英國經(jīng)濟(jì)犯罪治理：形勢、困境與出路

蔣蘇淮

（江蘇警官學(xué)院 江蘇 南京 210031）

近年來，英國經(jīng)濟(jì)犯罪①起訴數(shù)持續(xù)下降，打擊重點主要集中于涉及不誠實和違反誠信的案值大、受眾矚目的欺詐、賄賂或洗錢案件上。本文擬通過介紹英國經(jīng)濟(jì)犯罪治理的形勢、執(zhí)法部門面臨的困境及有關(guān)出路的討論，以期對中國打擊經(jīng)濟(jì)犯罪有所啟示。

一、英國經(jīng)濟(jì)犯罪情況簡述

（一）犯罪趨勢

根據(jù)品誠梅森律師事務(wù)所提供的統(tǒng)計報告[1]，近年來，英國經(jīng)濟(jì)犯罪報案數(shù)逐年遞增，但起訴數(shù)量有所下降。這與英國國家統(tǒng)計局（Office for National Statistics）對2011年以來的案件統(tǒng)計情況[2]形成了鮮明的對比。根據(jù)上兩項研究，英國經(jīng)濟(jì)犯罪的起訴率在2011年——金融危機(jī)兩年后——達(dá)到11261件。而2015年經(jīng)濟(jì)犯罪的起訴案件數(shù)下降為9489起，2016年起訴案件數(shù)更是同比下降了12%，8304起。與此同時，報案數(shù)量從2015年的61711件增加到2016年的64539件，增長了4%。2017年至2020年公布的報案數(shù)與起訴數(shù)差異趨勢與前趨同。[3]

（二）主要類型

近年來，監(jiān)管部門與檢察官開始表現(xiàn)出更大的意愿來打擊涉及不誠實和違反誠信的案件。根據(jù)英國國家審計署（National Audit Office）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。[4]近五年，英國最常被報道的犯罪行為是網(wǎng)絡(luò)欺詐，“遠(yuǎn)程銀行”等，欺詐案件數(shù)逐年遞增。受疫情影響，商業(yè)部門及企業(yè)受到購買力下降、制造、運(yùn)營困難等壓力，合同欺詐、投資欺詐數(shù)量大幅增加，造成私營部門、企業(yè)及個人損失嚴(yán)重。

有觀點指出，實際上，已報道出來的調(diào)查案件僅是金融欺詐案件的冰山一角。因為人們大多只會關(guān)注那些金額巨大或影響巨大的欺詐、賄賂或洗錢罪行[5]，而這些都僅是報道或未報道的犯罪行為的一小部分。目前許多與經(jīng)濟(jì)犯罪相關(guān)的犯罪行為，尤其是涉及網(wǎng)絡(luò)的犯罪，如通過勒索軟件或網(wǎng)絡(luò)對商事主體及其有價值的數(shù)據(jù)和IP的攻擊是十分普遍的，但由于基本都是跨境的，因此往往不會受到起訴或者因難以查清而無法追訴。

二、英國打擊經(jīng)濟(jì)犯罪情況概覽

（一）執(zhí)法機(jī)構(gòu)

英國針對經(jīng)濟(jì)犯罪的調(diào)查權(quán)分屬不同部門，包括但不限于下列機(jī)構(gòu)或組織。

1.嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室（Serious Fraud Office,SFO）

嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室是英國政府的一個非部長級政府部門，負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴英格蘭，威爾士和北愛爾蘭的嚴(yán)重或復(fù)雜的欺詐和腐敗行為。

2.英國國家犯罪調(diào)查局（National Crime Agency,NCA）

國家犯罪調(diào)查局是英國的國家執(zhí)法機(jī)構(gòu)。它是英國打擊有組織犯罪的牽頭機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)人口、武器和毒品販運(yùn)、網(wǎng)絡(luò)犯罪以及跨越區(qū)域和國際邊界的經(jīng)濟(jì)犯罪，但可以承擔(dān)調(diào)查任何犯罪的任務(wù)。

3.英國稅務(wù)海關(guān)總署（HM Revenue and Customs,HMRC）

英國稅務(wù)海關(guān)總署是英國政府的非部長制政府部門之一，主要職責(zé)包括征收稅項、進(jìn)口管制及部分形式的國家支援。此部門的前身別為英國稅務(wù)局及海關(guān)，于2005年4月18日正式合并。

4.信息專員辦公室（Information Commissioner's Office,ICO）

信息專員辦公室是英國成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，維護(hù)公眾利益中的信息權(quán)利，促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的開放和個人的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)。

