訴源治理機制研究

米瑪頓珠

（1.拉薩市堆龍德慶區(qū)人民法院 西藏 拉薩 851414；2.西藏大學 西藏 拉薩 850013）

我國幅員遼闊，人口總量十分龐大，如果事無大小，都要通過訴訟來解決，則會導致公共資源浪費，法院工作壓力大幅提升。我們應該把工作重點推向前端，在前端對矛盾糾紛進行疏導和分流，學習、借鑒新時代“楓橋經(jīng)驗”，更加重視前端工作和基層工作，穩(wěn)步推進社會區(qū)域綜合治理能力和水平全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，促進社會和諧穩(wěn)定地發(fā)展。我們要把“楓橋經(jīng)驗”[1]堅持好、發(fā)展好，不斷提高預防化解社會矛盾糾紛的水平，處理好各利益主體之間的關系，處理好社會各職能部門的分工，堅持從源頭上預防和減少社會矛盾糾紛，做到提早發(fā)現(xiàn)，提前防范，以矛盾糾紛解決為核心目標，防止矛盾糾紛的升級，盡可能做到矛盾糾紛源頭化解。

一、訴源治理機制的內(nèi)涵

（一）訴源治理的時代背景

2019年，習近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)，要盡可能采取訴訟外的調(diào)解方式來解決民事糾紛，隨后最高人民法院也出臺相關的規(guī)章制度，對簡單的矛盾糾紛爭取在基層、在源頭合力解決，由此提出訴源治理的概念。2021年最高人民法院在《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》和《人民法院一站式建設的意見》中進一步指出，法院要“主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設”，并對人民法院和社會各解紛主體推動矛盾糾紛源頭化解提出了明確要求。

（二）訴源治理機制的含義

本文中的訴源治理是指社會個體成員及各個機構部門堅持把非訴訟解決矛盾糾紛機制提到前面，從源頭上減少訴訟增量解決矛盾糾紛，從源頭上形成各部門合力，建立各部門聯(lián)動的工作方案，從源頭上化解矛盾糾紛。

二、訴源治理的時代價值

（一）解紛制度的新選擇

當前，我國社會的主要矛盾隨著經(jīng)濟實力的不斷增長，社會群眾對物質(zhì)條件的需求越來越高，社會矛盾與社會經(jīng)濟的快速發(fā)展呈正比關系，如果沒有完善的訴源治理機制來消除矛盾糾紛，就可能為社會發(fā)展埋下安全隱患的伏筆，甚至會影響社會的穩(wěn)定。面對矛盾糾紛爆炸式增長，我們應及時完善訴源治理機制，對潛在的矛盾進行詳細了解，盡可能提出解決方案。由此可見，訴源治理機制對于解決社會矛盾糾紛是行之有效的一項制度選擇。

（二）維護社會穩(wěn)定的利器

我國的調(diào)解制度歷史悠久，其中滲透著中華民族優(yōu)良的文化傳統(tǒng)。我們通過訴源治理的調(diào)解鋪墊，能夠減少人民群眾在人民法庭上對峙的局面，同時也能過濾一部分即將已經(jīng)定案成為訴訟和有成為訴訟可能的矛盾糾紛，降低社會矛盾出現(xiàn)的頻率，緩解法院的審判壓力，盡可能調(diào)解社會對立面頻發(fā)的現(xiàn)象。訴源治理機制的有效落實，能夠釋放社會治理模式自身的能量，發(fā)揮其自身優(yōu)勢，在社會穩(wěn)定前提下對其進行創(chuàng)新優(yōu)化，進而更好地服務社會，服務群眾，有利于社會經(jīng)濟的向前發(fā)展。

