行政事業(yè)單位預(yù)算管理及其績效評價策略研究

王琛 （煙臺市價格認證中心 山東煙臺 264000）

一、引言

隨著新政府會計制度的全面實施，預(yù)算績效管理推進不斷深入，預(yù)算管理成為行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制體系、提升政府治理水平的重要環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位依法依規(guī)不斷對預(yù)算管理體系進行完善。行政事業(yè)單位的財政資金使用管理雖然有相應(yīng)的依據(jù)和較為穩(wěn)定的內(nèi)部程序，經(jīng)濟活動風險總體可控，但是大部分行政事業(yè)單位資金管理運營直接照搬國家現(xiàn)行規(guī)章制度，尚未根據(jù)各單位不同的經(jīng)濟活動情況建立符合自身的內(nèi)部規(guī)章，從而導(dǎo)致部分經(jīng)濟活動預(yù)算編制執(zhí)行、績效評價缺乏依據(jù)。只有搭建起完善的預(yù)算管理績效評價體系，行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動的預(yù)算編制、執(zhí)行、評價才能合規(guī)合理，各項制度的體系化及執(zhí)行率才能進一步提高，各項管控措施才能有效落地，從而加快實現(xiàn)行政事業(yè)單位制度規(guī)范化、決策制衡化、財務(wù)內(nèi)控化、監(jiān)督全程化，確保行政管理高效運行，推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

預(yù)算管理在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中扮演著重要角色，是業(yè)務(wù)控制的核心環(huán)節(jié)之一，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制通常以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，各項經(jīng)濟活動在預(yù)算體系中實現(xiàn)超額超支風險的規(guī)避、各項經(jīng)費支出的合規(guī)合理、資金的高效使用。預(yù)算績效評價是預(yù)算合理編制、有效執(zhí)行的有力保障，將績效融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價全過程，預(yù)算管理事前、事中、事后均可得到有效監(jiān)督，從而保證財政資金使用的質(zhì)效可以有效提高，預(yù)算責任的落實得到強化，行政效率及質(zhì)量得到提高，政府內(nèi)部管理水平得以全面提升。然而，目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理及績效評價仍然存在一些問題。

（一）預(yù)算管理制度缺失

隨著財稅體制改革的不斷深化，預(yù)算管理縱深推進，全口徑預(yù)算、預(yù)算公開等舉措持續(xù)落實，如何做好財務(wù)配套改革，結(jié)合業(yè)務(wù)特點，改進預(yù)算編制、分解、執(zhí)行、監(jiān)督和績效管理是行政事業(yè)單位建立完善預(yù)算管理績效評價體系面臨的新挑戰(zhàn)。當前行政事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏具體的預(yù)算制度體系，對預(yù)算管理組織及職責描述缺失，大多以財會或?qū)徲嫴块T代行職責，不利于預(yù)算管理效率和效果的提高。對預(yù)算編制、追加、調(diào)整程序缺乏明確可行的規(guī)范細則，預(yù)算決算考評、預(yù)算監(jiān)督檢查與績效管理規(guī)定尚未建立。很多行政事業(yè)單位預(yù)算管理沒有根據(jù)單位業(yè)務(wù)特征制定預(yù)算管理制度。行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度編制粗化、內(nèi)容缺失削弱了其在預(yù)算執(zhí)行過程中的操作指導(dǎo)及經(jīng)費管控作用。

