李先

吉林省國土資源調(diào)查規(guī)劃研究院，吉林 長春 130061

0 引言

耕地是重要的自然資源，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的基本保障。耕地后備資源是耕地的重要儲(chǔ)備庫，是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、“占一補(bǔ)一”的重要保證。

1 研究區(qū)概況

東豐縣位于吉林省中南部，地理位置東經(jīng)125°26′～125°50′，北緯42°18′～43°14′之間。東、南與梅河口毗鄰，西、南與遼寧省清原縣相接，西與東遼縣、遼寧省西豐縣以山為界，北與伊通縣、磐石縣隔河相望。

東豐下設(shè)12個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，其中有1個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)?？偯娣e2 523.68 km2(圖1)，年平均氣溫4.2 ℃，年平均降水量為665.2 mm。

圖1 東豐縣行政區(qū)劃圖Fig.1 Administrative division map of Dongfeng County

2014年東豐縣全縣地區(qū)生產(chǎn)總值172.31億元，人均生產(chǎn)總值4.30萬元，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資 133.01億元。全市呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、人民實(shí)惠增多、城鄉(xiāng)環(huán)境改善、社會(huì)和諧穩(wěn)定的良好局面。

2 耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)

(1)調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象：耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象不是區(qū)域內(nèi)所有土地，是指可開墾土地、可復(fù)墾采礦用地兩大類和新增耕地[1]。

調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)路線和方法：按照自然資源部《全國耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)定》《全國耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作方案》《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》和《全國耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)方案》和各地區(qū)具體實(shí)施細(xì)則(吉林省自然資源廳《吉林省土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》)要求，根據(jù)已掌握的土地資源利用狀況和水資源供給的情況，內(nèi)外業(yè)結(jié)合，以東豐縣土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖，先在室內(nèi)根據(jù)土地詳查及土地變更調(diào)查資料在工作底圖上鉤繪圖斑并填寫可開墾土地和可復(fù)墾土地調(diào)查表格，再進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，最后將調(diào)查表的內(nèi)容輸入計(jì)算機(jī)并進(jìn)行匯總。調(diào)查的同時(shí)，根據(jù)耕地后備資源所處位置和環(huán)境狀況、供水情況及土壤條件等因素，進(jìn)行耕地后備資源土地適宜性綜合評(píng)價(jià)[2]。

(2)調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)：依據(jù)《全國耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)方案》，并結(jié)合東豐縣耕地資源基本情況，分別從氣候條件、立地條件、生態(tài)環(huán)境、區(qū)位指標(biāo)等方面選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體11項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。詳見表1 耕地后備資源不宜耕評(píng)價(jià)指標(biāo)表[3]。

表1 耕地后備資源不宜耕評(píng)價(jià)指標(biāo)表

(3)調(diào)查評(píng)價(jià)方法：采用自然適宜度系數(shù)來衡量耕地后備資源開發(fā)的適宜程度，自然適宜度系數(shù)的計(jì)算是根據(jù)耕地后備資源不宜耕的11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)和重要性進(jìn)行權(quán)重設(shè)置，將不同圖斑的評(píng)價(jià)指標(biāo)與權(quán)重相乘，最終得到耕地后備資源圖斑的宜耕評(píng)價(jià)結(jié)果。自然適宜度系數(shù)越大，表示耕地后備資源開發(fā)適宜程度越高，開發(fā)難度就越小，可規(guī)劃為近期重要開發(fā)區(qū)；自然適宜度系數(shù)越小，適宜程度越低，開發(fā)難度就越大，可規(guī)劃為中期或遠(yuǎn)期開發(fā)[4]。

耕地后備資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)是區(qū)域內(nèi)部最適宜進(jìn)行耕地后備資源開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀良好，開發(fā)基礎(chǔ)與開發(fā)條件好，開發(fā)優(yōu)勢(shì)度好，開發(fā)強(qiáng)度高，進(jìn)行開發(fā)不影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)功能。

