許然

（中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)研究所，北京 100091）

2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，此文件提出要對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行“放管服”相結(jié)合，使科學(xué)事業(yè)單位在項(xiàng)目資金使用上擁有更大的自主權(quán)，賦予科研人員更多的科研空間，將科研人員從煩瑣的科研經(jīng)費(fèi)管理中解脫出來；另外，橫向經(jīng)費(fèi)管理不能套用縱向，靈活性更強(qiáng)，并且提高了績(jī)效支出，鼓勵(lì)單位提高科研成果轉(zhuǎn)化分配比例。科研管理改革為科研人員提供了更有利的科研環(huán)境，極大地調(diào)動(dòng)了科研人員的工作積極性，激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新活力，但這也對(duì)科學(xué)事業(yè)單位的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理提出了更高的要求。既要做到給科研人員更大的自主權(quán)，還要防止違法違規(guī)行為的出現(xiàn)，就需要建立科學(xué)合理的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度。

一、科學(xué)事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的重要性

在科研改革的浪潮下，事業(yè)單位的科技創(chuàng)新成果也取得了不錯(cuò)的成績(jī)，大有成效。健全科學(xué)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，可以使科研經(jīng)費(fèi)在發(fā)揮最大功效和合理配置的同時(shí)，有效防范濫用科研經(jīng)費(fèi)的情況。再者，事業(yè)單位建立完善的科研經(jīng)費(fèi)管理是科研項(xiàng)目順利實(shí)施和完成的有力保障，這間接影響著單位之后申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)的數(shù)量和科研成果質(zhì)量水平，對(duì)單位發(fā)展具有重要意義。

二、科學(xué)事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

（一）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理能力不足

此次科研改革中，國(guó)家也對(duì)科研管理提出了改進(jìn)服務(wù)的要求，管理人員需要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化審批程序，讓科研人員少跑腿，為科研人員提供“一站式”服務(wù)。此外，還要利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建科研管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使合同、經(jīng)費(fèi)、采購(gòu)、資產(chǎn)、成果、監(jiān)督等數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)管理部門共享。但我國(guó)很多科學(xué)事業(yè)單位的信息化建設(shè)還維持在初級(jí)階段，管理功能較少，部門間的信息脫節(jié)。科研項(xiàng)目自申請(qǐng)到驗(yàn)收需要受到許多部門的管理，如科研管理部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)、進(jìn)展和結(jié)題驗(yàn)收；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)核算；資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)儀器設(shè)備采購(gòu)；審計(jì)、紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)督等。各管理部門之間缺少溝通，各自為政，甚至?xí)谟薪徊婀ぷ鲿r(shí)出現(xiàn)推卸責(zé)任、互不擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。各管理部門人員業(yè)務(wù)能力參差不齊，導(dǎo)致科研項(xiàng)目管理落后，效率低下，無法適應(yīng)當(dāng)下科研的新浪潮。

（二）預(yù)算編制不合理

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制是項(xiàng)目成功立項(xiàng)的關(guān)鍵，也是后期開展工作的重要依據(jù)，但如今科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制簡(jiǎn)單，缺乏精準(zhǔn)性?？蒲腥藛T都非財(cái)務(wù)出身，也缺少相應(yīng)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，因此科研人員在編制預(yù)算前，并未意識(shí)到要對(duì)科研工作所需要的材料、測(cè)試加工、差旅等經(jīng)費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)的論證和考察，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏客觀性。另外，由于科研開展過程中會(huì)出現(xiàn)不可預(yù)見事項(xiàng)，因此項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)會(huì)擴(kuò)大支出金額，以備不時(shí)之需，但在項(xiàng)目快結(jié)題時(shí)，大部分負(fù)責(zé)人由于不愿意上繳結(jié)余經(jīng)費(fèi)，便會(huì)突擊花錢，將預(yù)算花費(fèi)在一些非科研工作必需項(xiàng)目上，無形之中加大了財(cái)政壓力，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)投入虛增，造成科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。

