高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理探析

房玉碩（中國礦業(yè)大學(xué)（北京） 北京 100083）

2009年財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見》（財辦［2009］37號），明確提出了“財政科學(xué)化精細(xì)化管理”。高校財政資金是公共財政的一部分，高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理，是指在預(yù)算、執(zhí)行、評價、監(jiān)督和公開等財政資金管理的全過程中，遵循高校財政資金管理工作的客觀規(guī)律，建立健全管理制度和運行機(jī)制，運用先進(jìn)的信息技術(shù)，把握管理的每一個環(huán)節(jié)，發(fā)揮人的能動作用，提高高校財政資金的使用效率。

一、高校財政資金管理存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)

（一）成本分擔(dān)面臨的挑戰(zhàn)。我國始終把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不斷加大投入力度，2012年我國實現(xiàn)了國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到4%的承諾，成為我國教育事業(yè)發(fā)展的里程碑。其中，高等教育財政投入逐年增長，2019年普通高校生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費為23 453.39元，比2012年的9 040.02元增長了1.59倍。但是，由于學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)的限制和其他收入分擔(dān)不足，高校缺少擴(kuò)大收入最直接的手段，高校經(jīng)費越來越依賴于國家財政撥款，給國家財政帶來了較大負(fù)擔(dān)。而根據(jù)OEDC（經(jīng)合組織）提供的數(shù)據(jù)，其他國家的非財政撥款在高校中的比例普遍要高得多。

從數(shù)量上看，近年來高等教育經(jīng)費投入在快速增加，同時高校學(xué)生人數(shù)增長速度較快。根據(jù)《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，全國各類高等教育總規(guī)模從2007年的2 700萬人達(dá)到2019年的4 002萬人，人數(shù)增加了近一倍，然而高校教師規(guī)模的增速并不匹配。有資料顯示，2019年我國普通高校的師生比是17.95∶1，落后于發(fā)達(dá)國家。高等教育事業(yè)發(fā)展，必須重視高等教育質(zhì)量。教育資源和教育質(zhì)量密切相關(guān)，師資不足，教育資源不足，高等教育的質(zhì)量就無法保證。

因此，高校財政資金管理必須以增加高校財力投入為基礎(chǔ)，以高校自身財力水平為限，開展高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理研究，緩解國家和高校承擔(dān)的財政壓力。

（二）預(yù)算編制存在的問題。

1.高校預(yù)算規(guī)劃不穩(wěn)定。高校財政資金預(yù)算是高校戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置的體現(xiàn)，包括學(xué)校未來的教育形式、最高目標(biāo)、重點學(xué)科和重點實驗室建設(shè)、高端人才引進(jìn)等的戰(zhàn)略規(guī)劃等，決定了高校發(fā)展的中長期項目和年度項目。在大多數(shù)高校中，由于資金較為緊張，而預(yù)算是實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要步驟，資金分配就顯得尤為重要。一些學(xué)校的管理層人員變動頻繁，容易造成高校戰(zhàn)略規(guī)劃的變更，會造成項目的短期性和不穩(wěn)定性。

2.高校項目規(guī)劃不科學(xué)。2014年財政部、教育部要求推進(jìn)三年滾動規(guī)劃，開展基于滾動預(yù)算的項目庫建設(shè)。但是，目前高校的項目庫建設(shè)現(xiàn)狀并不理想，項目與學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃不匹配。各部門在規(guī)劃項目時，只注重當(dāng)前的工作計劃，本著“項目越多經(jīng)費越多”的觀念，不考慮輕重緩急，盲目申報項目。同時，高校在開展年度預(yù)算時，不是根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃分配，而是為了照顧各個部門“面面俱到”，項目分散且缺乏重點，看不出學(xué)校的發(fā)展方向。而三年期的大項目，由于實施期的限制被拆分為若干個項目，在第二年、第三年時，高校往往會優(yōu)先安排更迫切的項目，導(dǎo)致已經(jīng)實施的大項目的二期、三期建設(shè)不連貫，增加了管理難度。

（三）績效評價存在的問題。

1.過度重視“預(yù)算執(zhí)行率”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》規(guī)定：“建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！本V要中將“預(yù)算執(zhí)行效率”作為考核的最重要指標(biāo)，“效率”是一個綜合的績效指標(biāo)。在實際工作中，國家有關(guān)部門為了增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時效性和均衡性，以財政資金“預(yù)算執(zhí)行率”作為重要的考核指標(biāo)?！邦A(yù)算執(zhí)行率”是指截至統(tǒng)計月份已執(zhí)行預(yù)算占全年預(yù)算總額的比率，沒有體現(xiàn)“效率”，所以預(yù)算執(zhí)行效率≠預(yù)算執(zhí)行率。

