張永勝 諶海英

（1.湖南省益陽市消防救援支隊，湖南 益陽 413000；2.湖南省益陽市消防救援支隊資陽區(qū)大隊，湖南 益陽 413000）

2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，就消防執(zhí)法改革提出了12項具體任務(wù)，其中明確提出要強化火災(zāi)事故倒查追責(zé)。在日?；馂?zāi)事故調(diào)查中，除消防行政主管部門、公安部門對火災(zāi)發(fā)生當(dāng)事人進(jìn)行涉嫌安全生產(chǎn)犯罪（失火罪、消防責(zé)任事故罪）的責(zé)任追究外，對于未達(dá)到上述“兩案”立案標(biāo)準(zhǔn)的火災(zāi)當(dāng)事人給予消防行政處罰的比例很小，且如何依據(jù)法律給予消防處罰還存在爭議。本文主要談?wù)勏谰仍块T給予火災(zāi)當(dāng)事人消防行政處罰的法律依據(jù)和注意事項。

一、法律依據(jù)范圍和適用

在我國，行政機關(guān)執(zhí)法依據(jù)主要包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、行政規(guī)章、政府機關(guān)的規(guī)范性文件等。

2019年4月23日，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）完成修訂發(fā)布，其中第七十條明確：“本法規(guī)定的行政處罰，除應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定的外，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)按照各自職權(quán)決定?！毕谰仍块T對火災(zāi)當(dāng)事人進(jìn)行消防行政處罰的法律依據(jù)仍是《消防法》相關(guān)條款。目前消防救援部門雖已改革轉(zhuǎn)隸應(yīng)急管理部，但尚處于改革轉(zhuǎn)隸過渡期，是否作為《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體不在此文討論范圍內(nèi)。［1］

二、給予火災(zāi)當(dāng)事人消防行政處罰的必要條件

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為對于火災(zāi)當(dāng)事人給予消防行政處罰的必要條件，一是火災(zāi)事故是由于公民、法人或其他組織違反行政管理秩序造成的；二是法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的。

（一）火災(zāi)事故是由于公民、法人或其他組織違反行政管理秩序造成的

行為人的行為違法性是其承擔(dān)法律責(zé)任的必要條件，消防行政處罰也同樣適用。消防行政管理秩序主要是指《消防法》、地方性法規(guī)和部門規(guī)章中明確的消防安全職責(zé)。要對火災(zāi)當(dāng)事人進(jìn)行消防行政處罰，必須要消防救援部門取證，并證明火災(zāi)事故是由消防違法行為造成的。當(dāng)然根據(jù)事件發(fā)生的邏輯理論，由事故結(jié)果推導(dǎo)原因，證實火災(zāi)事故的發(fā)生，充分暴露出火災(zāi)當(dāng)事人在消防安全方面存在的不足，是火災(zāi)當(dāng)事人行為違法的具體表現(xiàn)。在對火災(zāi)當(dāng)事人進(jìn)行消防行政處罰時，消防救援部門監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按程序進(jìn)行取證，這將作為準(zhǔn)確適用法律責(zé)任的具體體現(xiàn)。

（二）法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予消防處罰的

依法予以消防行政處罰前，首先應(yīng)確定火災(zāi)事故的責(zé)任主體，是屬于單位責(zé)任還是屬于個人責(zé)任。

1.單位責(zé)任及行政處罰方式

《消防法》第二章“火災(zāi)預(yù)防”中已明確規(guī)定了各類主體應(yīng)履行的消防安全職責(zé)，對于火災(zāi)事故發(fā)生后，在火災(zāi)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的屬于單位違法行為的，應(yīng)依照相關(guān)《消防法》規(guī)定予以處罰。

行政處罰的主要方式為罰款。

2.個人責(zé)任及行政處罰方式

個人責(zé)任主要是指消防管理的具體行為人在日常消防監(jiān)督管理中不落實單位的相關(guān)消防管理規(guī)定，造成火災(zāi)事故。

火災(zāi)責(zé)任人承擔(dān)行政責(zé)任的方式，根據(jù)《消防法》以及其他消防法規(guī)、地方性法規(guī)，對火災(zāi)當(dāng)事人的行政處罰主要有三種：

（1）警告。警告是指消防救援部門對火災(zāi)責(zé)任人提出告誡，使其認(rèn)識錯誤并不致再犯的一種處罰措施。消防救援部門實施警告處罰一般適用于違反《消防法》較輕微，社會危害程度或者結(jié)果不大的行為。例如《消防法》第六十四條規(guī)定：過失引起火災(zāi)，情節(jié)較輕的可以處警告行政處罰。

（2）罰款。罰款是指消防救援部門依法強制火災(zāi)責(zé)任人在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)量罰金的處罰措施。

（3）行政拘留。行政拘留是指相關(guān)行政部門對于違反消防法規(guī)的公民，在短期內(nèi)剝奪其人身自由的一種處罰。例如《消防法》第六十四條規(guī)定：過失引起火災(zāi)的，尚不構(gòu)成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留。

消防救援部門在完成改革轉(zhuǎn)隸應(yīng)急管理部門后，該項行政拘留的執(zhí)法主體僅為公安機關(guān)，消防救援部門不再執(zhí)行該項行政職能。［2］

3.不予處罰情形

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十五、十六條的相關(guān)規(guī)定，對不滿十四周歲或者精神病人的違法行為，相關(guān)行政部門不予行政處罰。