5.英國皇家檢察署（Crown Prosecution Service,CPS）

英國皇家檢察署是英格蘭和威爾士的檢察機(jī)關(guān)，主要職責(zé)為對可能的違法行為提出檢察。

（二）基本做法

對于經(jīng)濟(jì)犯罪，英國當(dāng)局的一貫做法是，更傾向于與企業(yè)和解而不是起訴，這種做法在金融危機(jī)后尤為普遍，因此行為人常常可以逍遙法外。自2014年開始，英國開始推行暫緩起訴協(xié)議（DPA），這對企業(yè)應(yīng)對刑事調(diào)查產(chǎn)生了重大影響。暫緩起訴協(xié)議與非起訴協(xié)議非常相似，是判決的自愿替代方案，主要針對欺詐、賄賂和其他經(jīng)濟(jì)犯罪。在該方案中，檢察官同意在規(guī)定時間內(nèi)暫停起訴，以換取被告（僅限法人團(tuán)體，而非個人）在沒有定罪的情況下對其犯罪行為承擔(dān)責(zé)任，包括充分的賠償、支付經(jīng)濟(jì)處罰以及承諾與嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室、皇家檢察署重罪案辦公室等部門就未來起訴個人展開配合與合作等。該協(xié)議要求在法官的監(jiān)督下締結(jié)。當(dāng)法官基于“該協(xié)議有利于正義”“條款是公平、合理和相稱的”等判斷，做出批準(zhǔn)該協(xié)議決定后，該訴訟自動暫停。若企業(yè)在協(xié)議期內(nèi)如期完成所有約定義務(wù)，該訴訟即終止。英國政府認(rèn)為，暫緩起訴協(xié)議在維護(hù)法律的公平正義，追究公司責(zé)任的同時，避免公司倒閉以及由此可能帶來的無辜群體的就業(yè)和投資損失，同時，由于協(xié)議程序較為簡單，有效避免了漫長而昂貴的審判，從而可以實現(xiàn)公平、正義與效益價值的有效衡平。

自2015年開始，嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室與多家涉案企業(yè)簽訂了暫緩起訴協(xié)議，包括標(biāo)準(zhǔn)銀行（2015）、Sarclad有限公司（2016）、羅爾斯·羅伊斯公司（2017）、樂購公司（2017）、Serco Geografix有限公司（2019）、Güralp Systems有限公司（2019）、空客公司（Airbus SE）（2020），G4S Care &Justice Services英國有限公司（2020）、航空服務(wù)有限公司（2020）、Amec Foster Wheeler能源有限公司（2021）等。

以標(biāo)準(zhǔn)銀行案為例。[6]2015年，標(biāo)準(zhǔn)銀行被指控未能防止違反2010年《賄賂法》第7條，向EGMA有限公司承諾（并已部分給付）標(biāo)準(zhǔn)銀行坦桑尼亞有限公司為坦桑尼亞政府籌集的（含將籌集的）資金的1%，以誘使坦桑尼亞政府的一名或多名代表為其籌資活動提供特殊支持。根據(jù)協(xié)議，標(biāo)準(zhǔn)銀行承諾在三年內(nèi)支付賠償金600萬美元，外加利息1,046,196.58美元，上繳交易利潤840萬美元，支付罰款1680萬美元，同時承諾與當(dāng)局就起訴書所涉調(diào)查內(nèi)容展開進(jìn)一步合作，開展內(nèi)部合規(guī)調(diào)查、接受當(dāng)局反賄賂和腐敗控制指導(dǎo)等。2018年11月30日，嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)銀行已完成協(xié)議約定所有條款內(nèi)容，宣布雙方簽訂的暫緩起訴協(xié)議終止，當(dāng)局不再就同一事由起訴。

三、英國政府在打擊經(jīng)濟(jì)犯罪方面面臨的突出困難

英國政府之所以在打擊經(jīng)濟(jì)犯罪方面成績不明顯，原因是多方面的，總結(jié)而言，最突出的原因有以下兩點。

（一）缺乏社會關(guān)注與支持的基礎(chǔ)

在英國，經(jīng)濟(jì)犯罪常被視為無被害人犯罪，因此，即使經(jīng)濟(jì)犯罪實際上給企業(yè)或個人帶來非常嚴(yán)重的后果，但由于其低感知度，同時因為很多犯罪嫌疑人常常以品行良好的面目出現(xiàn)，這與公眾對犯罪的認(rèn)知有很大的不同，因此對于執(zhí)法部門而言，對經(jīng)濟(jì)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)管以及做出指控決定往往非常困難。