（三）節(jié)約司法資源，有效提高審判質(zhì)效

由于村、社區(qū)缺少專業(yè)調(diào)解組織和人員，各個轄區(qū)派出所民警調(diào)解能力有限，大多數(shù)矛盾糾紛涌入到法院，導致基層人民法院“案多人少”的矛盾愈發(fā)凸顯，審判質(zhì)效受到嚴重影響，由此產(chǎn)生一些不良現(xiàn)象，如超審率上升、上訴率升高、涉訴信訪率上升等。日常生活中的瑣事涌入法院，嚴重浪費了我國的司法資源。例如鄰居家的牛馬吃了自家的莊稼而引發(fā)的矛盾糾紛，這類糾紛大可以在源頭按照習慣進行賠償即可，因此訴源治理機制能夠很好地節(jié)約我國有限的司法資源。

三、訴源治理應構建的平臺

（一）社會治理綜合服務中心

學習吉安市永新縣法院“五心合一”[2]的做法，在區(qū)、縣人民法院設立社會治理綜合服務中心、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處中心、訴調(diào)對接中心，與法院訴訟服務中心合并辦公。在社會治安綜合治理中心建立糾紛預防、多元解紛、訴調(diào)對接、司法確認、涉訴信訪、法治宣傳、風險防范、訴訟服務等功能為一體的綜合服務平臺。

（二）基層法官工作室

學習并推行撫州市樂安縣人民法院的經(jīng)驗——“法官村村通”[3]，即依托社區(qū)黨建服務工作站及人民調(diào)解委員會建立法官工作室。法官工作室成員由派駐的法官或法官助理、法律工作者、社區(qū)兩委、人民調(diào)解員和自治組織組成。派駐社區(qū)的法官助理采取定期或者預約的方式為群眾提供法律服務，主要負責調(diào)解矛盾糾紛、進行司法確認、提供法律咨詢、指導人民調(diào)解員開展工作、開展法治宣傳。

（三）專業(yè)調(diào)解委員會

在各主要的行業(yè)（如保險業(yè)等）建立專業(yè)調(diào)解委員會，其成員由派駐法官助理、行業(yè)內(nèi)部工作人員組成。委員會對行業(yè)內(nèi)部的矛盾糾紛進行調(diào)解，由派駐法官助理定期培訓或提供專業(yè)指導，此項平臺在北上廣等位于經(jīng)濟發(fā)展前列的省市業(yè)已構建，如保險行業(yè)調(diào)解委員會、道路交通事故委員會等。

四、訴源治理機制的現(xiàn)實困境

（一）解紛思維固化

1.鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式落后

傳統(tǒng)的基層治理模式是由鄉(xiāng)村社區(qū)民眾會根據(jù)當?shù)氐娘L土人情來進行矛盾糾紛的調(diào)解。例如在藏區(qū)，發(fā)生矛盾糾紛時，民眾會找當?shù)氐赂咄刂藖碚{(diào)解雙方的矛盾糾紛?，F(xiàn)如今，鄉(xiāng)村社區(qū)在不斷開發(fā)的同時，呈現(xiàn)出全新的人際關系的特點，其內(nèi)部格局受到內(nèi)外雙重力量的影響，產(chǎn)生翻天覆地的變化，尤其是對于流動人口較大的區(qū)域來說，社會關系發(fā)生了巨大的變化。因此，矛盾糾紛的治理模式也需要不斷與時俱進，針對已經(jīng)固化的解紛模式，需要結合市場經(jīng)濟變動的實際情況加以改善，不斷注入新鮮血液，加強機制的優(yōu)化。反之，固守原始解紛模式，就會阻礙社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不利于社會發(fā)展和進步，更有可能成為社會經(jīng)濟發(fā)展的隱患。

2.社會職能部門的傳統(tǒng)思維

在傳統(tǒng)工作實踐中一談到糾紛，一談到訴源，多數(shù)部門會認為這是法院的工作，會引導人民群眾向法院起訴。但這時法院并不是第一時間去接觸矛盾糾紛的部門，向法院起訴就錯過了最好的解決時機。倘若由第一時間接觸矛盾糾紛的部門對其進行組織調(diào)解，能夠確保將一些小糾紛扼殺在搖籃中，即解決社會糾紛應該“趁熱打鐵”。還有一部分案件當事人就連被告名字、立案的證據(jù)都沒有，此類案件不適合走訴訟程序。所以推行“訴源治理”首先要從改變職能部門思維開始。

