王 李 中共德惠市委黨校

中國(guó)基層社會(huì)治理法治化發(fā)展還處于一種初級(jí)階段，基層社會(huì)治理初具法治化的雛形[1]。要深刻理解社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變對(duì)基層社會(huì)治理法治化發(fā)展提出的新要求，找出基層社會(huì)治理法治化的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，從而為基層社會(huì)治理法治化提供一種新的實(shí)踐方案，使基層社會(huì)治理法治化發(fā)展向更高級(jí)階段邁進(jìn)。

一、基層社會(huì)治理法治化建設(shè)的“堵點(diǎn)”問(wèn)題

基層社會(huì)治理法治化建設(shè)過(guò)程中的“堵點(diǎn)”在哪里？堵就堵在基層社會(huì)治理法治化道路上整個(gè)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的法治思維觀念不強(qiáng)。

(一)無(wú)法治思維

基層社會(huì)治理過(guò)程中其程度最深的一種情況就是無(wú)法治思維，對(duì)法治思維持有一種排斥態(tài)度，對(duì)基層社會(huì)治理涉法性問(wèn)題缺乏基本的法治意識(shí)和法治精神。第一種是人高于法的表現(xiàn)形式。簡(jiǎn)單的理解認(rèn)為法是人制定的，人在法上。例如：基層社會(huì)治理過(guò)程中存在的信訪不信法現(xiàn)象[2]。對(duì)本應(yīng)該通過(guò)法治方式予以解決的問(wèn)題，而恰恰法律途徑往往不是人們做出的第一選擇，更多習(xí)慣于通過(guò)行政權(quán)力、行政官員等方式予以處理問(wèn)題。第二種是情大于法的表現(xiàn)形式。簡(jiǎn)單的理解認(rèn)為情是先天的，情在法前。例如：基層社會(huì)治理過(guò)程中存在的信人不信法現(xiàn)象。通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題往往不是人們做出的首要選項(xiàng)，對(duì)本應(yīng)通過(guò)法治方式進(jìn)行解決的問(wèn)題往往想要通過(guò)道德、人情等方式予以處理。

(二)不習(xí)慣法治思維

基層社會(huì)治理過(guò)程中其程度居中的一種情況就是不習(xí)慣法治思維，對(duì)法治思維持有一種輕視態(tài)度，對(duì)基層社會(huì)治理涉法性問(wèn)題缺乏基本的規(guī)則意識(shí)和契約精神。第一種是權(quán)大于法的表現(xiàn)形式。簡(jiǎn)單的理解認(rèn)為基層社會(huì)治理就是“不出事”。對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)治理過(guò)程中存在的“小矛盾”，不是積極主動(dòng)的進(jìn)行疏導(dǎo)，使矛盾變小、矛盾變少，而是過(guò)多的采取行政權(quán)力方式對(duì)矛盾進(jìn)行控制，更多的強(qiáng)調(diào)權(quán)力是用來(lái)管理的。第二種是政策優(yōu)于法的表現(xiàn)形式。簡(jiǎn)單的理解認(rèn)為基層社會(huì)治理就是“擺平事”。對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)治理過(guò)程中存在的“小問(wèn)題”，不是積極主動(dòng)的進(jìn)行引導(dǎo)，使問(wèn)題變少、問(wèn)題變小，而是過(guò)多的采取政策文件方式對(duì)問(wèn)題進(jìn)行處理，更多的強(qiáng)調(diào)政策是用來(lái)管理的。

(三)不善于法治思維

基層社會(huì)治理過(guò)程中其程度最淺的一種情況就是不善于法治思維，對(duì)法治思維持有一種漠視態(tài)度，對(duì)基層社會(huì)治理涉法性問(wèn)題缺乏基本的程序意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)。第一種是運(yùn)用政策文件比運(yùn)用法律文件更熟練情形。政策相對(duì)法律具有制定的便利性、操作的靈活性、目的針對(duì)性等優(yōu)勢(shì)，法律文件相對(duì)于政策文件具有一定的滯后性，而基層社會(huì)治理往往更具有緊迫性、靈活性。因而在具體的實(shí)踐中往往是先制定政策文件，通過(guò)在實(shí)際運(yùn)行中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，從而使政策得到不斷完善，為下一步上升為法律文件奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但由于政策文件與法律文件制定時(shí)往往存在著主體的不一致性，導(dǎo)致政策文件的制定主體更傾向于政策。第二種是運(yùn)用行政手段比運(yùn)用法治手段更傾向情形。運(yùn)用法治手段要按照規(guī)定的權(quán)限在既定的程序中運(yùn)行，因此缺乏一定的靈活性和變通性，同時(shí)對(duì)社會(huì)治理主體的能力要求也比較高，而基層社會(huì)治理往往更具有現(xiàn)實(shí)性、反復(fù)性。因而在具體的實(shí)踐中往往是先運(yùn)用行政手段對(duì)治理問(wèn)題進(jìn)行處理，如果條件允許的話才有可能進(jìn)一步從行政手段上升為法治手段。但由于行政手段與法治手段相比較，行政手段更加具有便捷性，大部分社會(huì)治理主體對(duì)于行政手段的運(yùn)用比對(duì)法治手段的運(yùn)用更加得心應(yīng)手。