實際上，在2008年前后，金融危機(jī)的爆發(fā)讓民眾關(guān)注到了經(jīng)濟(jì)犯罪的危害，因此，在2008年到2009年的金融噩夢之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與銀行達(dá)成了多方位合作，銀行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)起訴個人提供了取證便利。當(dāng)時人們認(rèn)為有必要對那些被發(fā)現(xiàn)的對金融危機(jī)負(fù)有刑事責(zé)任的個人提起公訴，并迫使銀行就范。這便是為何在2011年前后，經(jīng)濟(jì)犯罪起訴數(shù)量大增的原因。然而，調(diào)查這些案件需要大量資源，隨著時間的推移，檢察官的注意力開始轉(zhuǎn)向了其他事情，特別是國際腐敗。而民眾也開始認(rèn)為，如果警察展開調(diào)查，那么一般應(yīng)該證人明確，證據(jù)確定，否則資源應(yīng)該花在其他地方。

（二）巨大的資金壓力

這是第二個原因，也是更為主要的原因。據(jù)相關(guān)媒體報道，嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室經(jīng)常需要為其大規(guī)模調(diào)查尋求巨額專案資金。而英國皇家檢察署多年來一直缺少資金支持，因此對經(jīng)濟(jì)犯罪沒有特別的關(guān)注。很多從業(yè)人員都認(rèn)為，如果沒有進(jìn)一步的經(jīng)費(fèi)投入，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將難以為繼。

（三）專業(yè)人手短缺

由于經(jīng)濟(jì)犯罪經(jīng)常很復(fù)雜，又具有挑戰(zhàn)性，如取證，需要大量的人力投入與資金支持。執(zhí)法部門資金短缺必然會導(dǎo)致大量的專門人才的流失，同時可能很難招募到新人。這種情況在執(zhí)法部門中非常普遍，據(jù)相關(guān)媒體報道，英國皇家檢察署也一樣面臨財政緊縮的壓力。如果把其他擁有檢察權(quán)、工作人員和預(yù)算有限的機(jī)構(gòu)——如英國稅務(wù)海關(guān)總署或信息專員辦公室——也包括在內(nèi)，情況可能會更糟。

由于資金短缺、人手不足，越來越多的執(zhí)法機(jī)構(gòu)被迫聘用兼職人員或者直接從私人部門招聘，這導(dǎo)致嚴(yán)重的技能短缺，效率低下，最終，除了那些重要的或者事實清楚的案件外，其他案件均無法有效地獲得起訴。此外，隨著金融市場行為監(jiān)管局（FCA）移送的刑事調(diào)查案件數(shù)量的持續(xù)增加，它面臨著越來越嚴(yán)峻的考驗，包括是否能擁有足夠的資源支持以及專家參與，以在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)起訴該案，還是任由大量的案件擱置最終結(jié)案。

缺資金—缺人手—起訴率持續(xù)下降—不受重視—缺資金，執(zhí)法部門已經(jīng)陷入了可怕的惡性循環(huán)。如果經(jīng)濟(jì)犯罪起訴率持續(xù)下降，那么，肯定會有人質(zhì)疑英國嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室等執(zhí)法機(jī)構(gòu)的可信度，甚至質(zhì)疑它們的未來。事實上，保守黨在2017年的宣言中就承諾將嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室與英國國家犯罪調(diào)查局合并，以此作為其尋找“有限資源”最佳使用方式的考量之一。

四、英國有關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪執(zhí)法出路與未來的討論

鑒于檢控量下降、執(zhí)法機(jī)構(gòu)可獲資源有限等現(xiàn)狀，英國有關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪執(zhí)法前景的討論頗顯消極，認(rèn)為前景暗淡。對于如何突破目前的困局，討論仍在繼續(xù)。

（一）呼吁資金投入

目前越來越多的人士關(guān)注到執(zhí)法部門的資金困難問題，呼吁增加資金支持。支持者擔(dān)心，如果沒有足夠的資金支持，相關(guān)執(zhí)法部門不僅將難以維持已有的形象與聲譽(yù)，甚至?xí)萑霟o法為繼的境地。因為對于經(jīng)濟(jì)犯罪的執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，它所調(diào)查并檢控的是那些最嚴(yán)重、最復(fù)雜、最具挑戰(zhàn)性的詐騙案件，任務(wù)非常艱巨。如果這些部門一直都處于缺資金、缺專家的境地，那么他們必然很難保持一個最優(yōu)水平。監(jiān)管經(jīng)濟(jì)活動，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪本就是一項代價高昂的任務(wù)，一個肩負(fù)執(zhí)法任務(wù)的組織必須資金充足，并值得公眾信任。

