姚 堃

（吉林省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 吉林 長(zhǎng)春 130033）

土地空間綜合整治是指土地綜合整治，指在一定區(qū)域內(nèi)，通過(guò)綜合措施對(duì)自然資源進(jìn)行開發(fā)、利用、管理和保護(hù)，從而保證自然資源的可持續(xù)利用。

一、松原市生態(tài)環(huán)境保護(hù)及發(fā)展基礎(chǔ)

1.改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高土地整治水平

松原市強(qiáng)調(diào)以規(guī)劃促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善，準(zhǔn)確地把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以城鄉(xiāng)融合、工業(yè)協(xié)作和差異化發(fā)展為原則，科學(xué)制定短期、中期和長(zhǎng)期規(guī)劃，并完成村莊環(huán)境改善的任務(wù)規(guī)劃，為全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善提供科學(xué)依據(jù)。[1]

松原市堅(jiān)持標(biāo)本兼治，全力治理頑疾。針對(duì)垃圾堆積、市場(chǎng)外溢、違章建設(shè)等七大突出問(wèn)題，開展了一系列重點(diǎn)行動(dòng)。2020年，近5000個(gè)廢棄的建筑被拆除，100萬(wàn)噸的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、農(nóng)村生活垃圾和牲畜糞便被清理干凈，8000公里的村莊和溝渠已經(jīng)翻新，基本上實(shí)現(xiàn)了“清掃倉(cāng)庫(kù)看到底部，看到事物的真彩色”的目標(biāo)。松原市積極建設(shè)垃圾轉(zhuǎn)移體系，實(shí)現(xiàn)全市垃圾收集轉(zhuǎn)移體系的全覆蓋，形成“農(nóng)民分類、村級(jí)收集、鄉(xiāng)級(jí)轉(zhuǎn)移、縣市處理”的四級(jí)處理模式。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，堅(jiān)持“翻新、宣傳及指導(dǎo)”為原則，及時(shí)宣傳農(nóng)村人居的先進(jìn)模式和改造經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電視和其他新媒體，有效引導(dǎo)廣大農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境改造工作。

2.以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，夯實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

近幾年來(lái)，為了更好地從源頭改善環(huán)境，松原市各地區(qū)都加大了相關(guān)項(xiàng)目的引進(jìn)，通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)充環(huán)境整治的不足。先后引進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電、秸稈造紙、纖維素乙醇等30個(gè)項(xiàng)目，年作物秸稈消耗量近300萬(wàn)噸，占全市秸稈產(chǎn)量的42%，有效減少了秸稈燃燒對(duì)環(huán)境的污染。引進(jìn)大型關(guān)聯(lián)企業(yè)，通過(guò)生產(chǎn)有機(jī)肥、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)基地等項(xiàng)目，年處理畜禽糞便60萬(wàn)噸，利用率達(dá)45%，實(shí)現(xiàn)環(huán)保與產(chǎn)業(yè)培育雙贏發(fā)展。大力開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，彌補(bǔ)公共基礎(chǔ)設(shè)施的不足。截至2020年年底，全市共建設(shè)美麗村莊41個(gè)，美麗庭院2046個(gè)，清潔住房6474戶，改造農(nóng)村飲水工程37個(gè)，改造農(nóng)村廁所6204個(gè)，完成農(nóng)村綠化美化村莊110個(gè)。大規(guī)模植樹造林和土地綠化100萬(wàn)畝，完成人工造林90多萬(wàn)畝，有效提高了全市生態(tài)環(huán)境整治水平。[2]

二、松原市土地綜合整治與生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的問(wèn)題

1.重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)

雖然生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)受到社會(huì)各界的肯定和重視，但還存在注重GDP、招商引資數(shù)量等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視可能造成的環(huán)境污染問(wèn)題的情況。

2.重傳統(tǒng)輕創(chuàng)新

在土地整治和生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)的過(guò)程中，松原市大多采用傳統(tǒng)的方法。使用硬化材料和機(jī)械設(shè)施，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境降低自我修復(fù)能力，生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率低下，效果也不明顯。

3.重?cái)?shù)量輕質(zhì)量

隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題的重視，松原市采取了諸多保護(hù)措施，如不斷設(shè)立自然保護(hù)區(qū)及野生動(dòng)物棲息地。很多保護(hù)區(qū)并沒(méi)有起到有效保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的作用，甚至由于人類活動(dòng)的過(guò)度參與，破壞了原本平衡的生態(tài)環(huán)境。這是國(guó)家應(yīng)該重視的，及時(shí)采取有效措施保護(hù)這些自然棲息地的同時(shí)，要注意生態(tài)環(huán)境的完整性和連通性，使生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)。

