孫捷業(yè)

（揚(yáng)州市翠崗中學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225003）

作為當(dāng)代管理理論的主要組成部分，內(nèi)部控制以預(yù)防措施為主要手段，通過(guò)有效的制度和流程的建立，以達(dá)到防止過(guò)錯(cuò)、防范舞弊、促進(jìn)工作效果以及效率的目的。

從本質(zhì)上講，內(nèi)部控制是為了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的需要而誕生的。我國(guó)的內(nèi)部控制更多的是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因應(yīng)實(shí)際需要，通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的方式和方法，逐漸成長(zhǎng)發(fā)展起來(lái)的。建設(shè)初期主要還是應(yīng)用于企業(yè)，真正對(duì)行政事業(yè)單位提出建立內(nèi)部控制這一要求，也是到了2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺(tái)以后的事。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的必要性

（一）提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平

行政事業(yè)單位內(nèi)控借助于制度對(duì)單位人員的管理意識(shí)進(jìn)行強(qiáng)化，對(duì)單位內(nèi)部管理工作從制度上加以正視，提高人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和自主精神，改進(jìn)和完善日常工作中的缺陷和漏洞，真正提高單位內(nèi)部控制監(jiān)管力度，增強(qiáng)工作的組織及效率，進(jìn)而使行政事業(yè)單位的事業(yè)得到發(fā)展和進(jìn)步。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

根據(jù)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的要求，用制度把權(quán)、事、人管理起來(lái)，真正把權(quán)力交給人民監(jiān)督，用制度的籠子把權(quán)利關(guān)起來(lái)，這就要求各項(xiàng)工作在決策上應(yīng)當(dāng)是科學(xué)而有效，而在制度規(guī)定的執(zhí)行上也必須做到堅(jiān)決而有果，同時(shí)在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督上更需要強(qiáng)大而有力。內(nèi)控規(guī)范的樹(shù)立，在某種程度上，就是試圖發(fā)揮籠子的作用，利用其控制規(guī)范的作用，防止權(quán)力失去監(jiān)管、失去控制。

（三）改進(jìn)管理方式

內(nèi)控實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)中可能存在風(fēng)險(xiǎn)的防備及管制，這其中尤其注重對(duì)預(yù)算編制、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)收支、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管控、基建項(xiàng)目實(shí)及業(yè)務(wù)合同簽訂等主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管控。通過(guò)內(nèi)部控制，可以讓相關(guān)工作穩(wěn)健高效運(yùn)行得以實(shí)現(xiàn)，讓財(cái)務(wù)報(bào)告和其他信息能夠及時(shí)獲取、完整表達(dá)、真實(shí)反映。借助于內(nèi)部控制的實(shí)施，讓單位的管理水平得到有效的提高，使財(cái)政的資金使用效益得到有效的釋放、進(jìn)而促進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)管理等工作的規(guī)范、科學(xué)。

（四）提高工作效率和質(zhì)量

行政事業(yè)單位通過(guò)一系列的合理制度保證自身內(nèi)部的環(huán)境得到優(yōu)化，通過(guò)將內(nèi)部控制責(zé)任主體明確為單位負(fù)責(zé)人，能夠進(jìn)一步促進(jìn)問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效構(gòu)件，使得單位各項(xiàng)工作有效開(kāi)展，不但受到來(lái)自外部的監(jiān)管，還將受到來(lái)自單位內(nèi)部的有力監(jiān)督。通過(guò)對(duì)單位各項(xiàng)工作的流程、環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的規(guī)范，有助于行政事業(yè)單位工作效率得到提高，工作質(zhì)量得到改善，確保業(yè)務(wù)事項(xiàng)的合法與真實(shí)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）浮于表面，應(yīng)付為主

行政事業(yè)單位以前曾經(jīng)制訂了一系列的管理制度，在這種情況下又提出建立內(nèi)部控制制度，很多單位和個(gè)人不能理解其意義和必要性，很多單位都是為了完成任務(wù)，為了建設(shè)而建設(shè)，工作浮于表面，應(yīng)付了事。制度建立起來(lái)后，束之高閣，不能發(fā)揮真正效用。

（二）不夠全面和細(xì)致

內(nèi)控制度對(duì)于行政事業(yè)單位是一個(gè)新事物，在建設(shè)時(shí)倉(cāng)促上陣，沒(méi)有能夠涉及相關(guān)控制的方方面面，對(duì)需要控制管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不能做到面面俱到，造成最初建立起來(lái)的內(nèi)部控制制度顯得很粗糙，在實(shí)際使用過(guò)程中或難以執(zhí)行、或漏洞百出，不能滿(mǎn)足內(nèi)控制度建設(shè)所要求的對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)全面覆蓋，缺乏全面性細(xì)致性。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，內(nèi)控不控