（二）預(yù)算意識薄弱，預(yù)算管控力度不足

良好的預(yù)算管理意識是預(yù)算制度得以健全和實施的重要保障，有利于強化對單位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督控制，降低舞弊風險，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，提高社會公共資源的利用效率，提高政府治理能力及水平。然而，受多種因素的影響和制約，當前，很多行政事業(yè)單位的預(yù)算意識和風險管控意識較弱，預(yù)算經(jīng)費管控缺乏嚴格的計劃性，預(yù)算剛性約束意識較弱，全口徑預(yù)算管理和全過程預(yù)算管理意識有待進一步加強。行政事業(yè)單位預(yù)算管理及績效評價的核心關(guān)注點雖然是經(jīng)濟活動和資金管理，但有效落實則需要單位主要負責人、各個處室及全體人員的協(xié)同配合。目前，有些單位的業(yè)務(wù)科室對預(yù)算管理的認識僅僅局限于財務(wù)預(yù)算管理，認為預(yù)算編制僅僅是財務(wù)、審計部門的工作，業(yè)務(wù)部門不參與其中。此外，有些行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中管控力度不足，未按規(guī)定額度和標準執(zhí)行預(yù)算，資金收支和預(yù)算追加調(diào)整隨意無序，導(dǎo)致無預(yù)算支出、超預(yù)算支出和支出管理無序的情形時有發(fā)生。

（三）預(yù)算績效管理機制的搭建需進一步完善

1.預(yù)算績效組織缺失。預(yù)算績效評價是保障預(yù)算執(zhí)行效率的有力手段，隨著各地績效評價管理辦法的相繼出臺，各行政事業(yè)單位逐漸建立了預(yù)算績效評價管理機制。行政事業(yè)單位預(yù)算編制通常由財務(wù)部門牽頭匯總，業(yè)務(wù)部門負責編制各自部門的績效目標、實施績效跟蹤及評價。行政事業(yè)單位中各科室的業(yè)務(wù)職責由“三定方案”明確，常規(guī)業(yè)務(wù)通過歸口管理可落實到具體科室，對于交叉性、臨時性工作，缺乏相應(yīng)制度，崗位職責權(quán)限無明確規(guī)定，缺乏統(tǒng)一管理監(jiān)控，容易導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行主體不一致，造成經(jīng)濟資源流失和財務(wù)信息失真，從而導(dǎo)致控制風險。在不相容職務(wù)分離制度實施中，受限于人員編制，尤其是基層行政事業(yè)單位，跨崗兼任、一人數(shù)崗現(xiàn)象嚴重，造成人員職責不清、權(quán)限不明，職責分離、牽制、監(jiān)督相關(guān)內(nèi)控制度失效。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位中新業(yè)務(wù)層出不窮，對于新業(yè)務(wù)內(nèi)部授權(quán)審批控制缺乏及時更新及配套規(guī)范，技術(shù)部門、歸口管理審核難以充分發(fā)揮作用，存在“只簽字不負責”的審核情形，甚至導(dǎo)致預(yù)算編制錯誤層層通關(guān)、層層上報，預(yù)算執(zhí)行效果缺乏嚴格的責任追究、決策問責機制。

2.預(yù)算績效目標設(shè)置不合理。預(yù)算績效目標通常依據(jù)誰申請資金、誰編制目標的原則設(shè)置，績效目標的設(shè)定需考慮預(yù)期支出、效益等情況。行政事業(yè)單位在實施過程中應(yīng)健全績效目標內(nèi)部編報機制，嚴格按照內(nèi)部規(guī)程提報目標。然而部分行政事業(yè)單位在制定績效目標時缺乏細化的指標評價體系，使得目標難以定量分析。部分行政事業(yè)單位在年初預(yù)算申報過程中，項目主管部門未監(jiān)督指導(dǎo)項目單位設(shè)定符合業(yè)績水平的績效目標，項目運行過程中也沒有針對資金的下?lián)苤贫ㄇ袑嵖尚械碾A段性績效考核標準，從而導(dǎo)致績效目標制定有偏差或難以實現(xiàn)。

3.預(yù)算績效評價體系設(shè)置缺乏邏輯性。預(yù)算績效評價指標是用來對預(yù)算目標進行評價的細化標準，并依據(jù)評價指標量化情況對行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等進行考核管理，以此來提高財政資金的使用質(zhì)效及資源的合理配置。當前行政事業(yè)單位受工作慣性影響，在人員考核上僅有對人員的基本評價打分，不涉及預(yù)算的績效考核，對項目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏完善的考評機制，可能導(dǎo)致預(yù)算管控力度弱化，流于形式。

