包海娟

（新疆交通建設(shè)集團股份有限公司，烏魯木齊 830016）

引 言

國有企業(yè)在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中具有相當重要的戰(zhàn)略、經(jīng)濟和社會意義。從財政角度看，國有企業(yè)雖不屬于一般政府部門，但其從政府預(yù)算中獲得資源，進行準財政業(yè)務(wù)。國有企業(yè)由中央或地方政府所有或部分所有，體制的特殊性導致其財政風險的來源多、紀檢監(jiān)察的難度大。本文通過闡述國企監(jiān)察管理在經(jīng)濟戰(zhàn)略和社會方面的重要性，評估其帶來的財政風險，討論如何通過將國有企業(yè)納入一個全面、健全的法律和監(jiān)管框架，通過加強外部治理和監(jiān)督安排來減輕管理風險。

一、國有企業(yè)的管理監(jiān)察風險

國有企業(yè)是指國家通過完全所有制、多數(shù)所有制或重大少數(shù)所有制實施重大控制的企業(yè)。這一定義包括了中央或地方政府擁有的國有企業(yè)。盡管在過去的幾十年中我們國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展越來越多樣化，但是國有企業(yè)仍然對國家的經(jīng)濟增長做出了重大貢獻。國有企業(yè)經(jīng)常參與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如公路、鐵路、電信、電力和天然氣。國有企業(yè)與私營企業(yè)的不同之處在于，它們往往得到補貼、債務(wù)減免、優(yōu)惠貸款等優(yōu)惠待遇及破產(chǎn)保護，因此，國有企業(yè)還具有向國家公民提供關(guān)鍵的公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會責任，而這些產(chǎn)品和服務(wù)在財政上往往是無利可圖的。然而，政府作為監(jiān)管機構(gòu)、法規(guī)的執(zhí)行者和國有企業(yè)資產(chǎn)的所有者，其三重角色必須進行統(tǒng)籌管理和規(guī)劃。有時，內(nèi)部腐敗、管理不善和員工的落后技術(shù)會削弱國有企業(yè)的競爭力和效率。事實上，盡管國有企業(yè)具有重要的社會經(jīng)濟意義，但與私營企業(yè)相比，近些年來部分國有企業(yè)不僅大量消耗稀缺資源，而且從某種程度上排擠私人投資，影響國內(nèi)金融市場。因此，在新形勢下加強國企紀檢監(jiān)察工作，尋求改革國有企業(yè)的管理和治理結(jié)構(gòu)，以提高其效能成了國企發(fā)展問題的重點。

國有企業(yè)具有特定特征和內(nèi)在競爭優(yōu)勢，關(guān)于針對國有企業(yè)進行監(jiān)察的法律眾多，《國際經(jīng)濟法》和我國的《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國民法典》等現(xiàn)行法律條文中，對國有企業(yè)進行監(jiān)管的問題在職能劃分中存在著界定不清、范圍不清、責任劃分不明確、執(zhí)行難等問題。如何依據(jù)外部監(jiān)察體制審查國有企業(yè)，并將監(jiān)察內(nèi)容與不同的現(xiàn)行條例要求結(jié)合起來，以糾正國有企業(yè)潛在的貿(mào)易和投資扭曲行為，需要專業(yè)人士花費大量時間和精力完成。這一問題的解決時間長、任務(wù)重、難度高、范圍廣，需要與國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管部門互相打好“配合戰(zhàn)”。

通過建立更好的管理國有企業(yè)的體制框架，來提高國有企業(yè)的績效。這一舉措對國企紀檢監(jiān)察工作造成一定的影響。體制框架改革包括允許國有企業(yè)管理層在經(jīng)營活動中擁有更大的自主權(quán)，加強事后監(jiān)督和激勵機制。然而，這些改革的結(jié)果基本上喜憂參半。例如，2003年我國成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，通過優(yōu)化國有企業(yè)的部門配置和提高國有資產(chǎn)價值來改革國有企業(yè)。一些關(guān)鍵的國有企業(yè)改革如行政和業(yè)務(wù)分離，后者委托給負責向股東報告國有企業(yè)業(yè)績的董事會。此后，大量國有企業(yè)公開上市，其現(xiàn)在的治理結(jié)構(gòu)包括作為少數(shù)股東或大股東的私營和外國企業(yè)，因此政府不再參與大多數(shù)國有企業(yè)的日常運營。到2010年，我國大約一半的大型國有企業(yè)擁有某種形式的多元化所有權(quán)結(jié)構(gòu)，涉及公私合營，而上市國有企業(yè)占國有企業(yè)總收入的60%、利潤總額的80%。這些改革似乎將國有企業(yè)的股本回報率從1998年的2%以下提高到2010年的15%左右。然而，通過顯性和隱性的政府補貼，包括低有效稅、低股息支付、少量資源開采費用或零成本特許權(quán)使用費，以保護“具有戰(zhàn)略重要性”的國有企業(yè)免受競爭，在紀檢監(jiān)察工作中，對這一點進行有效判定變成了難點中的難點。