內(nèi)控的核心在“控”，通過(guò)“控”，使單位內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)流程規(guī)范化，在單位內(nèi)部形成不同部門(mén)不同崗位之間的制衡和監(jiān)督，從而在單位內(nèi)部就完成了對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的控制以及出現(xiàn)問(wèn)題的糾正。我國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的人情社會(huì)特點(diǎn)決定了內(nèi)控制度的制定是一回事，執(zhí)行就成了另一回事，導(dǎo)致內(nèi)控制度的執(zhí)行出現(xiàn)了因人而異、因時(shí)而異、因事而異，最終內(nèi)控就變成了形式大于實(shí)質(zhì)，重視表面結(jié)果，忽視控制過(guò)程，材料、手續(xù)后期彌補(bǔ)，甚至造假等情況變成了常態(tài)，徹底喪失了其嚴(yán)肅性。

（四）不能與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修訂

內(nèi)部控制需要有很強(qiáng)的適應(yīng)性，單位的內(nèi)控制度必須是對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的順利、健康開(kāi)展起到保駕護(hù)航的作用；如果一套不成熟的內(nèi)控制度成為單位業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)展的桎梏，將會(huì)嚴(yán)重影響單位的成長(zhǎng)與發(fā)展。國(guó)家一直在發(fā)展，管理要求一直在提高，單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜，規(guī)模越來(lái)越大，財(cái)務(wù)制度不斷改革，內(nèi)部控制也要跟上形勢(shì)的變化，不斷改進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)中，很多單位的內(nèi)部控制制度建立起來(lái)以后，就以一本裝訂成冊(cè)的制度形式束之高閣，不管外部環(huán)境，政策、法規(guī)等等是否發(fā)生變化，都一成不變。

（五）缺乏有效監(jiān)督，依賴(lài)自我約束

內(nèi)部控制制度是一個(gè)覆蓋單位全部日常業(yè)務(wù)活動(dòng)的制度，但事情往往是大而全了，就找不到責(zé)任人了?，F(xiàn)在很多行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)往往沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定的部門(mén)沒(méi)有權(quán)利，有權(quán)利的部門(mén)不負(fù)責(zé)，最終導(dǎo)致內(nèi)部控制這一監(jiān)督機(jī)制，變成了少數(shù)幾個(gè)人的事情，喪失了它真正的自我監(jiān)督、自我約束的功效，反而成為很多人工作過(guò)程中累贅，變成了對(duì)制度執(zhí)行者的抱怨和不解。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)問(wèn)題的解決對(duì)策和建議

（一）全員參與，全員學(xué)習(xí)

行之有效的內(nèi)控制度建設(shè)，首先要做到全體人員都參與其中，全體人員都學(xué)習(xí)貫徹。在制定時(shí)就讓各方有關(guān)的部門(mén)和人員參與制定其控制的內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)要點(diǎn)和操作流程，在制度條款中體現(xiàn)其適用性和實(shí)用性，讓內(nèi)控制度在控制有效的前提下，實(shí)現(xiàn)可操作好操作；在制定完成后，要讓全體人員了解其意義和內(nèi)容，熟悉相關(guān)操作和流程。將內(nèi)控建設(shè)做實(shí)做好。

（二）做好基礎(chǔ)研究，做好動(dòng)態(tài)完善

內(nèi)控制度包括有對(duì)單位工作各種業(yè)務(wù)活動(dòng)的預(yù)防和管制，以促成業(yè)務(wù)活動(dòng)有成效的開(kāi)展，以期真正保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全、完整，避免、發(fā)現(xiàn)、糾正差錯(cuò)和作假，使單位的業(yè)務(wù)資料真實(shí)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法。內(nèi)控制度的建設(shè)必須全面梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做到細(xì)致全面，盡可能不留死角和空白。在建設(shè)初期，不要急于求成，先要分清內(nèi)控涉及的內(nèi)容及構(gòu)成，分清責(zé)任，確定責(zé)任人，理清風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，理順操作流程，通過(guò)這些扎實(shí)的基礎(chǔ)工作，從而初步建立起一個(gè)內(nèi)控制度的雛形。在制定過(guò)程中以全面性原則為要求，使內(nèi)部控制融入單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、具體執(zhí)行和過(guò)程監(jiān)督中，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全方位管控；按照經(jīng)濟(jì)管理重要性原則的要求，在全方位管理的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制還應(yīng)當(dāng)對(duì)單位重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和存在重大管理風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)加以關(guān)注；內(nèi)控制度并不是建立好了就可以的，真正的單位內(nèi)控制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期化動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，需要不斷接收實(shí)施過(guò)程中的反饋，結(jié)合具體實(shí)施情況，單位業(yè)務(wù)變化情況，建設(shè)一個(gè)內(nèi)控制度的修訂機(jī)制和改進(jìn)辦法，及時(shí)的修訂和調(diào)整，通過(guò)后期的修改和完善，努力將單位內(nèi)控制度做到全面和細(xì)致。