耕地后備資源允許開發(fā)區(qū)是區(qū)域內(nèi)部較適宜進(jìn)行耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀穩(wěn)定，沒有明顯的生態(tài)環(huán)境問題，開發(fā)強(qiáng)度適中，耕地后備資源的開發(fā)對(duì)區(qū)域主體生態(tài)功能的發(fā)揮沒有明顯的負(fù)面影響。

耕地后備資源限制開發(fā)區(qū)是區(qū)域內(nèi)部勉強(qiáng)可以進(jìn)行耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，具備必要的開發(fā)基礎(chǔ)與開發(fā)條件，但是這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有一定的敏感性與脆弱性，其開發(fā)易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化。雖然這類地區(qū)可以進(jìn)行耕地后備資源的開發(fā)，但是需要對(duì)開發(fā)方向和開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行限制，以防出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境退化問題。

耕地后備資源禁止開發(fā)區(qū)是區(qū)域內(nèi)部不適宜進(jìn)行耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，主要包括具有重要生態(tài)功能的區(qū)域、對(duì)區(qū)域生態(tài)安全格局具有關(guān)鍵作用的區(qū)域、生態(tài)環(huán)境非常敏感或脆弱的區(qū)域等。

3 調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果分析

3.1 耕地后備資源類型

東豐縣耕地后備資源涉及到其他草地(043)，內(nèi)陸灘涂(106)，采礦用地(204)和裸地(127)四種地類，共有2 799個(gè)圖斑，總面積2 215.08 hm2。根據(jù)調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，目前宜耕的可開墾和可復(fù)墾土地共涉及圖斑1 314個(gè)，面積為786.32 hm2，占可開墾土地總面積的35.50%，主要類型為其他草地、內(nèi)陸灘涂和裸地。其中其他草地面積為400.43 hm2，面積最大，涉及695個(gè)圖斑，占宜耕可開墾土地面積的51.44%，其次為內(nèi)陸灘涂，共計(jì)283.58 hm2，涉及圖斑391個(gè)，占宜耕可開墾土地面積的35.72%；其余為裸地，涉及圖斑226個(gè)，面積分別為96.08 hm2，占宜耕可開墾土地總面積的12.06%，采礦用地面積為6.23 hm2,面積最小，涉及圖斑2個(gè)，占宜耕可開墾面積的0.78%(表2，圖2)。

圖2 東豐縣宜耕土地構(gòu)成圖Fig.2 Composition of arable land in Dongfeng County

表2 東豐縣宜耕的可開墾和可復(fù)墾土地結(jié)構(gòu)表

由此可以看出，東豐縣宜耕可開墾土地主要類型是內(nèi)陸灘涂和其他草地，二者面積合計(jì)為684.01 hm2，占可開墾土地總面積的87.16%，其余合計(jì)所占比例僅為12.84%。

3.2 宜耕可開墾耕地后備資源的空間分布及特點(diǎn)

從全縣宜耕的可開墾土地總量分布上看，橫道河鎮(zhèn)分布最多，占全縣可開墾土地總面積的23.08%，其次是黃河鎮(zhèn)、大陽鎮(zhèn)和小四平鎮(zhèn)，分別占可開墾土地總面積的11.80%、9.21%和9.11%，猴石鎮(zhèn)可開墾土地面積最少，只占到全縣可開墾土地總面積的0.91%，其次是大興鎮(zhèn)，占到2.19%(圖3)。

圖3 東豐縣宜耕的可開墾土地分布圖Fig.3 Distribution map of arable land in Dongfeng County

3.3 可復(fù)墾耕地后備資源

東豐縣共有采礦用地圖斑154塊，總面積534.28 hm2。根據(jù)調(diào)查評(píng)價(jià)，目前東豐縣宜耕的可復(fù)墾采礦用地共涉及圖斑2個(gè)，面積為6.23 hm2，占可復(fù)墾采礦用地總面積的2.31%，主要類型是廢棄的磚瓦窯和采石采砂場(chǎng)。

