水利人形象。

4.4 盡快實(shí)施確權(quán)劃界明確管護(hù)主體責(zé)任

早于引黃濟(jì)青工程之前就建成小清河子槽，膠東調(diào)水只享有使用權(quán)，因此對(duì)小清河子槽水源實(shí)際上是失去管控。調(diào)研過程中，當(dāng)?shù)厝罕娂肮芾韱挝欢颊J(rèn)為，小清河子槽應(yīng)當(dāng)納入灌區(qū)統(tǒng)一管理。建議，由省水行政主管部門對(duì)小清河子槽管理范圍、權(quán)限進(jìn)行確權(quán)劃界，使水工程產(chǎn)權(quán)明晰，管理明確，既解決了小清河子槽兩岸百姓的農(nóng)田灌溉水源難題，又杜絕了向更廣闊區(qū)域過量取水賣水的現(xiàn)象發(fā)生。廣饒、博興段重點(diǎn)取得地方政府的配合與支持，建議由省水行政主管部門組織協(xié)調(diào)，通過對(duì)供水流量的增減來調(diào)節(jié)供水總量，做到既滿足膠東地區(qū)用水需求又兼顧廣饒和博興工程沿線農(nóng)田灌溉，并按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)田灌溉用水30元/畝收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)用戶進(jìn)行收費(fèi)，不足部分由省政府幫助解決。

4.5 修改完善《山東省膠東調(diào)水條例》相關(guān)條款

調(diào)水機(jī)構(gòu)改革后，取消了相應(yīng)的行政職能，這就要求對(duì)《山東省膠東調(diào)水條例》內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步地修改和完善。建議利用這次對(duì)該《山東省膠東調(diào)水條例》修訂和完善過程，就加大力度維護(hù)好調(diào)水秩序的相關(guān)內(nèi)容寫入有關(guān)條款，使運(yùn)行秩序的管護(hù)有法可依。

4.6 維護(hù)調(diào)水秩序與落實(shí)河長制各項(xiàng)任務(wù)結(jié)合起來。

按照《膠東調(diào)水輸水干線綜合治理》確定的年度目標(biāo)任務(wù)，建議由省水行政主管部門牽頭，協(xié)調(diào)配合有關(guān)單位開展“深化清違整治，構(gòu)建無違工程”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)工程沿線管理保護(hù)范圍內(nèi)違規(guī)建房、非法養(yǎng)殖場(chǎng)、塑料大棚、種植莊稼等清違整治，確保引黃濟(jì)青改擴(kuò)建工程建設(shè)順利施工，使膠東調(diào)水工程成為“功能完備、管理科學(xué)、運(yùn)行高效、環(huán)境美麗”的現(xiàn)代化水利示范工程。因此認(rèn)為，充分利用深化河湖管理保護(hù)范圍劃定的契機(jī)，積極推進(jìn)膠東調(diào)水新建工程砍樹劃界工作，確保正常的調(diào)水秩序。

5.結(jié)語

維護(hù)好調(diào)水秩序，是“管好工程送好水”的基礎(chǔ)，調(diào)水秩序能否安全穩(wěn)定關(guān)系到水管單位的形象和干群關(guān)系的和諧，特別是在機(jī)構(gòu)改革后轉(zhuǎn)變職能的當(dāng)今，如何解決好基層合法管水護(hù)水、合理高效便民、保質(zhì)保量完成送水任務(wù)的問題，是工程沿線各級(jí)政府的共同責(zé)任。要想實(shí)現(xiàn)取消行政執(zhí)法權(quán)給維護(hù)調(diào)水秩序帶來的挑戰(zhàn)，相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、資金、制度、硬件設(shè)施一定要配備到位，才能擺脫機(jī)構(gòu)改革后職能轉(zhuǎn)變與確保調(diào)水秩序安全穩(wěn)定不匹配的尷尬境地。