晏秦 劉海蘭

（1 上海市長(zhǎng)寧區(qū)規(guī)劃和自然資源局 上海 200050； 2 上海尋夢(mèng)信息技術(shù)有限公司 上海 200050）

當(dāng)下，檔案事業(yè)正在經(jīng)歷著從“國(guó)家模式”向“社會(huì)模式”的轉(zhuǎn)變，檔案治理成為檔案事業(yè)變革的現(xiàn)實(shí)需求，社會(huì)力量逐漸成為檔案事務(wù)管理的重要主體。在此背景下，確定檔案行政管理部門(mén)如何“自處”，擔(dān)當(dāng)何種角色，承擔(dān)何種職能，成為提升檔案治理能力的關(guān)鍵之處。元治理理論主張政府在公共治理中處于“同輩中的長(zhǎng)者”的特殊權(quán)力和主導(dǎo)地位，十分契合當(dāng)下檔案事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，為檔案行政管理部門(mén)在當(dāng)前背景下的角色定位提供了有益參考。本文基于元治理理論，對(duì)檔案行政管理部門(mén)的角色定位進(jìn)行探析，提出檔案行政管理部門(mén)元治理能力提升的相應(yīng)策略，以期促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的治道變革。

1 元治理理論的內(nèi)涵

元治理又稱“后設(shè)治理”和“治理的治理”，最早由英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）在1997年提出，其意為“協(xié)調(diào)不同形式的治理，并確保它們之間最小限度的結(jié)合”。后來(lái)，他把“元治理”表述為:“治理?xiàng)l件的組織準(zhǔn)備”，關(guān)涉的是“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種治理方式的組合，以期達(dá)到其參與者認(rèn)為是最好的結(jié)果。在治理主體方面，元治理不可混同于建立一個(gè)至高無(wú)上的、一切治理安排都要服從的政府，相反，政府承擔(dān)的是設(shè)計(jì)制度和提出遠(yuǎn)景設(shè)想的任務(wù)。它們不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相對(duì)協(xié)調(diào)。[1]路易斯·慕利門(mén)（Louis Meuleman）認(rèn)為“元治理”是“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段，通過(guò)設(shè)計(jì)和管理科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種治理模式的完美組合，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的績(jī)效負(fù)有責(zé)任的元治理者看來(lái)是最好可能的后果”。[2]索倫森（Sorensen）認(rèn)為“元治理是間接形式的自上而下的治理，并提出四種元治理的方式：自我建構(gòu)的方式，即塑造政治、經(jīng)濟(jì)和制度等自我治理的環(huán)境；故事敘述的方式，即利用社會(huì)建構(gòu)的方法，致力于集體認(rèn)同的構(gòu)建和共同利益共享的愿景；建立和促進(jìn)自治機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的方式，例如通過(guò)激勵(lì)機(jī)制、財(cái)務(wù)和行政行為等途徑；參與的方式，元治理者僅是諸多集體協(xié)商解決共同問(wèn)題的角色之一。”[3]元治理理論在治理理論基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)國(guó)家(政府)在治理中的重要作用，“雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能，但國(guó)家(政府)還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力?！盵4]治理與元治理的本質(zhì)區(qū)別在于，“前者強(qiáng)調(diào)政治組織脫離政府和國(guó)家的過(guò)程，而后者則明確注重保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力的實(shí)踐和過(guò)程。在元治理中，政府的作用主要表現(xiàn)為遠(yuǎn)景規(guī)劃、規(guī)則制定、目標(biāo)確立和行動(dòng)協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)自組織和治理主體的發(fā)展，既達(dá)到元治，又不破壞自治?！盵5]

從以上研究可以看出，元治理是對(duì)治理理論的修正和完善，其核心要義就是在社會(huì)力量參與的背景下，強(qiáng)調(diào)政府仍占據(jù)主導(dǎo)地位，是不可缺席的角色，只是角色必須進(jìn)行些許調(diào)整而已。當(dāng)前，在檔案事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)力量逐漸參與到檔案事務(wù)發(fā)展中來(lái)，但是社會(huì)主體仍未發(fā)育成熟，檔案行政管理部門(mén)仍然占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。在此背景下，元治理理論對(duì)于指導(dǎo)檔案行政管理部門(mén)角色定位的確定具有很強(qiáng)的適用性。