（三）績(jī)效考核制度不健全

中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文件雖然已經(jīng)提出了增加間接費(fèi)用比例，但項(xiàng)目參與人員偏多，科研周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致每個(gè)科研人員分配到的績(jī)效工資較少，科研人員收入沒有得到顯著提高。間接費(fèi)用的金額是隨著直接費(fèi)用的比例配套產(chǎn)生的，但有些科研項(xiàng)目并不需要大量的直接經(jīng)費(fèi)，卻需要大量的腦力勞動(dòng)，就這使得科研人員的績(jī)效工資與科研人員的付出不成正比。當(dāng)科研人員的獲得感不足時(shí)，科研人員的創(chuàng)造力和工作熱情就會(huì)受到打擊，最終造成項(xiàng)目執(zhí)行情況不佳。

（四）結(jié)余資金利用率低

預(yù)算資金過多、實(shí)際費(fèi)用使用率差等原因都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)生結(jié)余資金。對(duì)于這部分結(jié)余資金，各科研事業(yè)單位應(yīng)按照國(guó)家財(cái)政文件要求設(shè)立本部門項(xiàng)目結(jié)余資金管理辦法。在管理辦法中應(yīng)明確，對(duì)于已完成驗(yàn)收的項(xiàng)目產(chǎn)生的結(jié)余資金，應(yīng)在兩年內(nèi)通過原單位重新安排，將其全部用于科研活動(dòng)，結(jié)余資金一旦存儲(chǔ)超過兩年就應(yīng)及時(shí)上收至上級(jí)單位。目前在實(shí)際工作中，科研單位對(duì)結(jié)余資金的處理方式較為隨意，如仍由原項(xiàng)目組自行安排、單位統(tǒng)籌計(jì)劃，但實(shí)際支出并未用于科研活動(dòng)，應(yīng)上交上級(jí)單位卻未上交，上述處理結(jié)余資金的行為都會(huì)導(dǎo)致結(jié)余資金的利用率低下。

（五）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出不規(guī)范

“?？顚Ｓ谩笔强蒲薪?jīng)費(fèi)在使用時(shí)需遵循的大原則，但在現(xiàn)實(shí)工作中經(jīng)常會(huì)發(fā)生串用、混用等現(xiàn)象。部分科研人員通常會(huì)管理多個(gè)科研項(xiàng)目，項(xiàng)目展開的時(shí)間相近，研究的內(nèi)容也是同屬一類，在經(jīng)費(fèi)使用時(shí)就很難區(qū)分實(shí)際的使用項(xiàng)目。在開展費(fèi)用報(bào)銷時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目支出隨意列支，會(huì)造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的混用，使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的列支與實(shí)際情況不符；部分科研人員會(huì)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)到賬不及時(shí)挪用其管理的其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)墊付支出；部分科研人員在財(cái)務(wù)執(zhí)行上不善于提前規(guī)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目資金滯留，當(dāng)迫于專項(xiàng)資金收回的壓力，又會(huì)出現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)列支多筆支出的現(xiàn)象，而由于同一時(shí)期大量的費(fèi)用支出，常常會(huì)造成審核不仔細(xì)，甚至發(fā)生虛開發(fā)票等行為，降低了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（六）內(nèi)控監(jiān)督缺失

對(duì)于科研違法違規(guī)行為能夠及時(shí)準(zhǔn)確地追究相關(guān)責(zé)任人過失是科研管理制度成熟的重要標(biāo)志。近年來，科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部管理制度逐年完善，加大了對(duì)科研違規(guī)現(xiàn)象的追查力度。從現(xiàn)實(shí)情況來看，不少單位存在項(xiàng)目資金支出問題，但實(shí)際處理方式僅為通報(bào)批評(píng)，極少對(duì)單位和負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。與此形成鮮明對(duì)比的是，自黨的十八大以來，對(duì)于國(guó)家公職人員違法亂紀(jì)的刑事處罰力度逐年增加。雖然科學(xué)事業(yè)單位違法違規(guī)現(xiàn)象屢有曝光，但案件牽涉人員中受到處罰的卻并不常見。內(nèi)控監(jiān)督的缺失，使違法亂紀(jì)的人員并未受到嚴(yán)懲，這會(huì)直接打擊科研經(jīng)費(fèi)管理人員的工作積極性，也無法給科研人員敲響警鐘，因此，在出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)對(duì)責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)的懲處，用法律手段給不法行為以警示。

三、優(yōu)化事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)科研院所信息化建設(shè)