（二）人民群眾選擇解紛途徑的偏好

社會關系的重大變化導致原有的解紛機制無法滿足糾紛解決的需求。我國的法治化進程逐漸加快，人民群眾的法制意識日益增加，只要有糾紛就向法院起訴。然而并非所有的矛盾糾紛都適合流入訴訟程序，訴源治理機制、非訴訟解紛，則能夠避免矛盾糾紛的擴大，可實現(xiàn)法院精準立案、精準審判，使民眾能夠更快、更簡單地實現(xiàn)自身的合法權益?，F(xiàn)在，由于訴源治理工作機制遲遲不能得到很好的完善，導致人民群眾對其機制的信任度、知曉度較低，寧愿耗時、耗費去打官司得到駁回訴訟請求的結果，也要去法院立個案件，要個案號。

（三）機制存在的困難

1.黨委領導方面

從根源上減少或避免糾紛是一個系統(tǒng)工程,并非某一個部門就可以實現(xiàn)的。訴源治理是黨委領導下的社會治理機制，需要村委、街道社區(qū)、法院、司法局、婦聯(lián)、公安局、勞動局、仲裁機構、行業(yè)協(xié)會等多個部門的參與，黨委確實要在此項工作中起到領導作用。時至今日，還存在從未聽過“訴源治理”四個字的黨委領導班子成員，因此，至今還未能很好推動這項工作，僅靠某一個部門無法做到“部門聯(lián)動、資源共享”，無法實現(xiàn)訴源治理的合力。

2.考評機制方面

考評機制的完善對于提高參與訴源治理相關部門、基層調(diào)解組織及人員的積極性具有非常重要的意義。長效考核機制的制定非常迫切，考評機制的遲遲不出臺會導致訴源治理、多元解紛工作[4]寸步難行，因此迫切需要出臺《訴源治理考評機制》。此處筆者認為《訴源治理考評機制》的出臺應由黨委政府牽頭，聯(lián)合各參與部門成立工作領導小組，并由工作領導小組進行制定且出臺。

（四）人民群眾主體地位不夠明顯

訴源治理的關鍵在于人民參與、人民受益，它強調(diào)的是將現(xiàn)代法治精神融入群眾工作中，實打?qū)嵉靥嵘迕褡晕医逃芰?，進一步提升基層管理水平，積極引導人民群眾接受新型的解決矛盾的方式方法，把司法引導和村社自治相結合，在源頭解決矛盾的同時，起到法制宣傳的作用。

（五）法院角色定位模糊

關于訴源治理工作中法院的角色定位，學者們眾說紛紜。重慶市九龍坡區(qū)人民法院鐘明亮認為，法院的角色定位為有限參與，積極輔助。法院在司法程序中開展的相關工作是自身職能的體現(xiàn)，雖說在應用和經(jīng)驗收集過程中已經(jīng)呈現(xiàn)相對成熟的態(tài)勢，但仍然存在許多短板，需要不斷改進。如果相關人員不重視，沒有積極地進行優(yōu)化，法院的工作壓力會越來越大，甚至將面臨部分疑難問題無法解決的慘狀?；诖?，相關工作人員切記不可本末倒置，要加強法制宣傳和內(nèi)部問題解決流程的教育工作，盡可能做到面面俱到。也有一些學者認為，法院的角色應定位為主導。筆者認為，在實踐中法院是在政法委領導下進行工作，在財政、人力方面受到本級政府的管理與制約。在帶動其他職能部門與調(diào)解組織形成齊抓共管的訴源治理工作中，法院明顯乏力。法院不宜在司法治理之外主動廣泛挖掘糾紛，因此法院在訴源治理工作中的角色定位為“有限參與、積極輔助”，這也與司法的被動性相契合。但在實際工作中，調(diào)解組織表現(xiàn)出專業(yè)性不高，篩選虛假訴訟識別度較低，對于以上存在的問題法院有著明顯的專業(yè)優(yōu)勢，因此法院應該積極向街道辦和社區(qū)派駐法官助理，實行“法官包村”，可以以定期或預約的方式去指導調(diào)解組織和人員開展工作，加強訴與非訴機制的銜接，完善司法確認，建立一個功能強大、資源充足，具有現(xiàn)實可操作性的訴調(diào)對接平臺，最大限度地發(fā)揮其在訴源治理中的規(guī)范、推動、指引和保障作用，使矛盾糾紛的處理能夠更加規(guī)范。