二、基層社會(huì)治理法治化建設(shè)的“痛點(diǎn)”問(wèn)題

基層社會(huì)治理法治化建設(shè)過(guò)程中的“痛點(diǎn)”在哪里[3]？痛就痛在基層社會(huì)治理法治化道路上法治體系不夠完善。如果沒(méi)有健全的法治體系作為支撐，基層社會(huì)治理法治化就缺少一種系統(tǒng)性，進(jìn)而就難以運(yùn)用法治思維與法治方式的體系思維解決當(dāng)前基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展問(wèn)題。

(一)法治體系發(fā)展的不平衡性

基層法治體系發(fā)展的不平衡性既可以體現(xiàn)在法治體系內(nèi)部，也可以體現(xiàn)在法治體系外部?？偟膩?lái)看，可以分為三種情況:第一種從法治體系內(nèi)部的關(guān)系上看，就是基層社會(huì)治理法治理論體系與法治實(shí)踐體系之間發(fā)展不夠平衡的問(wèn)題，法治理論體系相對(duì)較多，法治實(shí)踐體系相對(duì)較少，法治理論體系的“多”與法治實(shí)踐體系的“少”二者之間的不平衡制約著基層社會(huì)治理法治體系現(xiàn)代化的發(fā)展；第二種從法治體系、法治能力之間的關(guān)系上看，就是基層社會(huì)治理法治體系和法治能力之間發(fā)展不夠平衡的問(wèn)題，基層法治體系相對(duì)較強(qiáng)，基層法治能力相對(duì)較弱，法治體系的“強(qiáng)”與法治能力的“弱”二者之間的不平衡制約著基層社會(huì)治理法治體系現(xiàn)代化的發(fā)展；第三種從法治體系、經(jīng)濟(jì)體系之間的關(guān)系上看，就是基層社會(huì)治理法治體系和經(jīng)濟(jì)體系之間發(fā)展不夠平衡的問(wèn)題，基層法治體系相對(duì)較小，基層經(jīng)濟(jì)體系相對(duì)較大，法治體系的“小”與經(jīng)濟(jì)體系的“大”二者之間的不平衡制約著基層社會(huì)治理法治體系現(xiàn)代化的發(fā)展。

(二)法治體系發(fā)展的不充分性

基層法治體系發(fā)展的不充分性如果從立法體系、執(zhí)法體系、司法體系、守法體系四個(gè)環(huán)節(jié)介入，具體可以分為以下四種情況：第一種是基層立法體系發(fā)展的不充分。雖然2018 年的憲法修正案將立法權(quán)從原來(lái)的最低省級(jí)立法權(quán)下放給最低設(shè)區(qū)的市級(jí)立法權(quán)，豐富了立法層級(jí)體系，擴(kuò)大了立法主體數(shù)量。但基層立法體相對(duì)于其他立法體系依然處于短板地位，而現(xiàn)實(shí)中基層的完善是一個(gè)過(guò)程，并不是隨著憲法修正案的通過(guò)馬上就能得到同步提升。第二種基層執(zhí)法體系發(fā)展的不充分。雖然通過(guò)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革，尤其是行政執(zhí)法體制改革，捋順了執(zhí)法層級(jí)體系，減少了執(zhí)法主體數(shù)量。但由于當(dāng)前基層執(zhí)法體系還沒(méi)有在各個(gè)執(zhí)法主體之間形成一種高度契合模式，“九龍治水”現(xiàn)象依然存在。第三種基層司法體系發(fā)展的不充分。雖然通過(guò)司法體制改革，明確了司法層級(jí)體系，完善了公檢法司之間的銜接問(wèn)題。但由于當(dāng)前基層司法體系還處于各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀，基層缺少相應(yīng)的互相配合司法體系。第四種基層守法體系發(fā)展的不充分。雖然通過(guò)“七五”普法等工作的開(kāi)展，完善了基層守法體系。但守法體系建設(shè)相對(duì)于立法體系、執(zhí)法體系、司法體系建設(shè)還有一定的差距，守法體系離法治強(qiáng)國(guó)目標(biāo)還有不少的道路要走。