4.預(yù)算績效監(jiān)督缺乏有效性。監(jiān)督是保障預(yù)算績效評價有效實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能有效保障行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，促進單位運行質(zhì)效。有些行政事業(yè)單位雖然按照規(guī)定設(shè)置了監(jiān)督崗位，但受制于人員編制等因素，預(yù)算編制人員同時對預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整等事項進行監(jiān)督審計，內(nèi)審活動獨立性難以保證，出具的內(nèi)審報告也不具有說服力，無法對單位內(nèi)部控制的日常運行起到有效監(jiān)督。財政、第三方機構(gòu)等外部監(jiān)督部門由于監(jiān)督頻率及范圍較小，資源有限，難以全面對行政事業(yè)單位進行外部監(jiān)督。

（四）預(yù)算編制手段有待完善

現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算編制主要依靠財務(wù)人員按指定模板整理匯總，編制口徑缺乏一致性，各業(yè)務(wù)部門根據(jù)自己的理解編制預(yù)算，預(yù)算事項結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，預(yù)算編制工作量大，效率低；預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算編制歸口審核缺乏明確規(guī)定，預(yù)算追加、調(diào)整缺乏依據(jù)及相應(yīng)的審核機制。

三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理及績效評價的對策建議

（一）完善內(nèi)部預(yù)算管理體系

1.強化預(yù)算組織管理。完善的預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置將為行政事業(yè)單位全面開展預(yù)算管控提供有效的組織保障，為實現(xiàn)以預(yù)算為主線、以資金管控為核心的內(nèi)控體系建設(shè)奠定組織基礎(chǔ)。為此，行政事業(yè)單位需進一步明確預(yù)算業(yè)務(wù)管理機構(gòu)及其職責，設(shè)置預(yù)算管理決策機構(gòu)、管理工作機構(gòu)和管理執(zhí)行機構(gòu)，明確相應(yīng)管理職責權(quán)限。明確決策機構(gòu)、財務(wù)部門、歸口部門及業(yè)務(wù)科室在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的崗位設(shè)置及職責范圍。設(shè)置預(yù)算平衡與質(zhì)詢機制，對跨部門編制的預(yù)算及需要跨部門執(zhí)行的預(yù)算進行明確分工，對其預(yù)算及業(yè)務(wù)計劃提出修改意見，預(yù)算正式下達后，確定年度目標及調(diào)整意見。根據(jù)管理需求分解細化預(yù)算事項，以達到分事行權(quán)、分級授權(quán)的管控要求。

2.明確預(yù)算編制依據(jù)。行政事業(yè)單位需結(jié)合單位實際情況，進一步明確分解細化預(yù)算編制，強化預(yù)算編制、調(diào)整、追加的歸口審核，細化預(yù)算追加、調(diào)整程序。在預(yù)算編制上落實單位內(nèi)部各部門的預(yù)算編制責任，采取有效措施確保預(yù)算編制的合規(guī)性，建立單位內(nèi)部部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制，根據(jù)工作計劃細化預(yù)算編制，強化相關(guān)部門的審核責任。單位業(yè)務(wù)科室提交的預(yù)算建議需根據(jù)“三重一大”決策制度審定，應(yīng)當經(jīng)過歸口管理部門和財會部門的審核。歸口管理部門主要對歸口管理范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)事項進行合理性審核，如事項的合理性和資金額度的合理性，財會部門主要對預(yù)算建議數(shù)進行合規(guī)性審核。

（二）規(guī)范預(yù)算制度內(nèi)容建設(shè)

