高 巖

（哈爾濱市延壽縣加信鎮(zhèn)政府，哈爾濱 150700）

近幾年，每年的黨中央“一號文件”都關(guān)乎“三農(nóng)”問題，特別是黨的十九大進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，再延長30年政策釋放，都關(guān)乎農(nóng)民民生問題，農(nóng)民的問題解決了，中國的問題就解決了。

改革開放以來，黨中央實(shí)施很多惠民工程，取消了“三提五統(tǒng)、農(nóng)業(yè)稅”，農(nóng)民享受直補(bǔ)、低保、新農(nóng)保，隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險并軌，在醫(yī)療保障方面農(nóng)民享受到更多的實(shí)惠，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大地被調(diào)動起來。面對這種向好形勢，當(dāng)前農(nóng)村兩委班子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)該做的就是帶領(lǐng)群眾開展脫貧攻堅(jiān)、奔小康，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，同時也要完成組織建設(shè)、黨務(wù)公開、政務(wù)公開等工作，所有這一切都是在社會和諧穩(wěn)定的前提下進(jìn)行，否則我們就沒有精力抓其他工作，我們的各行政村黨組織是信訪維穩(wěn)工作第一“責(zé)任人”，有的同志常抱怨現(xiàn)在的農(nóng)民“太難管”了，有句順口溜正反映了我們的干部現(xiàn)在的心態(tài)：“農(nóng)民是個爹，上訪還得去車接，種地不交錢，還給發(fā)補(bǔ)貼?！边@也說明我們?yōu)檗r(nóng)民服務(wù)的站位是對的。這才是真正體現(xiàn)了我們黨的宗旨“全心全意為人民服務(wù)”，只有端正工作態(tài)度，才能做好當(dāng)前的各項(xiàng)工作。就本人曾經(jīng)工作過的延壽縣延河鎮(zhèn)，土地信訪矛盾在農(nóng)村不少地方不同程度地存在著，由點(diǎn)到面解析論證處理好矛盾糾紛，對維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要性。

一、農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀

由于糧價的大幅上揚(yáng)和國家惠農(nóng)政策的相繼出臺，加之土地確權(quán)登記頒證的實(shí)施，特別是十九大確定農(nóng)村土地在二輪土地承包結(jié)束后再延長30年不變政策，激發(fā)了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的爭奪，多年來外出的農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)主張二輪承包時失去的權(quán)利，但土地所有權(quán)已經(jīng)歸屬他人，造成上訪、越級訪現(xiàn)象，同時打破了農(nóng)民之間現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系。一段時間以來，農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)要地，給農(nóng)村社會帶來了諸多的不穩(wěn)定因素，在一定程度上阻礙了其他正常工作的開展。

當(dāng)前，延河鎮(zhèn)農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)為三種形式：一是農(nóng)民和農(nóng)民之間的矛盾，包括村集體內(nèi)同組之間村民的矛盾，也包括兩個村組或是兩個村集體農(nóng)民之間的矛盾；二是農(nóng)林之間的矛盾，即農(nóng)民與周邊林場之間的矛盾，包括與本縣國有林場矛盾及兩縣市交界處與跨縣市林場之間的矛盾；三是農(nóng)民與集體之間的矛盾，包括二輪展包時農(nóng)民沒有取得承包經(jīng)營權(quán)向村集體索要權(quán)屬，同時也包括承包面積不足或是新增人口要地現(xiàn)象。