高校財政資金分為基本支出和項目支出。我國高校財政資金基本支出的執(zhí)行率普遍高于同一階段項目支出的執(zhí)行率，同時基本支出的執(zhí)行率一般高于序時進(jìn)度，項目支出的執(zhí)行率一般低于序時進(jìn)度?；局С鰣?zhí)行時，一般參考上一年度決算數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)分類，部分高校為了增加“預(yù)算執(zhí)行率”，存在資金統(tǒng)籌使用的情況。項目支出執(zhí)行時，由于項目的內(nèi)容不同，會有很多客觀原因影響序時執(zhí)行進(jìn)度，如獎助學(xué)金項目的評獎在每年的下半年、進(jìn)口設(shè)備采購項目的環(huán)節(jié)多流程長等。因此，以“預(yù)算執(zhí)行率”作為基本支出和項目支出的主要考核指標(biāo)并不科學(xué)，考核的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不利于提高高校財政資金的使用質(zhì)量。

2.績效評價體系形式化。一是目前高校的績效評價還停留在項目支出上，不包含基本支出，因此，對高校財政資金的績效評價還不能全面反映高校財政資金的整體情況。二是高校的教育和科研具有投入周期長、回報周期長的特點，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的績效在短期內(nèi)無法表現(xiàn)出來，年度績效評價與考核不準(zhǔn)確。三是目前高校采用的績效評價指標(biāo)體系是由教育部或地方提供的一套模板的延伸，具有一定的通用性。實際申報時，高校通常直接選取表中現(xiàn)成的指標(biāo)，很少綜合考慮自身的教師水平、科研能力以及學(xué)生素質(zhì)等科學(xué)地設(shè)置績效目標(biāo)。四是高校財政項目的績效評價在具體實施及驗收時，大多是由高校提交項目績效自評報告，上級部門并未組織相應(yīng)的檢查和考核，也未委托第三方進(jìn)行評價，容易造成高校對項目的績效評價工作不夠重視。

（四）高校財務(wù)信息公開缺乏監(jiān)管。我國整體的預(yù)算透明度不高。高校財政資金作為高校經(jīng)費的第一大來源，高校作為管理者和使用者，相關(guān)會計信息應(yīng)向全社會公開。自2010年9月1日起施行的《高等學(xué)校信息公開辦法》規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動公開的財務(wù)信息有：收費的項目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與投訴方式；財務(wù)、資產(chǎn)與財務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費來源、年度經(jīng)費預(yù)算決算方案，財政性資金、受捐贈財產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)。高校財政資金管理的全過程缺少全社會的監(jiān)督，在一定程度上會造成高校的浪費與違紀(jì)違法事件的發(fā)生。因此，高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理，是實現(xiàn)高校財務(wù)公開的重要保證，只有在每一個管理環(huán)節(jié)都做到精、準(zhǔn)、細(xì)，才能保證財務(wù)公開的透明度。

（五）信息技術(shù)面臨的挑戰(zhàn)。近年來，高校信息化水平逐步提高，教學(xué)、科研、財務(wù)、資產(chǎn)等各個部門都建設(shè)了工作平臺。但是，各部門平臺往往由不同公司開發(fā)，造成各部門之間信息不能互通，存在信息孤島現(xiàn)象，信息共享機(jī)制尚不完善。在工作中，一方面，為了使校領(lǐng)導(dǎo)和各部門負(fù)責(zé)人了解財政資金的執(zhí)行情況，財務(wù)人員往往通過微信、QQ、短信等手段將統(tǒng)計數(shù)據(jù)通知到每個人。然而，相關(guān)人員還是不能隨時、主動得到實時的執(zhí)行情況，尤其是細(xì)化到經(jīng)濟(jì)分類科目的執(zhí)行情況。另一方面，高校財政專項歸口不同部門立項和管理。學(xué)院、部門和個人可能同時在不同專項申報同一用途的資金，而由于信息不共享，導(dǎo)致財政資金重復(fù)支持同一項目，造成財政資金的使用效率低下。

二、成本分擔(dān)是高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理的重要基礎(chǔ)