五、提出的建議

（一）加強黨委領導

在開展訴源治理工作時我們應當堅持黨委的領導，由黨委出面協(xié)調(diào)動員各部門、各行業(yè)的力量，有效整合社會資源，形成一個黨委主導、政府推進、法院配合、部門參與、各類調(diào)解組織協(xié)同參與的“訴源治理”的大格局。此外，黨委應該把訴源治理工作的經(jīng)費納入地方財政專項經(jīng)費預算中，經(jīng)費的保障是“訴源治理”成為長效機制的前提。

（二）加強聯(lián)動機制建設

在相關部門的協(xié)調(diào)和管理過程中，職能會得到良好發(fā)揮，社會組織和行業(yè)協(xié)會增加工作聯(lián)動性，設置專人負責數(shù)據(jù)調(diào)研和信息共享，加大互聯(lián)網(wǎng)技術的優(yōu)勢，以帶動社會治理、司法審判、社會服務等方面的機制創(chuàng)新。

（三）完善考評機制

首先，完善訴源治理中參與的黨政部門、企事業(yè)單位考評機制。黨委領導各聯(lián)動部門要聯(lián)合發(fā)布“萬人成訟率”及“立案比率”。萬人成訟率越高，考核分值就越低?！傲副嚷省痹礁?，考核分值就越低。

其次，完善針對訴源治理中參與的各調(diào)解組織、調(diào)解人員的考評機制。調(diào)解組織與調(diào)解人員在訴源治理中起到很重要的作用，若無相應的考評機制會直接影響他們的參與度、積極性，各單位對參與這項工作的專人應專門制訂考評機制，并作為年底評先選優(yōu)的依據(jù)，調(diào)解人員每調(diào)解一件糾紛應制作相應臺賬，按每季度進行發(fā)放，此費用應被黨委納入地方財政預算。

（四）法院角色定位

法院在訴源治理與多元解紛工作中具有自身的專業(yè)優(yōu)勢，應發(fā)揮其主導作用，來篩查虛假案件提高解紛質(zhì)量，在訴源治理中心（平臺）專門派駐法官助理來指導調(diào)解員、調(diào)解組織、行業(yè)部門開展相關工作。

（五）經(jīng)費的保障

經(jīng)濟基礎在一定程度上決定并制約著訴源治理工作的開展。要合理保障資源，加強人員建設力度，配備完善的硬件設備，獲取更完善的調(diào)節(jié)力量，設置保障制度為后續(xù)工作發(fā)展提供物質(zhì)保障。

（六）加大宣傳力度

人民群眾是訴源治理多元解紛的參與者和受益者，往往有很多群眾表現(xiàn)出對此工作的不信任。法制宣傳應采用話劇、案例等新形式

六、結語

訴源治理工作能夠調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，切實發(fā)揮基層自治組織、黨政機關、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位的作用，從源頭上化解矛盾糾紛，實現(xiàn)小事不出社區(qū)、大事不出街道及縣區(qū)，有效減少人民群眾的訴累，有利于全面提升訴源治理的社會化水平，實現(xiàn)黨建引領有力量、訴源治理有成效、人民群眾有收獲。