從本質(zhì)上看，有土地權(quán)屬糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。土地權(quán)屬糾紛即因權(quán)屬不明確或是沒有取得權(quán)屬而發(fā)生的糾紛；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，即農(nóng)民取得土地權(quán)屬后進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，因雙方約定條款不清或是沒有書面流轉(zhuǎn)合同而發(fā)生的糾紛。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年以來，延河鎮(zhèn)共發(fā)生各類土地糾紛593起，其中規(guī)模較大的群體性糾紛16起（較為激烈的有順興村一輪土地承包期間65戶外出村民因二輪土地展包未回村主張權(quán)利，后回村要地的權(quán)屬糾紛；新興村55戶村民與林農(nóng)交界黃玉林場及尚志市元寶林場之間的權(quán)屬糾紛；團(tuán)山村二隊(duì)全體農(nóng)戶要求平分本組機(jī)動地的承包經(jīng)營權(quán)糾紛）。在發(fā)生的各類糾紛當(dāng)中，因土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛488起，其中因二輪土地承包前的流轉(zhuǎn)行為而發(fā)生的糾紛426起；土地權(quán)屬糾紛105起，其中村委會侵權(quán)糾紛26起，侵害婦女權(quán)利的18起。

多年來，延河鎮(zhèn)黨委、政府高度重視農(nóng)村土地糾紛的調(diào)處工作，根據(jù)不同的上訪類別區(qū)別對待、妥善處理，通過調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、民主協(xié)商、召開聯(lián)席會議等方式成功化解了一大批矛盾糾紛，特別是針對一些矛盾異常激化的糾紛有針對性地進(jìn)行了處理，維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，進(jìn)一步鞏固了全鎮(zhèn)農(nóng)村社會穩(wěn)定的局面。

2007年《中華人民共和國物權(quán)法》頒布實(shí)施，農(nóng)村土地第一次作為一種物權(quán)寫入《中華人民共和國物權(quán)法》；2014年開始，國家對土地確權(quán)登記頒證，給農(nóng)村土地帶來了一場新的革命。就延河鎮(zhèn)當(dāng)前形勢而言，延河鎮(zhèn)屬于兩鄉(xiāng)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（由原平安鄉(xiāng)和原延河鎮(zhèn)合并而成），原平安鄉(xiāng)二輪土地承包政策落實(shí)較好，原延河鎮(zhèn)由于二輪土地承包歷史欠賬較多，在頒證過程中，體現(xiàn)得較為明顯，個別村整村沒有簽訂二輪土地承包合同，同組村民之間土地分配嚴(yán)重不均，糾正起來難度較大。為此我們清醒地意識到土地糾紛，特別是土地權(quán)屬糾紛，在將來相當(dāng)長的一段時間將持續(xù)存在。

二、客觀分析土地糾紛產(chǎn)生的原因

一是二輪土地承包時執(zhí)行政策走樣。二輪土地承包時，該縣按照國家、省、市文件精神，采取的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”和“順延”兩種土地發(fā)包方式，“大穩(wěn)定、小調(diào)整”即對于人地矛盾較為突出的村要將參軍提干、升學(xué)分配工作、民辦教師轉(zhuǎn)正、死亡人口、婦女出嫁在出嫁方分到土地將原村土地抽回等這部分人群的土地作為地源調(diào)整給無地、少地農(nóng)民，當(dāng)時個別村回避這些矛盾，在執(zhí)行政策時“走樣”，并沒有按照本村人地矛盾突出的情況制定“大穩(wěn)定、小調(diào)整”方案，而是采取了“順延”的承包方式，導(dǎo)致有的村人均占有土地嚴(yán)重不均，為日后產(chǎn)生矛盾埋下了隱患，而多數(shù)村現(xiàn)在又沒有地源解決，現(xiàn)在這部分人群上訪要地。

例如，延河鎮(zhèn)部分村民到鎮(zhèn)里反映，一輪土地承包時，因年齡未達(dá)到18周歲，不夠法定勞動力年齡，按照當(dāng)時“兩田制”（口糧田、責(zé)任田）的說法，本人不符合分到“責(zé)任田”的條件，只分到了一份大約2畝的“口糧田”，二輪土地發(fā)包時，該村沒有考慮到這部分無地人群，又采取了“順延”的發(fā)包方式，這樣該人在一輪、二輪（一輪15年、二輪30～45年）期間只分到了2畝口糧田，現(xiàn)在這部分人都已成家，只能靠轉(zhuǎn)包土地維持生活，這也是我們常說的“48歲”現(xiàn)象。

