王麗平

（唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)人民政府，河北 唐山 063304）

一、前言

為了推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展，落實農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新，采取農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一舉措，城鎮(zhèn)化的工業(yè)用地供給渠道有所增加，并且在一定程度上使城市的住房緊張問題得到了有效的緩解。農(nóng)村主體視角下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市吸引了更多的投資商，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入有所增加，推動了農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，最大限度地縮短了城鄉(xiāng)之間的差距，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)一步提高。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

（一）入市管理機(jī)制不健全

目前我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市普遍存在入市管理機(jī)制不健全的問題，體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰、權(quán)能保障不明確等多個方面。農(nóng)民集體掌握農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，但是實際所有權(quán)主體還包括政府、企業(yè)等，法律對農(nóng)民集體并無明確的概念界定，導(dǎo)致權(quán)屬主體的界定存在模糊不清的問題，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)不可避免地存在主體模糊、難以界定的現(xiàn)象。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中，無法對行使權(quán)利的主體進(jìn)行確定，另外，很多實施細(xì)則沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實際的操作活動缺少依據(jù)，甚至出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的問題［1］。

（二）農(nóng)村土地盤活利用難度大

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市最好的模式就是按照社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在符合民意的基礎(chǔ)上，通過民主、科學(xué)的規(guī)劃，加強(qiáng)對土地利用各環(huán)節(jié)的科學(xué)計劃，保證土地利用符合自然規(guī)律，這樣才能夠盤活農(nóng)村土地，提升農(nóng)村土地的利用率。但在具體操作過程中，受多方因素的影響，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中出現(xiàn)了農(nóng)村土地難以盤活的問題，土地的相關(guān)信息很難第一時間到達(dá)農(nóng)村集體土地相關(guān)主體。在信息閉塞的情況下，土地流轉(zhuǎn)交易過程阻礙重重，對土地的高效利用難以實現(xiàn)。農(nóng)民集體常常會抵制對自身不利的規(guī)劃，支持有利于自己的土地規(guī)劃，為了實現(xiàn)自身利益的最大化，部分農(nóng)民集體和企業(yè)合作，最大限度地突破約束、躲避管制，通過多種方式方法，放大自身利益，導(dǎo)致土地的整體利用率大大降低。在我國某些沿海地區(qū)，農(nóng)村工業(yè)化時期集體土地被占用，用于開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或建設(shè)廠房發(fā)展工業(yè)。此類建設(shè)活動涉及的土地管理不規(guī)范，沒有辦理正規(guī)手續(xù)，導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)了土地利用率不足、管理散漫混亂的問題，土地的盤活過程困難較大。面對這一歷史遺留問題，必須加強(qiáng)對農(nóng)村土地的盤活和有效利用［2］。

（三）增值收益公平分配合理性不足

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市若是采取直接入市的方式，能夠使農(nóng)民集體與工商企業(yè)直接交易，但是農(nóng)村集體對經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的了解和認(rèn)知不足，并且人口基數(shù)較大，在實際的交易活動中，易受經(jīng)濟(jì)盲點的影響。農(nóng)民集體成員缺少對各事項內(nèi)容的充分了解和掌握，“內(nèi)部人控制”的問題時有發(fā)生。內(nèi)部人控制問題中的主體是農(nóng)民集體中的土地管理者，這一問題可能存在于農(nóng)民集體土地管理者、工商企業(yè)之間，兩者為了使集體經(jīng)營性土地的入市價格被壓低，合謀采取一系列措施，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)、運(yùn)營、交易的環(huán)節(jié)中，發(fā)生收益分配不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致廣大農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到不同程度的侵害。內(nèi)部人控制這一問題是土地交易、土地收益分配過程難度大的決定性因素，需要對這一問題進(jìn)行合理有效的管控［3］。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的優(yōu)化措施