4.綜合整治水平有待提高

土地綜合整治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及土地、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、住建、交通、水利、金融等多個(gè)領(lǐng)域和部門。每個(gè)部門的管理和職責(zé)是不同的，還有行政級(jí)別劃分等問(wèn)題。因此，具體區(qū)域的開發(fā)保護(hù)措施相對(duì)單一，各相關(guān)部門溝通銜接不順暢，各行其是的現(xiàn)象仍有發(fā)生，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致修復(fù)過(guò)程中整體、綜合的控制作用失效。

三、國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略層面，中國(guó)的綜合土地整理已進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代，被賦予了更深的內(nèi)涵和目標(biāo)，并已成為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。松原市應(yīng)積極推進(jìn)土地綜合整治和經(jīng)濟(jì)生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展，服務(wù)于生態(tài)文明保護(hù)整治建設(shè)的目標(biāo)。[3]

1.提高投融資機(jī)制，加大資金投入

通過(guò)公眾預(yù)算計(jì)劃，將專項(xiàng)資金用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及土地治理項(xiàng)目。受損農(nóng)田的土地修復(fù)費(fèi)用，主要來(lái)自新建設(shè)土地使用費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)用等，要嚴(yán)格專項(xiàng)資金的使用監(jiān)督管理，保證資金的有效使用。同時(shí)積極探索多樣化和綜合投資機(jī)制，多渠道籌集生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金，鼓勵(lì)政府和政策性銀行設(shè)立生態(tài)綠色債券基金和金融產(chǎn)品，增強(qiáng)利益相關(guān)者和債務(wù)人的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)社會(huì)大眾廣泛參與，努力形成生態(tài)綜合治理改造創(chuàng)新型投融資機(jī)制。

2.科學(xué)梳理職能，提高綜合統(tǒng)籌發(fā)展水平

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快，區(qū)域交通設(shè)施、經(jīng)濟(jì)要素和人口聯(lián)系越來(lái)越便捷，區(qū)域管理和“碎片化”改造已不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。在職能區(qū)劃和合作保障體系中做好各部門溝通、各區(qū)域科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)松原市生態(tài)環(huán)境綜合整治統(tǒng)籌發(fā)展能力。

3.完善理論體系，激發(fā)土地整理與生態(tài)恢復(fù)活力

為了滿足建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略需要，促進(jìn)綠色發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全。自然資源部提出加快實(shí)施重大科技創(chuàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略，專注于建立地球系統(tǒng)科學(xué)的核心理論，領(lǐng)導(dǎo)深海探索的前沿科學(xué)，建立自然資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)、土地與空間優(yōu)化管理體系控制、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)體系，松原市要更新先進(jìn)理論技術(shù)，完善自身生態(tài)綜合整治的理論支撐體系。同時(shí)要加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)及院校之間的合作，利用國(guó)內(nèi)外土地整治和生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)生態(tài)環(huán)境綜合整治新活力。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃，制定科學(xué)合理的土地整理戰(zhàn)略

土地整理需要在一定區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況統(tǒng)籌安排，制定科學(xué)合理的土地整理策略，更好地開發(fā)土地資源，提高土地利用率，制定綜合性的土地整理文件，明確土地整理需要遵循的原則和制度。

5.深化公眾參與度

深化公眾參與土地和空間的綜合整治，建立公眾參與機(jī)制，進(jìn)一步深化公眾參與土地綜合整治的具體性和空間性，提高生態(tài)環(huán)境評(píng)估的全面性和準(zhǔn)確性。在一定程度上，生態(tài)環(huán)境安全關(guān)系到人類社會(huì)的發(fā)展，僅僅依靠政府的監(jiān)督是不夠的。提高全民生態(tài)安全意識(shí)，積極宣傳土地空間綜合整治與人民群眾切身利益的關(guān)系。通過(guò)設(shè)置講座和發(fā)放宣傳冊(cè)，加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織的形成。通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織的渠道，民眾可以及時(shí)反饋當(dāng)?shù)卣趯?shí)施生態(tài)環(huán)境綜合整治過(guò)程中存在的問(wèn)題，向綜合整治土地空間的相關(guān)管理部門反映，以便可以妥善解決實(shí)際存在的問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行各業(yè)的快速發(fā)展也帶來(lái)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了人類和自然的發(fā)展，我們應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決這些問(wèn)題。提出土地整理與生態(tài)修復(fù)的發(fā)展戰(zhàn)略，更好地建設(shè)美麗家園，這是確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，更是一個(gè)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的持續(xù)發(fā)展過(guò)程。

6.加快推進(jìn)土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)保護(hù)

土地管理和耕地保護(hù)是國(guó)土空間綜合整治的主要目標(biāo)。我國(guó)人均可利用的土地仍顯不足，特別是在農(nóng)村，土地問(wèn)題十分突出。幾十年前，農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民都是家庭農(nóng)民，主要靠種植農(nóng)作物養(yǎng)家糊口。隨著社會(huì)的發(fā)展，大部分青壯年外出工作，農(nóng)村地區(qū)老齡化嚴(yán)重。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策，統(tǒng)籌利用閑置土地，提高閑置土地利用率，一定程度地增加農(nóng)民收入。只有這樣，土地才能合理使用，社會(huì)才能和諧穩(wěn)定。