另外，當(dāng)時有的村采取的是“順延”的承包方式，但因?yàn)楫?dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、把關(guān)不到位，個別村對“順延”的概念沒有理解透徹，將外出農(nóng)戶的土地直接“順延”到當(dāng)時種地戶的名下，并錯誤地與之簽訂了30年發(fā)包合同，并沒有“順延”一輪合同，而是“順延”了當(dāng)時的現(xiàn)狀，現(xiàn)在外出農(nóng)戶回村要地，簽訂合同方拒不退出土地，廢止合同要經(jīng)過土地仲裁部門仲裁或是人民法院判決，大多數(shù)要地農(nóng)民堅(jiān)持走上訪路線，不去仲裁或法院，給基層政府造成被動局面。

二輪土地承包政策貫徹不到位，因村干部不愿觸及當(dāng)時矛盾或因一己私利，導(dǎo)致許多村走過場，有的甚至閉門造車，與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，甚至有的村將二輪土地承包合同丟失或是沒有簽訂二輪土地承包合同，導(dǎo)致在執(zhí)行土地承包政策中暴露出具體問題，造成群眾上訪的問題。

二是日常對政策法規(guī)宣傳不夠到位。主要表現(xiàn)就是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、互換過程中，不按照政策法規(guī)簽訂合同，條款簽訂不規(guī)范或是口頭協(xié)議，由于土地增值，一方反悔，另一方拿出補(bǔ)償款或是將土地讓出。由此可見，農(nóng)民的法律意識比較淡薄，但究其根本原因，卻是我們鎮(zhèn)村兩級干部在日常的工作中法律、政策法規(guī)宣傳得不到位。

三是政策的傾斜導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。一輪土地承包時，由于農(nóng)民種地負(fù)擔(dān)重、糧價低，很多農(nóng)民將土地撂荒或是以低價轉(zhuǎn)讓他人，二輪土地承包時又未回村主張權(quán)利，2004年國家實(shí)行“一免兩補(bǔ)”的政策、2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施、土地確權(quán)登記頒證、十九大再次明確土地再延長30年不變等一系列的惠農(nóng)傾斜政策，多年來外出農(nóng)民回村要地，村里沒有地源可解決，導(dǎo)致這部分人群上訪。

四是村干部為政不廉造成的。村里不履行民主議事程序，擅自對外發(fā)包土地，一次性收取多年的承包費(fèi)，資源發(fā)包缺乏“透明度”。損害村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，“機(jī)動地”“五荒”和集體資產(chǎn)的發(fā)包、轉(zhuǎn)讓，暗箱操作、價格低廉，農(nóng)民看在眼里，日積月累造成上訪。

三、對策及方向

為了盡量消除農(nóng)民信訪對正常工作的負(fù)面效應(yīng)，保證當(dāng)前的穩(wěn)定，在今后的工作當(dāng)中，我們將繼續(xù)強(qiáng)化以下幾項(xiàng)措施。

一是要明確責(zé)任主體。2005年新頒布的《信訪條例》規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級負(fù)責(zé)、依法、及時、就地解決問題的原則，所以在發(fā)生土地糾紛時，首先要明確責(zé)任主體，各村作為處理糾紛的第一責(zé)任人要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，端正工作態(tài)度，守住第一道防線。個別村的干部在處理土地糾紛工作中，存在著畏難情緒，不敢碰硬，怕得罪人，在沒有明確處理意見之前，不負(fù)責(zé)任地把矛盾直接上交到鎮(zhèn)里，這樣村里的義務(wù)就由鎮(zhèn)里代為行使，導(dǎo)致責(zé)任主體不清、權(quán)責(zé)不明確，給鎮(zhèn)里帶來很大的壓力。