科研事業(yè)單位需要借助大數(shù)據(jù)及高速發(fā)展的信息技術(shù)提高科研管理的水平，建立一個(gè)完整統(tǒng)一的科研管理信息平臺(tái)，將科研管理處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、人事教育處、資產(chǎn)管理處和紀(jì)檢監(jiān)察處等在平臺(tái)上有效結(jié)合起來。各部門可以通過網(wǎng)上協(xié)作，只要一次輸入便可共享科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)，從而打破管理部門間的信息隔閡。為了解決科研人員反映審批程序較多，找領(lǐng)導(dǎo)簽字浪費(fèi)時(shí)間等問題，可以在科研管理信息平臺(tái)上加入網(wǎng)上審批模塊，設(shè)定清晰的審批流程，明確審批人的審批權(quán)限。還可以在手機(jī)上開發(fā)同款A(yù)PP，以進(jìn)一步增強(qiáng)審批的便捷性，使審批人員可以不受時(shí)間和地點(diǎn)的限制，隨時(shí)隨地進(jìn)行審批，網(wǎng)上審批不但節(jié)省了科研人員的時(shí)間，也縮短了報(bào)銷憑證的報(bào)銷時(shí)間，加快了科研經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行進(jìn)度?？蒲泄芾砣藛T和科研人員也可以根據(jù)需求，內(nèi)設(shè)統(tǒng)計(jì)公式，利用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析，以提高科研項(xiàng)目管理效率，為決策者提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支持?？蒲泄芾硇畔⑵脚_(tái)的使用界面的設(shè)計(jì)要友好，以節(jié)省學(xué)習(xí)時(shí)間成本，數(shù)據(jù)信息要準(zhǔn)確，政策更新要及時(shí)，既要滿足各管理部門的業(yè)務(wù)需要，也要真正服務(wù)到科研人員，切實(shí)做到科研管理一站式服務(wù)，將“放管服”政策落到實(shí)處。

（二）編制合理的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算

合理的項(xiàng)目預(yù)算可以為項(xiàng)目執(zhí)行做好規(guī)劃，同時(shí)為項(xiàng)目結(jié)算、審計(jì)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)參考，具有指導(dǎo)意義?？茖W(xué)地編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算是科研單位經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范的前提，也是申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)。因此，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)經(jīng)過合理的測(cè)算和詳細(xì)的論證之后編寫項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不得隨意填寫，降低預(yù)算質(zhì)量。事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門作為科研經(jīng)費(fèi)的管理部門，需要詳細(xì)了解每個(gè)科研項(xiàng)目的具體執(zhí)行內(nèi)容，并根據(jù)科研執(zhí)行計(jì)劃對(duì)項(xiàng)目組提出的項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行審核，在保證所提交的項(xiàng)目預(yù)算符合各項(xiàng)財(cái)務(wù)政策的規(guī)范的基礎(chǔ)上盡可能地滿足項(xiàng)目組的日常工作需求?，F(xiàn)階段，科研單位財(cái)務(wù)工作主要集中在具體化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)際執(zhí)行細(xì)化這兩方面的協(xié)調(diào)內(nèi)容，只有做好這兩個(gè)方面才能保障日常財(cái)務(wù)工作的正常運(yùn)行?？蒲腥藛T應(yīng)了解基本的財(cái)會(huì)政策，明確自己作為項(xiàng)目參與者應(yīng)負(fù)的財(cái)務(wù)責(zé)任，在項(xiàng)目開題前合理編制項(xiàng)目資金預(yù)算。財(cái)務(wù)部門同樣應(yīng)參與到預(yù)算編制工作中，在科研人員提出的預(yù)算框架中，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況指導(dǎo)科研人員對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行細(xì)化，調(diào)整不合理的部分，并基于會(huì)計(jì)專業(yè)角度為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供合理的建議，這種由兩個(gè)部門共同編撰的項(xiàng)目預(yù)算具有更準(zhǔn)確的參考意義，可以為項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行提供更好的規(guī)劃方案。通常情況下，考慮到項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)和意外，一般會(huì)預(yù)留10%～20%的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備資金，對(duì)于預(yù)留的資金要加強(qiáng)管理，只有在經(jīng)過詳細(xì)的審批后方可使用。