7.注重土地整理和土地保護(hù)

土地整理要以整合土地為重點(diǎn)。在土地整理過(guò)程中，要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。不允許盲目投資和重復(fù)低效利用土地資源。堅(jiān)持保護(hù)和集約化的理念，嚴(yán)格審查和調(diào)整各項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃和土地利用標(biāo)準(zhǔn)。一是科學(xué)規(guī)劃重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是嚴(yán)格劃分土地利用標(biāo)準(zhǔn)；三是嚴(yán)格控制城市土地利用規(guī)模；四是強(qiáng)化土地利用的整體調(diào)控功能。深入研究國(guó)家措施，探索一條符合松原市的生態(tài)發(fā)展道路。

8.著力提高生態(tài)環(huán)境整治質(zhì)量

我國(guó)現(xiàn)階段的土地整理工作雖然取得了一定的成績(jī)，但也存在相當(dāng)程度的環(huán)境污染問(wèn)題。在土地整理過(guò)程中，要注重生態(tài)文明建設(shè)，注重生態(tài)保護(hù)，回歸自然。在農(nóng)村地區(qū)，土地環(huán)境污染較為突出，如亂扔垃圾，沒(méi)有固定的傾倒場(chǎng)所，近兩年逐步得到改善。在村里設(shè)置固定的垃圾傾倒場(chǎng)所，設(shè)置專用垃圾車方便護(hù)理人員及時(shí)清潔。設(shè)置垃圾貯存地，既不會(huì)造成傾倒垃圾占用土地，又能減少污染。近年來(lái)，傾倒垃圾問(wèn)題不斷得到改善，土地整理質(zhì)量也得到了提高。樹立山、河、林、田、湖生態(tài)系統(tǒng)，所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)遭到破壞，都會(huì)影響其他環(huán)節(jié)的生態(tài)平衡。

9.提高科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施

傳統(tǒng)的生產(chǎn)發(fā)展方式會(huì)帶來(lái)更大程度的生態(tài)環(huán)境破壞，要充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的發(fā)展作用，以創(chuàng)新的方式有效解決這些問(wèn)題。提高土地利用的機(jī)械化水平，采取新型的保護(hù)性耕作技術(shù)，提高對(duì)耕地的保護(hù)利用水平。我國(guó)在科學(xué)技術(shù)、生態(tài)學(xué)等方面的發(fā)展還存在不足，在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展道路上還有很長(zhǎng)的路要走。因此，要積極探索發(fā)展新型科學(xué)技術(shù)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的實(shí)施方式，通過(guò)提高科技創(chuàng)新戰(zhàn)略提高生態(tài)環(huán)境綜合治理能力。

10.土地綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)共同發(fā)展

節(jié)約集約土地資源，確保推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。土地整理的目的是統(tǒng)籌整合土地，科學(xué)協(xié)調(diào)地促進(jìn)生產(chǎn)。首先，應(yīng)當(dāng)編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位土地資產(chǎn)的管理。這樣既盤活了國(guó)有資產(chǎn)，又減少了新的建設(shè)用地使用壓力，保護(hù)了耕地。其次，實(shí)行增減掛鉤的政策，使占用和補(bǔ)充的耕地相互對(duì)應(yīng)。最后，嚴(yán)格監(jiān)管所有開發(fā)荒地的單位和個(gè)人，嚴(yán)格執(zhí)行土地開發(fā)計(jì)劃省、市、縣國(guó)土資源局報(bào)備審批流程，規(guī)范土地開發(fā)順序，防止單位和個(gè)人無(wú)序開發(fā)和整理儲(chǔ)備資源。目前，土地綜合整理模式同質(zhì)化嚴(yán)重，許多地區(qū)甚至強(qiáng)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)化”，使具有多樣性特征的區(qū)域生態(tài)景觀遭到嚴(yán)重破壞。針對(duì)這一現(xiàn)象，在實(shí)施全面的土地整理過(guò)程中，我們應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)，因地制宜，避免一刀切，在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合松原市各地風(fēng)俗文化特點(diǎn)和自然生態(tài)景觀，開發(fā)相互匹配的地區(qū)環(huán)境和土地整理發(fā)展方式。

在實(shí)施土地綜合整治的過(guò)程中，要注意保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)土地的質(zhì)量、數(shù)量和生態(tài)三個(gè)方面的綜合整治。無(wú)論是從松原市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，還是從實(shí)際應(yīng)用的角度，都應(yīng)該把生態(tài)文明建設(shè)的理念與土地綜合整治充分結(jié)合起來(lái)。要正確認(rèn)識(shí)土地綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)的深刻內(nèi)涵及其相互關(guān)系，對(duì)實(shí)現(xiàn)二者的和諧發(fā)展具有重要意義。