二是要增強(qiáng)干部、農(nóng)民的法律意識。2010年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的頒布實(shí)施將處理農(nóng)村土地矛盾糾紛上升到了法律層面，可以看出國家對基層的土地矛盾的重視，同時也看出了國家對維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的決心。在具體的工作中，有的農(nóng)戶死心塌地地走上訪路線，錯誤地認(rèn)為土地仲裁沒有法律效力。對該縣而言，對于農(nóng)村土地方面的矛盾糾紛，法院慎重受理，而農(nóng)民對仲裁的權(quán)威性認(rèn)識程度又不高，大部分土地糾紛都是采取行政手段調(diào)處，而行政調(diào)處又沒有“強(qiáng)制力”，只能靠大量地做群眾思想工作，這樣就給縣、鎮(zhèn)、村帶來了很大的工作壓力，有些上訪人就同一信訪事項(xiàng)多次向省、市同一機(jī)關(guān)反映，而縣、鎮(zhèn)、村正在積極處理，信訪人的行為不僅違反了《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，同時也給我們的工作帶來了很大的阻礙。土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，要想妥善地處理好每件糾紛，只靠一腔熱情是解決不了實(shí)質(zhì)性問題的，“打鐵必須自身硬”，想要處理好每件糾紛，我們的干部首先要對《土地承包法》《仲裁法》《信訪條例》《中華人民共和國民事訴訟法》及國家各個時期針對農(nóng)村出臺的政策、法規(guī)、文件了如指掌，通過系統(tǒng)地學(xué)習(xí)政策法規(guī)，為穩(wěn)妥處理好每件糾紛提供理論上的保障。

三是要進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)手續(xù)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)是杜絕糾紛產(chǎn)生的一個重要手段，在今年接待受理的49起矛盾糾紛當(dāng)中，有13起是因流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范引起的。農(nóng)戶在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換時，私自簽訂流轉(zhuǎn)合同或是口頭協(xié)議，權(quán)利、義務(wù)條款不清，發(fā)生糾紛時，給對方有了可乘之機(jī)，不得不讓出經(jīng)營權(quán)或是增加轉(zhuǎn)保費(fèi)，所以在農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)時，要簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，需經(jīng)村委會備案，到農(nóng)村土地合同管理部門或司法部門接受鑒證，從源頭上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，杜絕糾紛的產(chǎn)生。

四是要注重工作方式方法。在處理土地糾紛時，一要把“穩(wěn)定”“維權(quán)”作為做好各項(xiàng)工作的首要前提，在工作中要堅(jiān)決杜絕工作方法簡單、粗暴、偏親向友的情況發(fā)生。俗話說得好：“良言一句三冬暖，惡語傷人六月寒?！痹谖覀兊母刹靠谥校^不能說出“愛哪告哪告去”的話。在上訪人看來，接待人的每一句話都十分重要，都代表著黨和政府的形象，面對形形色色的要地人群，無論是合理的訴求還是無理取鬧，我們的干部首先要做到認(rèn)真對待、態(tài)度端正、不煩不躁。對于上訪人的無理要求，要“敢于碰硬、敢于負(fù)責(zé)”，在第一時間根據(jù)政策給出明確的答復(fù)，并注重跟蹤上訪人的情緒，杜絕越級上訪的現(xiàn)象發(fā)生。對于合理的訴求，要積極主動介入，不推、不拖，積極尋求解決問題的辦法，防止“小事拖大、大事拖炸”，難以收場。二要采取相應(yīng)的處置辦法。農(nóng)村土地糾紛案件情況比較復(fù)雜，有的年限很長，涉及不同時期的政策及法律、法規(guī)。因此，在具體操作過程中，應(yīng)本著“尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)”的原則進(jìn)行調(diào)處，絕對不能按照政策搞“一刀切”，通俗地說就是要求我們的干部要在“情與法、情與理”之間尋找最佳平衡點(diǎn)，盡量走“調(diào)解”程序，因?yàn)檫@樣不僅程序簡易，而且還可以減少爭議雙方的敵對情緒，對于構(gòu)建農(nóng)村社和諧具有重要意義。如果實(shí)在調(diào)處不成，可尋求縣、鎮(zhèn)兩級各相關(guān)職能部門召開聯(lián)席會議、行政復(fù)議、申請仲裁等方式加以解決，實(shí)踐證明這是很有效的工作方式。