（三）加大科研人員績(jī)效及成果獎(jiǎng)勵(lì)力度

科研單位應(yīng)該提高科研人員績(jī)效比例，對(duì)于科研項(xiàng)目間接費(fèi)用較少或者沒有間接費(fèi)用的科研項(xiàng)目，單位可以利用自有資金對(duì)科研項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人和參與人給予科研績(jī)效補(bǔ)充，科研單位還可以加大科研成果的獎(jiǎng)勵(lì)力度，將績(jī)效工資的激勵(lì)作用發(fā)揮到最大，充分肯定科研人員的付出，增強(qiáng)科研人員的獲得感。這不但有助于提高科研人員的工作積極性，還能正向防范科研貪腐行為的發(fā)生。

（四）規(guī)范結(jié)余資金的使用

各項(xiàng)目組產(chǎn)生的結(jié)余資金應(yīng)由科研單位統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)管，全部用于科研活動(dòng)支出。要積極地開展結(jié)余資金的使用申報(bào)，鼓勵(lì)科研人員參與其中，將資金用于有潛在價(jià)值的科學(xué)研究與開發(fā)上，通過成立相關(guān)學(xué)術(shù)委員會(huì)討論其可行性和具體實(shí)施方案，設(shè)立由結(jié)余資金構(gòu)成的科研項(xiàng)目。這種方式不僅提高了結(jié)余資金的使用效率，還提高了科研人員的科研積極性，保證了結(jié)余資金的規(guī)范使用。

（五）搭建審計(jì)共享平臺(tái)

可以通過建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，將內(nèi)外部審計(jì)和巡視等檢查數(shù)據(jù)共同保管至云平臺(tái)上，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)調(diào)取與更新，減少重復(fù)的審計(jì)工作，從而減輕科研工作人員財(cái)務(wù)審查工作壓力。實(shí)現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化管理，利用共享數(shù)據(jù)減少各項(xiàng)評(píng)審檢查步驟，將現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)模式由項(xiàng)目結(jié)題后審計(jì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目事前審計(jì)—預(yù)算審計(jì)和項(xiàng)目事中監(jiān)督—業(yè)務(wù)流程審計(jì)相結(jié)合的方式。對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，節(jié)約審計(jì)成本，降低多頭審計(jì)對(duì)重復(fù)問題的反復(fù)提及，讓科研工作人員可以將更多的精力放在科研創(chuàng)新工作上。

（六）健全科研經(jīng)費(fèi)誠(chéng)信責(zé)任體系

一個(gè)健全的誠(chéng)信責(zé)任體系需要兼顧兩個(gè)方面：一方面，建立失信人員的懲罰機(jī)制，要有明確的制度規(guī)定，對(duì)于不同程度的失信行為有詳細(xì)的懲罰措施，同時(shí)要對(duì)科研人員及經(jīng)費(fèi)管理人員有日常工作操守的指引，從源頭引領(lǐng)相關(guān)人員走在誠(chéng)信的道路上；另一方面，要列明不同責(zé)任主體的責(zé)任形式。由于科研經(jīng)費(fèi)課題依托項(xiàng)目人員自身和單位管理人員共同管理，所以有必要形成明確的責(zé)任劃分：第一，明確項(xiàng)目資金的責(zé)任人和依托項(xiàng)目單位人員應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在此基礎(chǔ)上規(guī)劃以課題為依托單位的內(nèi)控控制機(jī)制；第二，通過建立的內(nèi)控機(jī)制使項(xiàng)目資金的責(zé)任人和依托項(xiàng)目單位人員清楚地意識(shí)到雙方為利益共同體，只有雙方共同協(xié)作，相互促進(jìn)與監(jiān)督，才能形成自律意識(shí)，共同做好本職工作。

四、結(jié)語

我國(guó)近幾年一直在為創(chuàng)造良好的科研環(huán)境、打造科學(xué)創(chuàng)新型國(guó)家積極探索、改革。地方政府、各大高校和科學(xué)事業(yè)單位都在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、人才激勵(lì)、科研誠(chéng)信、紀(jì)檢監(jiān)察等多方面進(jìn)行綜合配套改革，如何在“放得開”和“管得住”之間找到最佳平衡點(diǎn)，是當(dāng)下迫切需要解決的難題。只有建立易操作、可推行的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，才能激發(fā)創(chuàng)新活力，增添科技成果供給，為我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展作出基礎(chǔ)貢獻(xiàn)，引領(lǐng)我國(guó)科技再攀新高。