4 耕地后備資源開發(fā)利用的建議

4.1 耕地后備資源開發(fā)利用的思路

(1)梯次開發(fā)，系統(tǒng)規(guī)劃：依據(jù)耕地后備資源的質(zhì)量、開發(fā)的難易程度和開發(fā)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)投入和成本回收的年限及基層的參與積極性，梯性、有序開發(fā)，編制土地整治規(guī)劃，詳細(xì)設(shè)計(jì)項(xiàng)目區(qū)、開發(fā)的重點(diǎn)工程及生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，為科學(xué)合理開發(fā)耕地后備資源提供指導(dǎo)[5]。

(2)立足地方，分而治之：東豐縣的耕地后備資源在空間上分布不均衡，應(yīng)根據(jù)區(qū)域耕地后備資源開發(fā)的方向與強(qiáng)度，生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)的空間分布，確定重點(diǎn)、允許、限制和禁止耕地后備資源開發(fā)區(qū)的類型[6]。

(3)健全制度，多元投資：東豐縣近七年都進(jìn)入全國百強(qiáng)縣，經(jīng)濟(jì)增長速度和人均GDP列全省前列，應(yīng)充分利用這種優(yōu)勢(shì)，拓寬投資渠道，鼓勵(lì)多元投資者對(duì)耕地后備資源進(jìn)行適度規(guī)模的開發(fā)；同時(shí)要保護(hù)其投資效益的穩(wěn)定性。這就要求一方面投資者經(jīng)營期間的土地使用權(quán)應(yīng)得到嚴(yán)格保護(hù)；另一方面，在國家規(guī)定的農(nóng)用地使用權(quán)限30年的基礎(chǔ)上，允許有經(jīng)營權(quán)的開發(fā)者可在任何時(shí)刻申請(qǐng)?zhí)岢鲅娱L續(xù)用30年或更長，國家、集體無特殊原因不得阻止。這樣就會(huì)形成投資者在開發(fā)使用一定期限后形成投資激勵(lì)機(jī)制，對(duì)耕地后備資源的開發(fā)利用行為長期化。建立完善的耕地后備資源土地權(quán)屬制度，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，改變目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的局面。

(4)適時(shí)監(jiān)測(cè)，信息管理為適時(shí)適地對(duì)耕地后備資源進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)建立定點(diǎn)采樣監(jiān)測(cè)制度，監(jiān)測(cè)具體地塊和圖斑上的耕地后備資源的質(zhì)量變化，對(duì)已開發(fā)、已復(fù)墾和待開發(fā)、待復(fù)墾的土地建立空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行數(shù)據(jù)庫分析，得到質(zhì)量變化、對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境的影響、土地經(jīng)營規(guī)模、對(duì)糧食產(chǎn)量的影響、不同經(jīng)營規(guī)模對(duì)土地整治的要求和不同土地流轉(zhuǎn)對(duì)耕地經(jīng)營模式的影響，進(jìn)而提出適合該區(qū)域的管理和開發(fā)模式。

(5)創(chuàng)新模式，提高質(zhì)量：根據(jù)縣域內(nèi)地域差異，存在限制因素的差異，研發(fā)創(chuàng)新開發(fā)模式，比如經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)屬于“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與扶貧開發(fā)”區(qū)域，申報(bào)重大項(xiàng)目區(qū)，爭(zhēng)取國家資金、地方配套和民間投資共同開發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全和生產(chǎn)安全。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、耕地后備資源類型開發(fā)難度相對(duì)小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開發(fā)的主要任務(wù)是建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，確保糧食安全，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平。

4.2 耕地后備資源的開發(fā)格局

(1)東豐縣近期重點(diǎn)開發(fā)區(qū) ，即耕地后備資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。

東豐縣域中部為近期重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，該區(qū)包括黃河鎮(zhèn)、二龍山鎮(zhèn)、東豐鎮(zhèn)和南屯基鎮(zhèn)。該區(qū)耕地后備資源面積為263.46 hm2，占全縣耕地后備資源面積的33.51%。