（一）建立高校“高學(xué)費+高資助”模式。應(yīng)根據(jù)高校的層次不同、學(xué)生受教育的程度不同和專業(yè)不同采取分類定價，建立“高學(xué)費+高資助”模式，可以通過增加學(xué)費收入，減少高校對財政撥款的依賴。在同一層次高校、同一受教育程度、同一專業(yè)統(tǒng)一學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按照每一名學(xué)生家庭的支付能力分等級確定助學(xué)金的資助程度，不僅能逐步擴(kuò)大學(xué)費收入在高校教育經(jīng)費中所占的比例，還可以通過不同的資助水平來滿足低收入學(xué)生家庭的需求。這種模式能夠在高等教育穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)上，保證教育質(zhì)量，實現(xiàn)高等教育規(guī)模和質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）“擴(kuò)渠引水”，尋找新財源。高校應(yīng)在以財政資金為主的前提下，擴(kuò)大高校教育經(jīng)費來源渠道。一方面，引入民間和個人資本投入，能夠加大全社會對高等教育的關(guān)注。另一方面，加大社會和企業(yè)的投入。鼓勵高校與企業(yè)合作，尤其是?？圃盒？梢圆扇∨c企業(yè)合作辦學(xué)的模式。我國專科院校教育經(jīng)費中財政資金所占的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通一本高校。通過企業(yè)對高校投入人、財、物，不僅可以促進(jìn)高校提高高等教育質(zhì)量，還可以培養(yǎng)符合社會需要的應(yīng)用型人才。

三、高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理是預(yù)算管理的迫切需要

（一）預(yù)算是高校“最高目標(biāo)”的戰(zhàn)略規(guī)劃。高校年度部門預(yù)算是高校下一年度的資金規(guī)劃，包括預(yù)測各項收入和各項支出，并向上級主管部門申請下一年度的財政資金。高校預(yù)算是高校財務(wù)管理工作的“指揮棒”，更是為實現(xiàn)高校戰(zhàn)略規(guī)劃的財務(wù)管理工作，是在充分、合理的分析下對財政資金的統(tǒng)籌分配，為學(xué)校的教學(xué)、科研、管理、后勤活動提供支持，以實現(xiàn)高校的整體發(fā)展，因此，必須進(jìn)行科學(xué)化精細(xì)化管理，制定專門、詳細(xì)的預(yù)算。

（二）建立健全項目庫運行機(jī)制。高校財政項目資金，主要是為了調(diào)整高校財政支出結(jié)構(gòu)、彌補高校教育事業(yè)費不足和滿足高校事業(yè)發(fā)展的需要。因此，高校財政項目管理應(yīng)遵循高校的“最高目標(biāo)”，建立健全項目庫的運行機(jī)制：一是科學(xué)論證財政專項項目的必要性。長期財政專項項目應(yīng)該與高校的中長期發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，年度財政專項項目應(yīng)該與高校的短期發(fā)展規(guī)劃相匹配。尤其是重點學(xué)科和重點實驗室建設(shè)類、基建和大型修繕類應(yīng)具有一定的預(yù)見性，不僅要避免出現(xiàn)判斷性失誤，還要避免虎頭蛇尾造成項目無法完成或者臨時立項造成財政資金大量結(jié)余。二是科學(xué)保證財政專項項目的可行性。高校每年都要進(jìn)行財政專項項目的申報，為了避免盲目申報，應(yīng)該在每年上半年開展校內(nèi)申報工作，提前了解市場行情，對項目預(yù)算內(nèi)每一項貨物、服務(wù)和工程支出做出合理預(yù)期，減少項目在實施過程中出現(xiàn)異常情況或預(yù)算變動，保證項目的可行性。

四、高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理是績效評價的重要途徑

（一）建立健全績效評價工作制度。一是設(shè)立績效評價小組。高校財政資金績效自評工作已經(jīng)成為常規(guī)工作，設(shè)立高校內(nèi)部的績效評價小組，是為了保證績效評價工作的規(guī)范性?？冃гu價小組應(yīng)由審計人員主導(dǎo)，由財務(wù)、紀(jì)檢和教學(xué)科研人員以及第三方中介機(jī)構(gòu)組成。二是規(guī)范績效評價對象。高校財政資金按照支出性質(zhì)分為基本支出和項目支出?；局С?，是在學(xué)校層面統(tǒng)籌規(guī)劃安排的，作為高校承擔(dān)教學(xué)、科研、管理工作的各學(xué)院、職能部門日常運行的資金來源。項目支出，是高校為了完成特定的工作任務(wù)或發(fā)展目標(biāo)，增強(qiáng)學(xué)校綜合競爭實力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的資金來源。因此，高校財政資金的基本支出和項目支出都應(yīng)作為績效評價對象。三是建立多元化、多標(biāo)準(zhǔn)的績效評價指標(biāo)體系。多元化是指根據(jù)財政資金執(zhí)行周期和回報周期，將高校財政資金進(jìn)行分類作為評價對象。多標(biāo)準(zhǔn)是指綜合國家戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃、高校目標(biāo)和學(xué)科特色等設(shè)置績效評價體系的指標(biāo)和權(quán)重?？冃гu價體系的設(shè)置應(yīng)結(jié)合高校的特點，包括但不限于高校教學(xué)水平、教師水平和學(xué)生水平等，對評價目標(biāo)、評價指標(biāo)和評價方法的可行性進(jìn)行分析、論證，以提高財政資金績效評價指標(biāo)體系的編制水平。