（三）建立完善的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)

現(xiàn)有內(nèi)部控制的執(zhí)行過(guò)程中，特別是審批流程中，人為造假的環(huán)節(jié)較多，使的內(nèi)控不控的情況較多出現(xiàn)。要避免這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅僅是依賴(lài)單位領(lǐng)導(dǎo)層面的認(rèn)識(shí)提高，還對(duì)單位內(nèi)控制度、工作流程、工作方法提出了更高的要求，國(guó)家在提出行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)要求時(shí)，就提出了單位內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化建設(shè)的要求，將信息化系統(tǒng)管理作為內(nèi)控的有效手段使用。一個(gè)相對(duì)完善的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，可以把內(nèi)控的所有環(huán)節(jié)、流程以簡(jiǎn)潔、明了的方式，呈現(xiàn)在單位所有人員面前。單位人員在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，只需要告知系統(tǒng)你所辦理的業(yè)務(wù)類(lèi)型，其對(duì)應(yīng)的操作流程以一種簡(jiǎn)易式操作方式清晰展示，每個(gè)操作環(huán)節(jié)、審批節(jié)點(diǎn)都有明確的責(zé)任人通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行操作審批，既節(jié)約了操作時(shí)間，也清晰記錄了操作時(shí)點(diǎn)。這樣一種內(nèi)控方式，借助信息化系統(tǒng)的“呆板”，避免了內(nèi)控操作的人為影響，系統(tǒng)面前人人平等，系統(tǒng)面前時(shí)光不可倒流。

（四）與時(shí)俱進(jìn)，推陳出新

內(nèi)控制度體系必須符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)考慮單位自身的實(shí)際情況，并結(jié)合外部政策制度等環(huán)境變化，單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善，既要嚴(yán)格控制，也要與時(shí)俱進(jìn)，剔除實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的不利于工作開(kāi)展、不符合工作規(guī)律的條款；將實(shí)施運(yùn)用的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的新漏洞、出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行分析研究，在這個(gè)基礎(chǔ)上重新擬定新的控制過(guò)程；針對(duì)單位新的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，制定新的內(nèi)控制度；因應(yīng)新的政策法規(guī)，修訂內(nèi)控制度，調(diào)整內(nèi)控部門(mén)、優(yōu)化內(nèi)控流程。

（五）建立真正有效的內(nèi)控負(fù)責(zé)部門(mén)

單位內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)有權(quán)利、有能力的總抓部門(mén)，負(fù)責(zé)內(nèi)控制度的總體建設(shè)、全面實(shí)施，由這個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)明確其余部門(mén)、人員在內(nèi)部控制中的職責(zé)和權(quán)限，并督促其遵照?qǐng)?zhí)行。應(yīng)當(dāng)建立及時(shí)有效考評(píng)機(jī)制，定期不定期地開(kāi)展內(nèi)控實(shí)施考核，并將考核情況合理運(yùn)用，將內(nèi)控結(jié)果在人員選拔、干部任用、單位獎(jiǎng)懲以及各種類(lèi)型的考核、人員評(píng)先推優(yōu)、崗位職稱(chēng)晉升等工作中加以運(yùn)用。對(duì)于違反內(nèi)控制度，出現(xiàn)事故、問(wèn)題的部門(mén)和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行制度，該處分的處分，該追責(zé)的追責(zé)，該法辦的移送法辦。從內(nèi)力和外力兩個(gè)方面共同推進(jìn)內(nèi)控真正落實(shí)到位。

四、結(jié)束語(yǔ)

作為加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理的主要組成部分，內(nèi)部控制建設(shè)離不開(kāi)全體人員共同努力，不斷深化提高所有人員內(nèi)部控制的意識(shí)，借助有力有效的內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)，通過(guò)真正行之有效的內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制，才能形成一個(gè)健全的現(xiàn)代內(nèi)部控制體系，保證單位任務(wù)順利開(kāi)展、工作順利完成、事業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展。