（二）繼續(xù)推行暫緩起訴協(xié)議（DPA）

有關(guān)暫緩起訴協(xié)議（DPA）制度的推行評價，目前頗為正面。公司希望避免因訴訟而對聲譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響，因此多愿意選擇通過自我報告以及與執(zhí)法部門全面合作的方式來避免被定罪。同時，自我報告也可以有效減少檢控方的資金壓力。目前，暫緩起訴協(xié)議（DPA）情況還不普遍，但隨著律師、法庭以及公司逐步適應(yīng)新制度，這種情況可能會改變。

（三）向技術(shù)要出路

面對犯罪愈發(fā)的數(shù)字化——犯罪分子通過網(wǎng)絡(luò)與遠(yuǎn)程等隱形的方式盜取或得到資金，而不是通過暴力——的挑戰(zhàn)，警方需不斷跟進(jìn)形勢，更多的關(guān)注監(jiān)控、攔截和預(yù)測技術(shù)，如試圖消除或防止端到端加密③，以便所有通信都能被攔截或監(jiān)控。這被認(rèn)為是一條新的執(zhí)法路經(jīng)。調(diào)查技能與技術(shù)結(jié)合可以更好地滿足需求。當(dāng)然，也需要更多的資金支持。

（四）加強(qiáng)國際合作

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，經(jīng)濟(jì)犯罪跨國性特征愈發(fā)明顯，不能僅依靠一國司法力量打擊經(jīng)濟(jì)犯罪。需要凝聚國際共識，構(gòu)建跨域合作機(jī)制，團(tuán)結(jié)協(xié)作、互助共贏，合力打擊跨國經(jīng)濟(jì)犯罪。受到脫歐的影響，目前英國當(dāng)局正加緊與歐盟就國際合作展開商談，同時繼續(xù)依托國際刑警組織、歐洲委員會公約和雙邊渠道開展跨司法管轄區(qū)合作。

注釋：

①在英國語境下，經(jīng)濟(jì)犯罪（Economic Crime）、金融犯罪（Financial Crime）以及白領(lǐng)犯罪（White-collar Crime）分屬三個既有交叉也各有側(cè)重且時?；焱娜齻€術(shù)語。如英國皇家檢察署將經(jīng)濟(jì)犯罪定義為“涉及金錢、金融或資產(chǎn)的大類活動，其目的是為犯罪人非法獲取利益或好處，或者給他人造成損失。這對英國的經(jīng)濟(jì)及其機(jī)構(gòu)構(gòu)成威脅，并對社會和個人造成嚴(yán)重傷害?！卑ㄡ槍€人、私營部門和公共部門的欺詐行為；資助恐怖主義；制裁；市場和監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用；賄賂和腐敗以及所有犯罪所得的洗錢；金融市場行為監(jiān)管局對金融犯罪界定是“與金錢或金融服務(wù)或市場有關(guān)的任何類型的犯罪行為，包括涉及以下任何罪行：欺詐或不誠實；或者在金融市場中的不當(dāng)行為或濫用信息；或者處理犯罪所得；或者資助恐怖主義”；而白領(lǐng)犯罪則被界定為“專業(yè)人士以其在專業(yè)領(lǐng)域的能力對大公司、代理機(jī)構(gòu)或其他專業(yè)實體實施的犯罪”，其常常被簡單地認(rèn)為是公司犯罪，通常是指企業(yè)和政府出于經(jīng)濟(jì)動機(jī)而實施的非暴力犯罪。本文所指的經(jīng)濟(jì)犯罪，是這三種犯罪類型的總稱，以便于中國語境下經(jīng)濟(jì)犯罪概念相一致。

②金融市場行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority,FCA）是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，側(cè)重于對零售和批發(fā)金融服務(wù)公司的行為監(jiān)管。

③端到端加密是一個只有參與通訊的用戶可以讀取信息的通信系統(tǒng)?？偟膩碚f，它可以防止?jié)撛诘母`聽者——包括電信供應(yīng)商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商甚至是該通訊系統(tǒng)的提供者——獲取能夠用以解密通訊的密鑰。此類系統(tǒng)被設(shè)計為可以防止?jié)撛诘谋O(jiān)視或篡改企圖，因為沒有密鑰的第三方難以破譯系統(tǒng)中傳輸或儲存的數(shù)據(jù)。