2 元治理理論指導(dǎo)下檔案行政管理部門(mén)的角色定位

在社會(huì)多元主體參與的背景下，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)做好“確權(quán)”“分權(quán)”“放權(quán)”和“讓權(quán)”，定位好自身的角色，本著“有所為、有所不為”的原則，只承擔(dān)那些必須由自己負(fù)責(zé)的檔案事務(wù)，其他檔案事務(wù)則讓位于社會(huì)主體的參與。在元治理理論指導(dǎo)下，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)承擔(dān)元治理角色，擔(dān)當(dāng)“同輩中的長(zhǎng)者”，發(fā)揮主導(dǎo)作用。新公共服務(wù)理論家登哈特夫婦從三個(gè)方面對(duì)元治理角色進(jìn)行了歸納:第一，需為治理綜合系統(tǒng)確立法律規(guī)則和政治規(guī)則；第二，幫助解決網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部或網(wǎng)絡(luò)之間的資源分配和依賴問(wèn)題；第三，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)控以確保民主和社會(huì)公平原則的維護(hù)。[6]具體來(lái)說(shuō)，檔案行政管理部門(mén)的元治理角色主要表現(xiàn)為主導(dǎo)者而非壟斷者、掌舵者而非劃槳者、引導(dǎo)者而非管理者、監(jiān)督者而非旁觀者。

2.1 主導(dǎo)者而非壟斷者

元治理理論主張擯棄政府“安排一切”的地位，回歸“同輩中的長(zhǎng)者”角色。在元治理理論視角下，檔案行政管理部門(mén)與社會(huì)主體的關(guān)系應(yīng)是“同輩中的長(zhǎng)者”，應(yīng)由傳統(tǒng)的“壟斷者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗?dǎo)者”角色。這一方面意味著檔案行政管理部門(mén)與社會(huì)主體之間應(yīng)該是平等的。新公共服務(wù)的代表人物登哈特曾經(jīng)指出，“當(dāng)你擁有這條船的時(shí)候，不要忘記了這條船的主人是誰(shuí)?！比嗣袷菤v史的創(chuàng)造者，是歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的主體力量?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（2018年修正）第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睓n案行政管理部門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到主導(dǎo)不是壟斷和統(tǒng)治，要平等對(duì)待社會(huì)主體，協(xié)同參與檔案事務(wù)。另一方面意味著檔案行政管理部門(mén)要承擔(dān)著更多的責(zé)任而不是掌握著更大的權(quán)力。檔案行政管理部門(mén)下放部分權(quán)力的同時(shí)有責(zé)任通過(guò)提供政策和制度保障和輔助社會(huì)力量參與檔案事務(wù)。尤其是要發(fā)揮好“最后一著”的作用，推動(dòng)檔案事業(yè)的發(fā)展。社會(huì)組織、公民等社會(huì)主體參與檔案事務(wù)過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)利益沖突，尤其是在檔案事務(wù)重要決策過(guò)程中，檔案行政管理部門(mén)要充分發(fā)揮好“最后一著”的作用，善于平衡各方利益，避免各主體因?yàn)樽陨砝娑鴵p害彼此間的“信任”。此外，當(dāng)社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)失敗的時(shí)候，檔案行政管理部門(mén)有責(zé)任及時(shí)切回傳統(tǒng)的層級(jí)治理模式來(lái)解決突發(fā)狀況，以此推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展。

