新型城鎮(zhèn)化中水源地生態(tài)補償法律問題研究

武 旋 武美岑

（1.山西大學，山西 太原 030000；2.晉中學院，山西 晉中 030619）

水源地建設(shè)涉及水源區(qū)和用水區(qū)兩部分，生態(tài)補償是平衡二者之間利益沖突的潤滑劑。生態(tài)補償作為水源地保護過程中的熱門手段，是促進恢復水源地生態(tài)環(huán)境平衡，實現(xiàn)社會公平，由國家或因水源地生態(tài)保護而獲益的人通過法定方式，實施的水源地保護或者向水源地保護者給付補償?shù)男袨棰購堚x.積漸所至：生態(tài)環(huán)境法的理論與實踐［M］.北京：人民出版社，2015.。

一、我國新型城鎮(zhèn)化中水源地生態(tài)補償存在的問題及原因分析

國務院曾在2018年3月下發(fā)專項方案②《全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項行動方案》，是為貫徹落實黨的十九大關(guān)于堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，加快解決飲用水水源地突出環(huán)境問題而制定的法規(guī)。。對劃定的水源地排查整治，其中摸排出1586處水源地存在6251個環(huán)境問題，當年12月底在累計投入資金410.77億元后，6242個水源地環(huán)境問題完成整改③數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng).2018年我國飲用水水源地環(huán)境保護專項行動有6242個環(huán)境問題完成整改［EB/OL］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1624083574690840384&wfr=spider&for=pc.。

（一）水源地經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理存在矛盾

水源所在地多為河流上游，這里大多生態(tài)環(huán)境良好，但經(jīng)濟發(fā)展緩慢。當?shù)貫榱税l(fā)展經(jīng)濟，在一定程度上將會打破水源地的生態(tài)安全，威脅著下游地區(qū)的用水安全，從而產(chǎn)生了矛盾。以三江源國家公園實施的生態(tài)補償為例，其是由政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，在行為主體和利益相關(guān)者之間實現(xiàn)利益調(diào)節(jié)；即為實現(xiàn)全流域內(nèi)的用水安全和水環(huán)境改善，促成下游區(qū)域獲得優(yōu)質(zhì)水源，而使上游地區(qū)加大水源地保護力度，對在這一過程中造成的上游地區(qū)經(jīng)濟負擔加重以及喪失部分經(jīng)濟發(fā)展機會而出現(xiàn)的利益犧牲者給予補償，以此來緩和二者之間的矛盾。

（二）早期不科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展威脅著水源地環(huán)境

在早期城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量的硬化地面使得地表暴露的土壤量、植被覆蓋率及雨水滲透率均大幅減少，使得水資源的自身循環(huán)受阻。此外，如有不少城市在早期的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，為了帶動經(jīng)濟的增長，上馬了一批如煉焦、有色金屬冶煉等嚴重污染水環(huán)境的項目，這些重污染企業(yè)在帶來經(jīng)濟效益的同時，也破壞了當?shù)乇揪痛嗳醯乃吹丨h(huán)境；加之這些企業(yè)大多也是高耗水企業(yè)，不但造成了用水壓力還威脅著水源安全。

（三）新型城鎮(zhèn)化中水源地生態(tài)補償法律保障制度缺失

生態(tài)受益者多為企業(yè)，企業(yè)存在的目的即盈利，至于應當承擔的社會責任在不迫切時自然要讓位于經(jīng)濟利益，其缺乏自發(fā)修復生態(tài)的主動性。生態(tài)建設(shè)離不開法律的制度保障，其落腳點依然是生態(tài)文明建設(shè)。目前我國部分城市雖在水源地生態(tài)保護治理過程中引入了生態(tài)補償模式，但大都缺乏對生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ?guī)劃與制度建設(shè)，缺乏對水源地生態(tài)補償法治建設(shè)重要性的認識。

二、域外城鎮(zhèn)化進程中水資源環(huán)境治理實踐

（一）日本水源地保護的法治化實踐

日本在其城鎮(zhèn)化進程中，曾爆發(fā)過痛痛病這一重大水污染事件，嚴重危害了國民的生命健康安全。痛痛病在發(fā)病初期專家難以界定病源，最終在數(shù)位患者飲用的水中找到了答案，原來病患長期飲用的河水受到了工業(yè)排放的鎘的污染，加之該河水還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要水源，從而導致了大范圍的發(fā)病。

在痛痛病發(fā)生后，日本政府開始重視相關(guān)水資源保護和生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī)，出臺并實施了《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》《工業(yè)用水法》等系列法律法規(guī)，以強化對水資源的管理與保護。針對水源地的生態(tài)保護，其制定《促進水道水源水質(zhì)保護法》從法律層面對水源地的生態(tài)建設(shè)與保護工作進行護航。在將生態(tài)舉措上升為法律等規(guī)范性文件后，日本國內(nèi)水質(zhì)得到大幅改善，對于飲用水水源地的保護也切實落到了實處。