雖然很多法律為國有企業(yè)管理和監(jiān)督提供了法律框架，但國有企業(yè)的多重或不協(xié)調(diào)職能，以及相關(guān)政府機構(gòu)缺乏適當?shù)谋O(jiān)督和管理阻礙了國有企業(yè)的績效效率。政府無法明確界定現(xiàn)實、有時限和可量化的結(jié)果，無法更好地指導和評估國有企業(yè)管理監(jiān)察。數(shù)據(jù)信息的收集制度目前仍處在空白期，這導致了對國有企業(yè)財務(wù)進行紀檢監(jiān)察時缺乏一定的來源。例如，若國家鐵路運營商無法定期報告股本回報率、利息覆蓋率和最低負債與股本比率的行業(yè)標準，政府就無法通過建立透明、詳細的成本申報機制來防止資金管理不善，也無法通過實施懲罰措施防止貪污腐敗，從而定期監(jiān)督國有企業(yè)管理。

二、紀檢監(jiān)察工作的開展

財務(wù)管理是國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中生存和發(fā)展的重要保障，財務(wù)管理制度對國有企業(yè)具有重要意義。在國企紀檢監(jiān)察過程中，要特別重視監(jiān)管體制改革，要突出管理改革與制度創(chuàng)新的結(jié)合，這可以理解為兩個方面：一是管理責任的落實，二是制度建設(shè)的創(chuàng)新。國有企業(yè)應(yīng)借鑒優(yōu)秀非國有企業(yè)的監(jiān)管模式，結(jié)合自身特點和歷史背景，將其落實到各個方面。①可以將其落實到財務(wù)監(jiān)督中，確保財務(wù)管理的高效透明。②可以將其應(yīng)用到國有企業(yè)績效評價平臺的建設(shè)中，提高國有企業(yè)管理效率。③可以引進現(xiàn)代發(fā)達的信息技術(shù)，促進國有企業(yè)管理技術(shù)的不斷提高。在進行紀檢監(jiān)察工作時，不能“一個部門說了算”，對其監(jiān)管內(nèi)容和證據(jù)要進行來源收集、信息回溯確認。利用信息技術(shù)，將實地調(diào)查意見和線下民眾調(diào)查證據(jù)進行整合，同時加強QQ、微信、短信等多平臺廉政文化宣傳活動的建設(shè)。忽視信息制度建立會使國有企業(yè)經(jīng)營者忽視在反腐倡廉中進行成本支出的必要性，抑制內(nèi)部監(jiān)督的效果，縱容腐敗。

在實踐中，必須加大內(nèi)部監(jiān)督力度，完善國有企業(yè)自身監(jiān)督體制，減少經(jīng)營者腐敗的操作可能性。中國國有企業(yè)海外資產(chǎn)監(jiān)督管理的實質(zhì)是海外子公司的內(nèi)部控制能力，內(nèi)部控制一體化框架提供了一個系統(tǒng)工具。中國國有企業(yè)應(yīng)提升公司治理水平，完善員工選拔機制，控制環(huán)境因素方面的海外高管團隊培訓與激勵機制；制定明確的跨國經(jīng)營戰(zhàn)略，在風險評估要素方面實現(xiàn)董事會多元化；平衡活動控制與財務(wù)控制，在控制活動要素方面建立權(quán)力制約機制，把腐敗扼殺在搖籃里；利用計算機網(wǎng)絡(luò)建立境外實時遠程監(jiān)控系統(tǒng)，確保信息及時、準確，信息和通信要素齊全，依托新型信息技術(shù)更高效地完成紀檢監(jiān)察工作；通過內(nèi)部審計確保內(nèi)部控制制度的實施，通過外部審計制度評價和優(yōu)化內(nèi)部控制制度，在監(jiān)督要素方面通過政府審計改善境外國有資產(chǎn)管理；將內(nèi)部監(jiān)管治理與外部監(jiān)管治理有機結(jié)合，紀檢監(jiān)察作為外部監(jiān)管治理體制的核心，在工作推行的過程中需與內(nèi)部監(jiān)管治理部門進行無縫配合，以高效完成監(jiān)管職能。

結(jié) 語

對于發(fā)展中國家來說，國有企業(yè)仍然是就業(yè)、公共服務(wù)提供和社會經(jīng)濟發(fā)展的基石。然而，大多數(shù)發(fā)展中國家政府的所有權(quán)和管理職能重疊，加上大多數(shù)國有企業(yè)的任務(wù)不明確，幾十年來嚴重損害了國有企業(yè)的經(jīng)營效能。一些國家缺乏一個集中可靠的國有企業(yè)數(shù)據(jù)庫，這使得紀檢監(jiān)察工作的推進變得更加困難。因此，要提高發(fā)展中國家的國有企業(yè)績效，加強國企紀檢監(jiān)察力度，就必須制定明確、可量化的短期和長期目標，并任命自主、稱職的管理人員來制定并實現(xiàn)這些目標策略。國有企業(yè)管理層必須建立透明和獨立的監(jiān)督和評估機制，與所有主要股東分享國有企業(yè)的定期業(yè)績報告，并在需要時提出改進建議。內(nèi)部管理制度必須層層遞進、獎罰分明，并對應(yīng)相應(yīng)的管理規(guī)章，針對認真遵守的執(zhí)法人員和舉報者進行獎勵，對違反工作的人員進行處罰，杜絕包庇現(xiàn)象。一些公司若經(jīng)營不善，在處罰時應(yīng)該根據(jù)實際情況進行調(diào)整。工作的進行應(yīng)以改正問題為目的，而非單純懲罰。