三、注重區(qū)分非火災(zāi)事故消防違法行為

根據(jù)《消防法》和《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（公安部121號令），火災(zāi)調(diào)查的目的是確定火災(zāi)的原因和性質(zhì)，為追究火災(zāi)責(zé)任人或犯罪分子的責(zé)任提供依據(jù)。雖絕大多數(shù)火災(zāi)事故是單位或個人消防違法行為的具體體現(xiàn)，但仍有部分火災(zāi)原因?qū)儆诜侨藶榛蛉说囊蛩卦斐?。所以消防救援部門在進(jìn)行火災(zāi)現(xiàn)場的勘驗調(diào)查過程中，不僅要注重對火災(zāi)事故起火的直接原因的調(diào)查，同時還要結(jié)合現(xiàn)場勘驗的情況對火災(zāi)蔓延、擴大情況進(jìn)行復(fù)盤，全面了解火災(zāi)事故的發(fā)生和發(fā)展。

消防監(jiān)督員在火災(zāi)現(xiàn)場勘驗時發(fā)現(xiàn)火災(zāi)現(xiàn)場存在的消防通道堵塞、占用或消防設(shè)施未保持完好有效等消防違法行為。例如，火災(zāi)自動報警系統(tǒng)存在故障，未在火災(zāi)發(fā)生的第一時間進(jìn)行預(yù)警；防排煙系統(tǒng)損壞，未在火災(zāi)發(fā)生后排除起火點周邊煙氣等，該類消防違法行為在火災(zāi)事故發(fā)生后，對火災(zāi)的蔓延和擴大造成一定影響，但是這類消防違法行為不屬于導(dǎo)致火災(zāi)事故的直接原因。達(dá)到“兩案”標(biāo)準(zhǔn)的火災(zāi)，可以依據(jù)相關(guān)法律追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，但是不能直接歸為消防救援部門對火災(zāi)當(dāng)事人行政處罰一類案件。對于非火災(zāi)事故消防違法行為的處理，消防救援部門可以結(jié)合火災(zāi)事故調(diào)查報告和現(xiàn)場勘驗證據(jù)，按照消防設(shè)施、器材類（未保持完好有效）行政處罰立案，在受案登記表中可以注明此違法行為屬于火災(zāi)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)。

四、對于過失引起火災(zāi)的理解

當(dāng)前對于未達(dá)到“兩案”標(biāo)準(zhǔn)的火災(zāi)事故當(dāng)事人，消防救援部門主要是按照《消防法》第六十四條“過失引起火災(zāi)”違法情形進(jìn)行消防行政處罰。但是《消防法》第六十四條明確了消防行政處罰的前提和處罰的范圍，就是過失行為需是“違反本法規(guī)定”。

一般普遍認(rèn)為火災(zāi)當(dāng)事人違反《消防法》規(guī)定的“過失行為”，是違反《消防法》第二十一條、第二十三條和第二十七條規(guī)定，具體為：違規(guī)吸煙、使用明火；違規(guī)電焊、氣焊作業(yè)；違規(guī)進(jìn)入生產(chǎn)、儲存易燃易爆危險品場所；違規(guī)安裝、使用電器產(chǎn)品、燃?xì)庥镁叩男袨椤?/p>

但是筆者結(jié)合具體火災(zāi)事故調(diào)查案例，發(fā)現(xiàn)在人員密集類場所采用可燃易燃材料裝修，材料自燃引起火災(zāi)；使用不合格或淘汰的消防產(chǎn)品，產(chǎn)品缺陷（線路短路）引起火災(zāi)；單位在日常管理中不確定安全重點部位（充電樁、太陽能板），不實行嚴(yán)格管理（電動車充電過程無人監(jiān)管或巡查）導(dǎo)致火災(zāi)等，這些行為都是違反了《消防法》的具體條款規(guī)定，消防救援部門均可以按照“過失引起火災(zāi)”，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行消防行政處罰。［3］

五、裁量基準(zhǔn)

消防行政處罰裁量，是指消防救援機構(gòu)實施消防行政處罰時，在法律、法規(guī)和規(guī)章的處罰種類和幅度內(nèi)，通過調(diào)查詢問、核查等綜合考量違法的事實、后果、情節(jié)和整改措施等因素，確定是否處罰以及對行政處罰的種類、幅度選擇適用的活動。消防救援部門辦理火災(zāi)當(dāng)事人行政處罰案件時，由于火災(zāi)事故已經(jīng)發(fā)生，其后果已造成人員受傷或財產(chǎn)損失，此類消防行政處罰案件應(yīng)按照嚴(yán)重違法情形裁量。

過去消防監(jiān)督執(zhí)法注重的是對單位火災(zāi)隱患的查處，對于未達(dá)到“兩案”辦理標(biāo)準(zhǔn)的火災(zāi)事故很少進(jìn)行消防行政處罰，即使達(dá)到“兩案”標(biāo)準(zhǔn)的也很少辦理或者移交，存在“沒起火的單位消防罰得重、起了火的單位消防不管理”現(xiàn)象。但是隨著消防執(zhí)法改革的深入，消防監(jiān)管更注重實現(xiàn)“由管事向管人轉(zhuǎn)變”。特別是應(yīng)急管理部消防救援局《關(guān)于開展火災(zāi)延伸調(diào)查強化追責(zé)整改的指導(dǎo)意見》要求深入推進(jìn)火災(zāi)“一案三查”，即對一起火災(zāi)事故調(diào)查案，要查原因、查教訓(xùn)、查責(zé)任，研究分析火災(zāi)事故暴露出的深層次問題，找準(zhǔn)火災(zāi)事故的責(zé)任單位和責(zé)任人。通過對火災(zāi)事故當(dāng)事人實施消防行政處罰，并利用失信懲戒，將對火災(zāi)當(dāng)事人的消防行政處罰情況納入誠信系統(tǒng)，更能夠推動消防安全責(zé)任和管理人落實消防安全責(zé)任，減少和降低火災(zāi)事故的發(fā)生。