四、堅(jiān)持問題導(dǎo)向改革、取得社會效應(yīng)

一是隨著農(nóng)村法制化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民的法制意識逐步提高，我們的農(nóng)村基層干部在工作中首先要知法，最重要的是用法，同時農(nóng)村工作事無巨細(xì)，涉及千家萬戶，農(nóng)民整體素質(zhì)參差不齊，這就要求我們的農(nóng)村基層干部在工作中能夠知法、用法的同時，也要在“情、理、法”之間尋找最佳的平衡點(diǎn)，只有這樣才能穩(wěn)妥處理好各種問題，維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

二是十九大以來，農(nóng)村的改革不斷推進(jìn)，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策先后出臺，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如春筍般崛起，原有的農(nóng)村生產(chǎn)格局有所改變，同時新的矛盾不斷出現(xiàn)，給農(nóng)村基層干部的工作帶來了新的課題，這就要求我們的干部在日常工作中，要具備并發(fā)揮“引、領(lǐng)、帶、范”的素質(zhì)，不斷提升自我的工作水準(zhǔn)，再走老路、憑經(jīng)驗(yàn)和土政策辦事已不能適應(yīng)當(dāng)前改革的需要，勢必還會導(dǎo)致新的農(nóng)村信訪問題。

三是農(nóng)村改革的不斷深入，部分農(nóng)民的整體素質(zhì)與時代的發(fā)展不相適應(yīng)，因?yàn)槔嫔系臓帄Z，父子、兄弟姐妹、鄰里鄉(xiāng)親忘記了親情、友情，大打出手、對簿公堂已不罕見，“利益”成了部分農(nóng)民追求的唯一目標(biāo)。這就要求我們的干部在工作中，要側(cè)重宣傳、引導(dǎo)農(nóng)民不忘傳統(tǒng)美德，發(fā)揚(yáng)“善、孝、禮”的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時也要為他們做出榜樣，以此提升農(nóng)民的整體道德素質(zhì)，這對于創(chuàng)建和諧、平安、穩(wěn)定的農(nóng)村軟環(huán)境尤為重要。

四是通過對一系列案件的深入挖掘及深入村屯走訪，感受到了部分農(nóng)民法律意識較為淡薄，有事上訪成為常態(tài)、基層干部責(zé)權(quán)不對等等一些深層次的問題，啟發(fā)我們在日常工作中要貫穿、宣傳黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策。

五是通過直接參與土地信訪案件的處理，灌輸村屯干法制意識，進(jìn)一步提升了村級干部在日常工作中處理復(fù)雜問題的能力及所要遵循的原則。

六是通過對土地信訪案件的處理，維護(hù)了村民的合法權(quán)益，在一定程度上彌補(bǔ)了村級在二輪土地承包時因執(zhí)行政策走樣帶來的一系列不足，在一定程度上維持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

七是通過對土地信訪案件的有效處理，提升了農(nóng)民守法、用法、遵規(guī)意識。

八是通過對土地信訪案件的有效處理，進(jìn)一步提升了村屯干部在群眾中的威信，農(nóng)民對干部的信任程度進(jìn)一步提高，對促進(jìn)村級各項(xiàng)工作的開展起到了積極的推動作用。

總之，我們的基層干部身負(fù)維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的重任，只要發(fā)揮我們的聰明才智和豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，任何艱難險阻都能戰(zhàn)勝，一個和諧、文明、富裕的美麗鄉(xiāng)村藍(lán)圖一定會在我們的手中繪就。