1.明確預(yù)算執(zhí)行方式。根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的相關(guān)要求和各單位的預(yù)算管控現(xiàn)狀，進一步分析各類業(yè)務(wù)項目的特征及容易出現(xiàn)的風險點，明確各類業(yè)務(wù)項目的預(yù)算執(zhí)行進度、預(yù)算執(zhí)行目標，根據(jù)各類業(yè)務(wù)項目的特征，對預(yù)算事項進行分類管控。根據(jù)一般公共預(yù)算及項目預(yù)算中各類經(jīng)濟活動性質(zhì)的差異，制定不同的預(yù)算執(zhí)行方式，明確不同性質(zhì)經(jīng)濟活動的預(yù)算支出范圍及程序。對于一般公共預(yù)算中維持行政事業(yè)單位基本正常運轉(zhuǎn)、常規(guī)性、風險較小的費用管控，例如人員工資、水電費等事項支出可直接執(zhí)行；對于行政事業(yè)單位中重點管控的經(jīng)費，例如差旅費、會議費、招待費等事項支出需設(shè)置相應(yīng)分層審批方可執(zhí)行；包含在政府采購目錄以內(nèi)的事項，例如辦公設(shè)備采購、服務(wù)類采購、工程類采購等事項采購需按照政府采購相應(yīng)程序執(zhí)行；對于項目預(yù)算需根據(jù)不同項目一事一議或一類一議，制定相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行推進機制。

2.加強對預(yù)算執(zhí)行的過程管控。對于需經(jīng)分層審核的業(yè)務(wù)事項，相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)在明確的預(yù)算指標內(nèi)提出執(zhí)行申請，未經(jīng)相應(yīng)層級審核通過的，不得提出執(zhí)行申請。若預(yù)算執(zhí)行申請額度或事項超過本業(yè)務(wù)部門可執(zhí)行預(yù)算指標，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當按照程序辦理預(yù)算追加調(diào)整程序，預(yù)算指標批復(fù)后再辦理申請事宜。實行定期報告制度，形成動態(tài)管控機制，在各類預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行部門要定期開展自查，對預(yù)算執(zhí)行過程中遇到的問題及時整改，對預(yù)算與實際的差異及時分析，定期形成預(yù)算執(zhí)行報告可以為預(yù)算管理部門掌握全單位預(yù)算執(zhí)行情況提供依據(jù)，為動態(tài)管控、調(diào)整預(yù)算執(zhí)行提供決策支撐。

3.規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序。由于受國家政策、上級單位、不可抗力或單位內(nèi)部工作重點變化等客觀因素的影響，使預(yù)算編制所依據(jù)的假設(shè)條件發(fā)生變化并影響到預(yù)算執(zhí)行時，需要進行預(yù)算調(diào)整?；谛姓聵I(yè)單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀和外部要求，行政事業(yè)單位需根據(jù)實際設(shè)置預(yù)算調(diào)整條件，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序。申請部門追加預(yù)算申請后，由歸口部門、業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門、財務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算決策機構(gòu)分級審核確認，必要時需提前經(jīng)外部第三方專業(yè)力量參與發(fā)表意見。經(jīng)集體決策通過后的預(yù)算，方可執(zhí)行。

（三）加強預(yù)算績效評價管理體系建設(shè)

預(yù)算績效指標管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位各部門申請預(yù)算時，要按照預(yù)算編制的相關(guān)制度和要求以及下一年度的工作計劃，細化編制部門項目預(yù)算績效目標，績效目標應(yīng)明確、相對具體、可衡量、具有實操性，并嚴格按照預(yù)算績效目標執(zhí)行。依據(jù)預(yù)算執(zhí)行進程制定相應(yīng)的劃撥制度，使預(yù)算執(zhí)行更加高效。在調(diào)整相關(guān)的預(yù)算事項時，需提供充分的論證依據(jù)，逐級審批報送，實現(xiàn)沒有預(yù)算不開支。將強化預(yù)算及績效評價理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。強化績效評價的結(jié)果應(yīng)用，將績效評估結(jié)果作為預(yù)算分配的參考標準之一，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行績效對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)設(shè)置進行評價整改，不斷完善部門預(yù)算管理體系，強化資金使用效率，使其真正在行政管理中發(fā)揮作用，以此來約束項目推進進度及預(yù)算執(zhí)行質(zhì)效。