（一）以制度優(yōu)化和升級入市模式

為了解決農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市過程中存在的問題，有必要堅持制度先行，對入市的模式進(jìn)行升級和優(yōu)化。首先要明確劃分出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有者，確定農(nóng)村集體作為所有者主體，實現(xiàn)農(nóng)村集體成員的范圍確認(rèn)，以此為基礎(chǔ)完善入市管理機(jī)制，保證參與入市管理的人員包括符合農(nóng)村集體成員審核標(biāo)準(zhǔn)的全部村民，使其具有一定的權(quán)利，能夠參與農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市的管理工作；要保證管理機(jī)制的健全，使農(nóng)民與政府、企業(yè)之間形成平衡的利益關(guān)系，以公正、公平、公開為原則，加強(qiáng)對土地交易過程的有效管控，尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)，包括交易價格、交易方式等；使入市管理機(jī)制發(fā)揮監(jiān)督功能，監(jiān)督資金去向和整個交易過程，組建專項監(jiān)督小組，并且由多方主體擔(dān)任其中的監(jiān)督崗位，包括政府人員、企業(yè)人員、村集體代表人員等，嚴(yán)格管控私自變更土地使用方式的行為，加強(qiáng)對資金和交易各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管控。還要嚴(yán)厲處罰不合理的行為與現(xiàn)象，包括投資未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、在土地流轉(zhuǎn)和使用中沒有按照原本的規(guī)定合理開展工作等，均應(yīng)提出仲裁后給予其相應(yīng)處罰，發(fā)揮監(jiān)督效力，使農(nóng)民的配合度得到最大限度的提升。對分配制度和入市模式進(jìn)行創(chuàng)新改革，能夠增加農(nóng)民的個體收益和經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)對農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市模式的升級和優(yōu)化，真正立足于制度，建立完善的管理機(jī)制，為后續(xù)各項工作夯實基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)對土地的合理規(guī)劃

為了推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市進(jìn)程，必須通過合理規(guī)劃解決歷史遺留問題，提高土地利用的合理性與綜合效益，不僅要規(guī)劃土地的用途，還要規(guī)劃集體土地的所有者、管理活動以及分配收益，提高收益分配的合理性，為農(nóng)民的利益提供保障。為了強(qiáng)化土地開發(fā)管理的綜合效率，有必要在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中建立起完善的農(nóng)民福利保障體系，并將各項措施落實到實際的土地入市過程中，使土地的開發(fā)和管理效率有所提升。例如，重新規(guī)劃土地征收費用的內(nèi)容，保證其科學(xué)性和合理性。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有管理集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益的權(quán)利，因此在推動土地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)土地合理利用和規(guī)劃的過程中，可以采取一定的措施使農(nóng)民收益提高。可以從集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益中，劃分一部分資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或是從農(nóng)民的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險中，劃分出一部分資金緩解農(nóng)民的生存壓力。除此之外，面對農(nóng)村土地盤活利用困難的現(xiàn)象，要加強(qiáng)對集體性建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)到私人手中這一問題的嚴(yán)格管控，解決歷史遺留問題，加強(qiáng)對農(nóng)村土地的盤活和利用。在建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)之上，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地中符合總體規(guī)劃的部分利用起來，空置的工廠、不合格的廠房，均可以在租賃或低價出讓中向土地開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場得到合理規(guī)劃，提高農(nóng)村土地的盤活利用率。

（三）合理配置土地入市，實現(xiàn)收益增值

合理配置農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值效益，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展有益。在土地開發(fā)初期，政府應(yīng)該發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，當(dāng)集體性建設(shè)用地增值收益分配出現(xiàn)問題時，可通過收取調(diào)節(jié)金的方式，為廣大群體土地增值收益分配提供切實的保障。以公平、合理的原則，解決土地集體收益引發(fā)的矛盾，始終遵循國家、集體、個人利益兼顧的原則，保證土地增值收益分配的合理性。對利益相關(guān)者的利益關(guān)系進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)和統(tǒng)籌計劃，面對可能出現(xiàn)的差級地租問題，應(yīng)避免農(nóng)民集體與政府、社會之間發(fā)生矛盾，調(diào)節(jié)和設(shè)置不同地區(qū)的土地調(diào)節(jié)金比例，收取調(diào)節(jié)金，按照法律制度與程序開展管理活動。重點扶持農(nóng)田水利建設(shè)以及生產(chǎn)糧食的農(nóng)村區(qū)域，保證農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵害，實現(xiàn)增值收益的公平合理分配，提高農(nóng)民收益，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價值得以體現(xiàn)。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市自黨的十八屆三中全會提出以來，成為改革重點內(nèi)容。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一制度的落實，使我國農(nóng)村土地資源利用方式發(fā)生了改變，推進(jìn)了農(nóng)村土地資源利用率的提升，并且使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大大提高，推動了農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展，增強(qiáng)了農(nóng)村的綜合經(jīng)濟(jì)實力，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城市和農(nóng)村的共建發(fā)展。未來仍舊需要結(jié)合現(xiàn)階段存在的問題，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市加以研究，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)程。