（二）落實強(qiáng)化績效評價結(jié)果運用。建立與考核結(jié)果掛鉤的獎懲機(jī)制，加大獎勵和懲罰力度。在高校財政資金管理中，明確高校各部門和個人的責(zé)任，根據(jù)高校上級部門、第三方機(jī)構(gòu)、校內(nèi)審計部門、互評和自評等不同情況下針對財政資金的績效考核結(jié)果，依次賦予不同權(quán)重，與部門下一年度財政資金預(yù)算掛鉤。落實獎優(yōu)罰劣制度，以及通報批評、扣減經(jīng)費等處罰措施。通過將績效考核結(jié)果科學(xué)化精細(xì)化應(yīng)用，不僅可以提高財政資金的使用效益，還有利于充分調(diào)動高校全員參與財政資金管理的積極性。

五、高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理是監(jiān)督公開的重要方法

（一）加強(qiáng)全過程監(jiān)督檢查。一是監(jiān)督檢查制度要科學(xué)化?？茖W(xué)化管理要求，高校財政資金的監(jiān)督檢查要制定具體的制度，實現(xiàn)有章可循、有據(jù)可依。通過建立健全監(jiān)督制度和監(jiān)控機(jī)制，可以在日常管理中提高財政資金的監(jiān)督力度，也可以加強(qiáng)重點檢查，對財政專項項目進(jìn)行定期抽查、現(xiàn)場監(jiān)督，還要進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督檢查范圍，逐步把分散采購、集中采購、社會代理采購等考慮進(jìn)來。二是監(jiān)督檢查制度要精細(xì)化。精細(xì)化管理要求，高校財政資金的監(jiān)督應(yīng)深入到實際操作的每個崗位、人員和管理環(huán)節(jié)。高校財政資金的績效與考核工作具有事后性，主要是在每年年底財政資金進(jìn)行決算時開展的。加強(qiáng)精細(xì)化管理，應(yīng)開展全員監(jiān)督和全過程監(jiān)督。一方面是全員監(jiān)督。高校財政資金涉及到高校的方方面面，財務(wù)收支與師生全員相關(guān)，從教職工到各部門負(fù)責(zé)人、校領(lǐng)導(dǎo)的所有人員都要參與到財政資金監(jiān)督的環(huán)節(jié)中。另一方面是全過程監(jiān)督。高校要落實財政資金的管理責(zé)任，將管理制度和工作流程細(xì)化到每一個工作步驟中，在財政資金預(yù)算編制與審批、執(zhí)行與變更等管理環(huán)節(jié)及時發(fā)現(xiàn)問題，實現(xiàn)全過程監(jiān)督。

（二）提高財務(wù)公開透明度。一是擴(kuò)大信息公開的范圍。為了確保公開事項的完整性，應(yīng)盡可能地細(xì)化不予公開信息的范圍，最好的辦法是采取列舉的方式對信息公開進(jìn)行限制，明確高校財政公開的例外事項，要避免籠統(tǒng)，將不予公開的預(yù)算信息在制度中進(jìn)行明確規(guī)定，才能確保公開事項的完整性。二是提高公開信息的細(xì)化程度。不明細(xì)不具體的公開是沒有意義的，推進(jìn)公開精細(xì)化勢在必行。提高財務(wù)公開透明度，有利于全社會參與財務(wù)監(jiān)督，有利于高校防范財務(wù)風(fēng)險和廉潔風(fēng)險，從而促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。

六、信息化是高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理的技術(shù)支撐

（一）推進(jìn)高校會計信息化建設(shè)。建立高校會計信息一體化管理系統(tǒng)，將財務(wù)預(yù)算、財務(wù)核算、財務(wù)決算、收費管理、工薪管理、會計檔案管理等會計信息統(tǒng)一存儲，有利于會計信息的分析與利用，有利于提高高校財政資金管理的工作效率。

（二）推進(jìn)高校財務(wù)數(shù)據(jù)的共享平臺建設(shè)。實現(xiàn)財務(wù)、資產(chǎn)、人事、教務(wù)、科研、后勤等職能部門的數(shù)據(jù)信息共享，有利于信息的流通和連接，實現(xiàn)不同部門對申報項目的及時審核，避免財政資金的重復(fù)分配；實現(xiàn)資金執(zhí)行進(jìn)度的實時監(jiān)控和關(guān)鍵點提醒，滿足相關(guān)人員隨時隨地查詢的需要；實現(xiàn)按照經(jīng)濟(jì)分類查詢支出明細(xì)，提示超出預(yù)算范圍的開支。以信息化推動高校財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理，提高高校財政資金使用的規(guī)范性和效益性。