2.2 掌舵者而非劃槳者

元治理理論主張政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色和發(fā)揮重要作用，重新厘定自身的職能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理方式，“掌舵而不是劃槳”。在元治理理論視角下，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)由傳統(tǒng)的“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變。這要求檔案行政管理部門(mén)不必事必躬親大包大攬，而是處理好自身的核心業(yè)務(wù)，明確自身之于多元主體參與的“權(quán)力清單”，履行好自己所承擔(dān)的責(zé)任，真正“還權(quán)、賦能、歸位”于社會(huì)主體。檔案行政管理部門(mén)可以將部分微觀管理職能讓渡給檔案中介組織。當(dāng)前，隨著檔案機(jī)構(gòu)改革的開(kāi)展，政事分開(kāi)得以實(shí)現(xiàn)，為檔案學(xué)會(huì)等檔案中介組織的發(fā)展提供了良好契機(jī)。如廣東省檔案學(xué)會(huì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政社分開(kāi)，改革成為自負(fù)盈虧的社會(huì)組織。檔案行政管理部門(mén)可以將“檔案專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、檔案科學(xué)知識(shí)普及、檔案學(xué)術(shù)研究和決策咨詢等部分職能交由檔案學(xué)會(huì)承擔(dān)，從而集中力量做好檔案工作規(guī)劃、政策制度標(biāo)準(zhǔn)制定、業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等宏觀管理方面的工作?！盵7]檔案行政管理部門(mén)應(yīng)增強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、決定檔案事業(yè)發(fā)展方向、制定公共政策等總攬全局的能力。值得注意的是，作為掌舵者，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)檔案事務(wù)決策系統(tǒng)的開(kāi)放，促進(jìn)社會(huì)主體參與檔案事務(wù)決策?！皺n案事務(wù)決策系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)對(duì)全局性和重大的事務(wù)作出決策，能否開(kāi)放以及開(kāi)放的程度關(guān)系著社會(huì)力量在運(yùn)行系統(tǒng)中的話語(yǔ)權(quán)和積極性，因此，只要不影響國(guó)家利益，應(yīng)確保較大程度的開(kāi)放?！盵8]檔案部門(mén)可以通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢會(huì)等方式，暢通社會(huì)參與檔案事務(wù)決策的渠道。如在2016年，國(guó)家檔案局就是否取消“對(duì)出賣、轉(zhuǎn)讓集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的審批”和“對(duì)贈(zèng)送、交換、出賣國(guó)家所有檔案的復(fù)制件的審批”兩項(xiàng)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行聽(tīng)證，向全社會(huì)邀請(qǐng)了15位代表參加聽(tīng)證會(huì)[9]。

2.3 引導(dǎo)者而非管理者

元治理理論是“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法）”，強(qiáng)調(diào)“不是要建構(gòu)一個(gè)控制一切的全能型政府，而是要合理定位政府職能，協(xié)調(diào)社會(huì)各種組織和力量，引導(dǎo)不同社會(huì)主體之間協(xié)作互助，達(dá)成共同的治理目標(biāo)，為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)?！盵10]元治理理論視角下，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)積極組織、鼓勵(lì)、引導(dǎo)、幫助社會(huì)組織和公民個(gè)人參與檔案事務(wù)管理，由傳統(tǒng)高高在上的“管理者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)力量參與檔案事務(wù)的培育者、引導(dǎo)者、激勵(lì)者和幫助者角色。當(dāng)前，從個(gè)人、家庭到社群，參與檔案事務(wù)管理的需求日益強(qiáng)烈，但是不應(yīng)忽視的是，社會(huì)主體發(fā)育仍不成熟，公民建檔管檔的力量較弱，仍然需要檔案行政管理部門(mén)發(fā)揮引導(dǎo)作用，輔導(dǎo)社會(huì)力量積極參與檔案事務(wù)管理，況且“在任何社會(huì)中，政府有不可替代的社會(huì)功能，政府是發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)管各種社會(huì)組織合作的重要力量?！盵11]具體來(lái)說(shuō)，作為社會(huì)主體參與的引導(dǎo)者，第一，加強(qiáng)社會(huì)參與的廣泛宣傳。在社會(huì)力量參與檔案事務(wù)管理之前，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的宣傳，鼓勵(lì)多元主體參與；在社會(huì)力量參與檔案事務(wù)管理的過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)理念的宣傳，讓社會(huì)力量在實(shí)際情境中加深感悟和理解，從而培養(yǎng)檔案意識(shí)和參與感；在社會(huì)力量參與檔案事務(wù)管理之后，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的宣傳，培養(yǎng)社會(huì)主體的主人翁意識(shí)，提升社會(huì)主體的參與意識(shí)。第二，搭建社會(huì)多元主體參與的平臺(tái)。隨著Web2.0時(shí)代的到來(lái)，西方國(guó)家一些檔案部門(mén)都積極搭建平臺(tái)。檔案行政管理部門(mén)要積極探索并創(chuàng)造社會(huì)主體參與檔案事務(wù)管理的方式和條件，貫通政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金等多種渠道為社會(huì)參與搭建合適的平臺(tái)。第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)管理能力的培養(yǎng)。當(dāng)前，社會(huì)力量管檔建檔的能力較弱，檔案行政管理部門(mén)要承擔(dān)起“輔導(dǎo)員”的角色，提升社會(huì)主體的檔案事務(wù)管理能力。檔案行政管理部門(mén)可以采取錄制一些網(wǎng)絡(luò)課程或組織公益培訓(xùn)等方式來(lái)提升社會(huì)主體的參與能力。第四，建立參與激勵(lì)機(jī)制。積極參與檔案事務(wù)雖然是社會(huì)主體的責(zé)任，但在法律上并不能成為社會(huì)主體的法定義務(wù)，若想促使社會(huì)主體積極參與檔案事業(yè)，建立完善的主體激勵(lì)機(jī)制就十分必要?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》（2020年修訂）第七條規(guī)定，“對(duì)在檔案收集、整理、維護(hù)、保護(hù)利用等方面做出突出貢獻(xiàn)的單位個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)?！币裱哉蚣?lì)為主，保障公平的激勵(lì)原則，建立物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的參與激勵(lì)機(jī)制，從而激發(fā)社會(huì)主體的積極性。