三、基層社會(huì)治理法治化建設(shè)的“難點(diǎn)”問(wèn)題

基層社會(huì)治理法治化建設(shè)過(guò)程中的“難點(diǎn)”在哪里[4]？難就難在基層社會(huì)治理法治化道路上法治能力不強(qiáng)。如果沒(méi)有高水平的法治能力作為支撐，基層社會(huì)治理法治化就缺少一種長(zhǎng)期性，進(jìn)而就難以運(yùn)用法治思維與法治方式的長(zhǎng)期思維解決當(dāng)前基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展問(wèn)題。

(一)法治能力發(fā)展的不平衡性

基層法治能力發(fā)展的不平衡性既可以體現(xiàn)在法治能力內(nèi)部，也可以體現(xiàn)在法治能力外部。總的來(lái)看，可以分為三種情況：第一種從法治能力內(nèi)部的關(guān)系上看，就是基層社會(huì)治理法治理論能力與法治實(shí)踐能力之間發(fā)展不夠平衡的問(wèn)題，法治理論能力相對(duì)較強(qiáng)，法治實(shí)踐能力相對(duì)較弱，法治理論能力的“強(qiáng)”與法治實(shí)踐能力的“弱”二者之間的不平衡制約著基層社會(huì)治理法治能力現(xiàn)代化的發(fā)展；第二種從法治體系、法治能力之間的關(guān)系上看，就是基層社會(huì)治理法治體系和法治能力之間發(fā)展不夠平衡的問(wèn)題，基層法治體系相對(duì)較強(qiáng)，基層法治能力相對(duì)較弱，法治體系的強(qiáng)與法治能力的弱二者之間的不平衡制約著基層社會(huì)治理法治能力現(xiàn)代化的發(fā)展；第三種從法治能力、經(jīng)濟(jì)能力之間的關(guān)系上看，就是基層社會(huì)治理法治能力和經(jīng)濟(jì)能力之間發(fā)展不夠平衡的問(wèn)題，基層法治能力相對(duì)較弱，基層經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較強(qiáng)，法治能力的弱與經(jīng)濟(jì)能力的強(qiáng)二者之間的不平衡制約著基層社會(huì)治理法治能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

(二)法治能力發(fā)展的不充分性

基層法治能力發(fā)展的不充分性如果從立法能力、執(zhí)法能力、司法能力、守法能力四個(gè)環(huán)節(jié)介入，具體可以分為以下四種情況:第一種是基層立法能力發(fā)展的不充分。雖然2018 年的憲法修正案將立法權(quán)從原來(lái)的最低省級(jí)立法權(quán)下放給最低設(shè)區(qū)的市級(jí)立法權(quán)，增加了立法的本地化，強(qiáng)化了立法的針對(duì)性。但基層立法能力的提高是一個(gè)過(guò)程，并不是隨著憲法修正案的通過(guò)同步進(jìn)行的。第二種是基層執(zhí)法能力發(fā)展的不充分。雖然通過(guò)行政執(zhí)法體制改革，增加了執(zhí)法規(guī)范化，提高了執(zhí)法公開(kāi)性。但由于當(dāng)前基層執(zhí)法工作主要還是由各個(gè)不同的執(zhí)法主體所承擔(dān)，內(nèi)部之間缺少一定的協(xié)同性，沒(méi)有徹底解決“九龍治水”的執(zhí)法困境。第三種是基層司法能力發(fā)展的不充分。雖然通過(guò)司法體制改革，增加了司法便利化，提高了司法公信力。但由于當(dāng)前基層司法工作主要還是由基層司法所來(lái)承擔(dān)，基層司法人員的短缺、司法人員專(zhuān)業(yè)能力的短板問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決。第四種是基層守法能力發(fā)展的不充分。雖然通過(guò)“七五”普法等工作的開(kāi)展，全社會(huì)的守法意識(shí)和能力得到了提高，但守法能力離法治強(qiáng)國(guó)目標(biāo)還有一定的差距，守法能力問(wèn)題依然是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理法治化的一道“阻攔索”。