人民監(jiān)督員制度的正當(dāng)性考察

張紅良 賴 銳

（重慶市沙坪壩區(qū)檢察院，重慶 400038）

人民監(jiān)督員制度由檢察機關(guān)于2003年創(chuàng)設(shè)，并于2018年正式進入《人民檢察院組織法》，“是一項‘土生土長’、具有鮮明中國特色、時代特色的司法制度，是依照國家立法成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分?！保?］經(jīng)過多年發(fā)展，該制度取得了較好的運行效果，制度設(shè)計也得到不斷完善，制度層級也在不斷提升，制度的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞终J(rèn)可。

一、人民監(jiān)督員制度的實際運行效果良好

對人民監(jiān)督員制度正當(dāng)性的爭議，最首要的是關(guān)于制度實際運行效果的質(zhì)疑。但一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映了人民監(jiān)督員制度良好的運行效果，可以打消這部分顧慮。

2004年時，最高人民檢察院對運行一年的人民監(jiān)督員制度做了統(tǒng)計。統(tǒng)計顯示，到2004年4月全國范圍內(nèi)進行人民監(jiān)督員制度試點的10個省份，在案件處理方面，共辦理人民監(jiān)督員監(jiān)督案件721件；在監(jiān)督效果方面，有674件同意檢察機關(guān)原決定，不同意檢察機關(guān)意見47件，相關(guān)檢察機關(guān)對不同意見采納了31件。［2］

2014年，最高人民檢察院又對運行十年的人民監(jiān)督員制度進行了統(tǒng)計。自2003年至2014年，在辦理案件數(shù)量方面，人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件42000余件；在對監(jiān)督意見采納方面，人民監(jiān)督員對2000余案件提出不同意見，檢察機關(guān)最終采納了不同意見1000余件，采納率過半。［3］

2018年12月，在人民監(jiān)督員制度進入《人民檢察院組織法》后，最高人民檢察院又對全國人民監(jiān)督員工作情況做了統(tǒng)計分析。自2003年至2018年，人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件55966件，且制度不斷完善，科學(xué)性和公信力不斷提升。［4］

綜上可見，人民監(jiān)督員制度在實際運行中確實表現(xiàn)出良好效果。一方面，人民監(jiān)督員規(guī)劃逐漸擴大；另一方面，接受監(jiān)督的案件量已不在少數(shù)。同時，監(jiān)督意見得到尊重，相當(dāng)比例不同意檢察機關(guān)做法的監(jiān)督意見得到檢察機關(guān)采納。

二、人民監(jiān)督員制度的制度設(shè)計日趨完善

對人民監(jiān)督員制度正當(dāng)性的爭議，還表現(xiàn)在對制度設(shè)計合理性的質(zhì)疑。

（一）質(zhì)疑的邏輯

這種質(zhì)疑主要集中在以下兩方面：一是人民監(jiān)督員制度是“內(nèi)部監(jiān)督”。這主要是基于初期人民監(jiān)督員由檢察機關(guān)選任而產(chǎn)生。二是人民監(jiān)督員制度在職偵轉(zhuǎn)隸后沒有了存在基礎(chǔ)。這兩種質(zhì)疑都可以歸結(jié)于“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。檢察機關(guān)選任人民監(jiān)督員監(jiān)督自己案件，監(jiān)督公信要打折扣。

（二）日趨完善的制度設(shè)計可打消此顧慮

1.監(jiān)督主體的完善

主要表現(xiàn)在：選任資格上從基本排除公職人員到限定公職人員比例，在選任和管理方式上，從由檢察機關(guān)選任管理到由司法行政機關(guān)選任管理。

在選任資格上，2003年9月人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初，對人民監(jiān)督員的基本條件規(guī)定較為寬泛，并未限定公職人員身份，但要求了較高的政策、法律水平。后逐漸降低了政策、法律水平方面的限制，增加了特定公職人員不得參加人民監(jiān)督員選任的排除性條件，并明確公職人員在人民監(jiān)督員中比例不得超過50%。畢竟，人民監(jiān)督員制度側(cè)重收集社會民眾對案件的認(rèn)知，而不是法律專業(yè)人士的認(rèn)知。

在選任和管理方式上，人民監(jiān)督員本是由檢察機關(guān)選任管理。2016年7月出臺的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》將人民監(jiān)督員選任管理放至司法行政機關(guān)。這一規(guī)定施行至今，改變了檢察機關(guān)自己選人監(jiān)督自己的尷尬狀況。

2.監(jiān)督范圍的演進

人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍呈越來越廣的趨勢，從三類案件、五種情形到七種情形，再到十一種情形，直到所有檢察辦案活動的演變。

2003年9月至2010年10月期間，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍為由檢察機關(guān)直接受理偵查案件中的“三類案件”和“五種情形”，且主要限定在檢察機關(guān)自行偵查的職務(wù)犯罪案件。

2019年8月出臺的《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，對監(jiān)督對象做了調(diào)整，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍發(fā)生重大變化，從原來的自偵案件覆蓋至所有檢察辦案活動。

3.監(jiān)督程序的演進

人民監(jiān)督員制度監(jiān)督程序方面的設(shè)計“有進有退”。歷年來，對于監(jiān)督程序僅有原則性規(guī)定，缺乏具體程式。實際操作中的監(jiān)督一般分四步走：介紹—提問—評議—表決。即，首先由檢察官介紹案情、出示證據(jù)、說明法律適用情況；隨后由人民監(jiān)督員提問，必要時可以聽取有關(guān)人員陳述或律師意見；最后，由人民監(jiān)督員進行獨立評議，作出表決。

2019年8月出臺了《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，監(jiān)督程序又有了大的變化。包括明確了基層檢察機關(guān)所需人民監(jiān)督員由上級檢察機關(guān)和司法行政機關(guān)抽選、人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見應(yīng)當(dāng)列入檢察案卷等。但對人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的異議，仍由檢察長決定，救濟力仍然不高。

三、人民監(jiān)督員制度的制度位階越來越高

人民監(jiān)督員制度的正當(dāng)性，還表現(xiàn)在制度位階越來越高。

人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初的規(guī)范依據(jù)僅是2003年9月出臺的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》。2013年10月，制度依據(jù)跨越式提升到黨的中央全會決定層面，此年召開的十八屆三中全會決定直接提升到廣泛實行人民監(jiān)督員制度。

隨之而來，2015年2月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，2018年10月人民監(jiān)督員制度進入了新修訂的《人民檢察院組織法》。這說明，人民監(jiān)督員制度的政策定位不斷提高，國家對其期望不斷提高。

之所以國家對人民監(jiān)督員制度的期望越來越高，是因為人民監(jiān)督員制度直接切合了“堅持人民主體地位”的依法治國基本原則。2012年黨的十八大報告，提出“全面推進依法治國”，將依法治國方略提到了一個更新的高度。［5］全面推進依法治國，必然要求通過各種途徑不斷加強人民群眾對司法工作的直接參與。

2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出推進全面依法治國的基本原則，具體包括：堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅持從中國實際出發(fā)等。

顯然，人民監(jiān)督員制度是人民群眾參與檢察工作的重要渠道。這種參與，直接針對檢察辦案，且是針對正在處理中的個案，參與的直接性和力度最強。通過人民監(jiān)督員制度，能夠讓人民群眾直接參與司法工作，對依法治國建設(shè)有更多參與感，對依法治國成果有更多獲得感。