（二）法國水源地生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘜嵺`

法國采取“企業(yè)+民眾”模式，即由受益企業(yè)采取一定的措施，來對民眾因生態(tài)治理而遭受的損失或降低的可預期收入進行補貼。這種模式下，政府的作用主要體現(xiàn)在對企業(yè)的引導與監(jiān)督及對民眾不合法行為的糾正與督促上。

以Vittel瓶裝礦泉水公司為例：20世紀80年代，城鎮(zhèn)化發(fā)展使得當?shù)厮|(zhì)下降，作為天然礦泉水的生產(chǎn)公司，其采取保護現(xiàn)有水源地的方法來取得達標水源。該公司作為生態(tài)服務購買方以總投資約2450萬美元用于其以高于市場價的價格從水源區(qū)購買土地，對于因賣地而導致失業(yè)的農(nóng)民，該公司承諾將土地使用權(quán)無償返還給那些愿意改進土地經(jīng)營措施的農(nóng)戶。這是典型的市場化生態(tài)補償案例，也為我國生態(tài)補償?shù)氖袌龌峁┝擞幸娼梃b。

三、構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化中水源地生態(tài)補償?shù)姆芍贫?/h2>

（一）積極探索水源地生態(tài)補償新模式

日本通過在法律框架下由政府主導應對環(huán)境污染問題，走出了一條法治化治污道路，法國通過“企業(yè)+民眾”模式的市場化形式，將生態(tài)環(huán)境治理與市場深度融合。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，我國應當吸取外國治污有益經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)有益的生態(tài)補償實踐經(jīng)驗，注重對水源地的保護。在社會資源總量一定的情況下，各地區(qū)、各城市應當依據(jù)自身的新型城鎮(zhèn)化實際，結(jié)合自身城市規(guī)劃，加快主體功能區(qū)建設(shè)，以環(huán)境為依托，劃分出水源生態(tài)保護區(qū)、水源生態(tài)建設(shè)區(qū)以及水源生態(tài)類限制開發(fā)區(qū)等多區(qū)域，切實對水源生態(tài)保護區(qū)域起到應有的保護作用。

（二）積極構(gòu)建水源地生態(tài)補償市場化模式

在三江源生態(tài)補償實踐中，補償資金的來源為政府財政，資金來源的單一致使政府每年用于投入的生態(tài)補償資金支出巨大，但資金缺口的壓力仍在不斷加大。我國目前眾多城市開展的生態(tài)補償制度的不足之一就是市場補償模式未能有效確立，對于如何發(fā)揮市場的作用缺乏有益探索。誠然，我們也應當充分地認識到，在現(xiàn)階段若將生態(tài)補償全部推向市場顯然是不現(xiàn)實的。但可以適當?shù)匾胍恍┤谫Y方式，實現(xiàn)多元化的融資渠道?？梢越梃b基金會的運行模式，通過政策支持，鼓勵公眾募集基金并鼓勵投資者投資經(jīng)營環(huán)保產(chǎn)業(yè)，借助社會力量，拓寬資金來源；同時對于公眾進行貼息等補貼，實現(xiàn)共贏。此外，還可通過發(fā)行國債、彩票、引進國外資金等方式，拓寬資金募集渠道。

（三）推動并完善水源地生態(tài)補償政策的法治化

當前我國部分地區(qū)已經(jīng)開展了水源地生態(tài)補償實踐，但大多停留在項目建設(shè)中或者以政策的形式存在，缺乏法律的穩(wěn)定形式。

1.規(guī)范生態(tài)補償權(quán)益主體的平權(quán)關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化中水源地生態(tài)補償?shù)难a償主體若為地方政府時，其與受償主體應屬于平等的法律關(guān)系。但倘若政府未能負起生態(tài)補償?shù)呢熑危蛘呶茨芎芎玫貓?zhí)行相關(guān)措施，而給平等的犧牲者造成損害時，犧牲者如何救濟就顯得尤為重要。故而，在制定生態(tài)補償法律時，要明確規(guī)定對于違反生態(tài)補償法律法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的應給予何種處罰；對于構(gòu)成犯罪的應給予何種刑罰。此外，相關(guān)單位或個人還應當承擔必要的民事責任。壓實法律責任的好處就在于維護受害者利益的同時，強化了執(zhí)行者的法治意識和對生態(tài)補償工作的重視。

2.建立健全生態(tài)補償救濟制度

為了保證水源地生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤?，還應當建立一套行之有效的法律救濟制度，明確具體的救濟途徑。明確將生態(tài)補償救濟納入公益訴訟的范疇，以保證受損者的生態(tài)補償權(quán)益。事實上在很多人看來，法律因其自身的程序及周期，使得問題的解決往往需要時隔多日，加之生態(tài)補償中受損者往往沒有較大的精力和財力應對法律程序，使得自我救濟難以實現(xiàn)。因此，建議參照勞動爭議仲裁委的設(shè)立，設(shè)立專門的生態(tài)補償仲裁機構(gòu)，并明確該機構(gòu)的法律地位，不受任何行政機關(guān)的干預，從而健全水源地生態(tài)補償?shù)木葷緩健?/p>