開發(fā)利用的有利條件：該區(qū)地勢(shì)相對(duì)較低，地形單元相對(duì)比較完整，河谷和臺(tái)地所占比重較大，地形坡度小，土壤有機(jī)質(zhì)含量較高，區(qū)內(nèi)有多條河流為灌溉提供了充足的水源，有利于后備土地資源的開發(fā)。

開發(fā)利用的限制因素：區(qū)內(nèi)白漿土分布面積較大，而且排水條件不暢。在開發(fā)利用過程中應(yīng)注意改善土壤結(jié)構(gòu)和排水條件，提高土壤肥力。

(2)東豐縣中期開發(fā)區(qū)， 即耕地后備資源允許開發(fā)區(qū)和耕地后備資源限制開發(fā)區(qū)。

縣域南部為中期開發(fā)區(qū)，該區(qū)包括小四平鎮(zhèn)、大陽鎮(zhèn)和橫道河鎮(zhèn)。該區(qū)耕地后備資源面積為325.55 hm2，占全縣耕地后備資源面積的41.40%。

開發(fā)利用的有利條件：區(qū)內(nèi)主要灌溉水源為橫道河和梅河，灌溉條件較好，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較好。

開發(fā)利用的限制因素：該區(qū)林地面積較大，且大部分屬于國有林場(chǎng)，地形單元相對(duì)比較破碎，丘陵所占比重較大，地形坡度較大，耕作便利度低。土壤質(zhì)地粗，以礫、砂質(zhì)土壤為主。開發(fā)利用中應(yīng)避免陡坡開荒，減少水土流失。

(3)東豐縣遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)，即耕地后備資源禁止開發(fā)區(qū)。

縣域北部為遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)。該區(qū)包括那伯丹鎮(zhèn)和沙河鎮(zhèn)，耕地后備資源面積為48.55 hm2，占全縣耕地后備資源面積的6.17%。該區(qū)域耕地后備資源相對(duì)較少，成片開發(fā)難度較大。

4.3 “不穩(wěn)定耕地”利用對(duì)策

為了加大生態(tài)公益林建設(shè)，控制性地保護(hù)好城鎮(zhèn)飲用水源區(qū)、重點(diǎn)水源涵養(yǎng)區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)，保障各類生態(tài)功能用地，對(duì)于“不穩(wěn)定耕地”應(yīng)分而治之。

第一，東豐縣屬東部長白山與西部松遼平原的過渡地帶，伊通河從北向南流經(jīng)本縣，因此，東豐縣在整個(gè)區(qū)域中的生態(tài)地位非常重要，尤其是在水環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻的今天，保證本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量對(duì)區(qū)域生態(tài)功能的發(fā)揮具有十分關(guān)鍵的作用；但是，由于受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，大量林地被開墾為耕地，尤其是坡度10°以上的低山丘陵區(qū)坡地和山地上被開墾的林地，破壞了生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)功能的發(fā)揮；同時(shí)，林地的開墾還容易引發(fā)嚴(yán)重的水土流失問題。因此，必須實(shí)施退耕還林。

第二，位于河道泄洪區(qū)內(nèi)的不穩(wěn)定耕地，由于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性差，且阻礙了河道行洪，造成了嚴(yán)重的安全隱患。這部分耕地應(yīng)逐步實(shí)施退耕。

第三，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和現(xiàn)耕地使用者的利益，需要退耕的不穩(wěn)定耕地應(yīng)根據(jù)耕地所在區(qū)域的生態(tài)功能重要性進(jìn)行分級(jí)，分階段實(shí)施退耕還林工程。在實(shí)施退耕之前，仍按耕地管理、對(duì)待，享受糧食直補(bǔ)等有關(guān)補(bǔ)貼政策。

第四，作為吉林省主要林區(qū)之一，東豐縣應(yīng)該將耕地退耕還林工程與人工林建設(shè)工程結(jié)合起來，有針對(duì)性的退出生態(tài)補(bǔ)償政策以引導(dǎo)農(nóng)民將耕地逐步轉(zhuǎn)換為兼具生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的人工林或商品林，一方面可以解決不穩(wěn)定耕地的處理難題，另一方面也可以提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。