建立行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價監(jiān)督體系，設(shè)立獨立監(jiān)督評價部門，該部門由內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組負責，保證監(jiān)督的獨立性和公正性。定期或不定期對預(yù)算績效管理流程環(huán)節(jié)進行監(jiān)督評價，及時發(fā)現(xiàn)漏洞及控制的薄弱環(huán)節(jié)，提出有效措施，不斷提高績效評價的有效性。積極推動預(yù)算信息公開機制，明確信息公開范圍、公開內(nèi)容及方式，明確資金經(jīng)濟分類，提高預(yù)算公開信息質(zhì)量，加強與審計、紀檢監(jiān)察及社會第三方機構(gòu)等外部監(jiān)督機構(gòu)合作，合力推進單位預(yù)算績效評價體系建設(shè)，以此全面、有效地進行財政預(yù)算收支情況審查，保證公開信息的真實性和完整性，不斷提高預(yù)算管理水平。

（四）推進預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

信息化是制度落地的有效手段。隨著會計信息化、智能化建設(shè)的不斷推進，行政事業(yè)單位需借助信息化平臺優(yōu)化預(yù)算編制系統(tǒng)，規(guī)范預(yù)算報告編制，依據(jù)預(yù)算編制流程及績效評價指標對財務(wù)管理軟件進行優(yōu)化，搭建預(yù)算、核算、績效評價一體化信息管理平臺，根據(jù)單位實際經(jīng)濟活動情況，梳理業(yè)務(wù)流程，建立完善科學的預(yù)算績效評價體系，真實反映預(yù)算收支狀況及運行情況，全面提升績效評價質(zhì)效。提高信息管理自動化水平，完善各功能模塊，根據(jù)預(yù)算績效管理制度制定統(tǒng)一標準，實現(xiàn)核算、業(yè)務(wù)、績效評價間的功能銜接，融合財政預(yù)決算管理系統(tǒng)及國庫支付系統(tǒng)，各類報告自動生成，實現(xiàn)報表間數(shù)據(jù)交互查詢、調(diào)取，相互關(guān)聯(lián)可比，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑。推進業(yè)財融合，結(jié)合行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程及會計經(jīng)濟科目分類，預(yù)設(shè)標準化核算驗證制度，通過業(yè)務(wù)端信息審核校驗、資金流動申請自動生成相應(yīng)憑證，實現(xiàn)經(jīng)濟活動與資金管理的銜接。降低人為因素對績效評價的影響，以改善目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量、效率低下的現(xiàn)狀。依托“大智移云物”技術(shù)優(yōu)勢，打造高效運轉(zhuǎn)的大數(shù)據(jù)分析模塊，整合單位內(nèi)外部會計、業(yè)務(wù)等數(shù)據(jù)資源，強化決策信息化支撐，提升財政資金使用效率及效益。

四、結(jié)語

預(yù)算管理及績效評價的健全完善是一項系統(tǒng)性工程，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理及績效評價中存在的各類薄弱環(huán)節(jié)需在一個體系框架下逐漸完善，隨著財稅體制改革的深化以及資金預(yù)算緊縮趨勢提出的新要求，行政事業(yè)單位需不斷理順自身業(yè)務(wù)職能，順勢而為，主動做好配套改革工作，積極提升預(yù)算編制水平、預(yù)算執(zhí)行質(zhì)效，積極做好預(yù)算管理信息公開，接受社會各界的監(jiān)督，從而實現(xiàn)行政管理效率和資金使用效率同步提高，陽光政務(wù)與反腐工作同步推進。