2.4 監(jiān)督者而非旁觀者

元治理理論主張無(wú)論什么時(shí)候，政府的作用仍然不可或缺。在元治理理論視角下，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)由傳統(tǒng)“社會(huì)檔案事務(wù)的旁觀者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)檔案事務(wù)的監(jiān)督者”角色，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)檔案事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。傳統(tǒng)上，由于社會(huì)力量或未能實(shí)時(shí)參與到檔案事務(wù)管理中來(lái)，而且也缺乏一套完善的對(duì)社會(huì)檔案事務(wù)開(kāi)展監(jiān)管法規(guī)體系，檔案行政管理部門(mén)更多承擔(dān)的是“對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”的角色。隨著社會(huì)檔案資源在規(guī)模和數(shù)量上都大大超過(guò)國(guó)家檔案資源，如“2005年以前，業(yè)界一直認(rèn)為政府是信息資源的最大保有者（80%左右），信息機(jī)構(gòu)（信息中心和圖書(shū)館等）是信息資源體系中的核心節(jié)點(diǎn)，而2011年麥肯錫公司的報(bào)告顯示，政府擁有約848PB數(shù)據(jù)，約占數(shù)字信息資源總量的12%左右，信息機(jī)構(gòu)的數(shù)字信息資源總量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于信息服務(wù)商的數(shù)據(jù)總量”[12]，面對(duì)規(guī)模龐大的社會(huì)檔案資源，國(guó)家綜合檔案館難以對(duì)其進(jìn)行管理，社會(huì)力量逐漸成為社會(huì)檔案資源管理的重要主體。同時(shí)，私人檔案建設(shè)、家庭檔案建設(shè)、社群檔案建設(shè)、非國(guó)有企業(yè)檔案建設(shè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)檔案建設(shè)、檔案寄存、檔案業(yè)務(wù)外包、檔案中介服務(wù)等社會(huì)檔案事務(wù)如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。在此背景下，檔案行政管理部門(mén)不僅要扮演好傳統(tǒng)“國(guó)家檔案事務(wù)監(jiān)管者”的角色，而且要承擔(dān)好“社會(huì)檔案事務(wù)監(jiān)督者”這一新的角色，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)檔案事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。需要注意的是，并不是所有的社會(huì)檔案事務(wù)需要進(jìn)行監(jiān)管，只有對(duì)于國(guó)家和社會(huì)都具有重大意義的或應(yīng)當(dāng)保密的社會(huì)檔案的管理工作才必須得到檔案行政管理部門(mén)的監(jiān)管。正如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中所提到的，“規(guī)范并支持社會(huì)力量參與檔案事務(wù)……支持有條件的家庭建立家庭檔案；支持個(gè)人保管、展示其收藏的檔案……家庭或個(gè)人檔案中對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案行政管理部門(mén)要依法加強(qiáng)監(jiān)督和管理。”

3 提升檔案行政管理部門(mén)元治理能力的策略

“從元治理視角看，政府治理能力的提升需要從國(guó)家治理的層面進(jìn)行總體的制度安排，通過(guò)制度、規(guī)則和策略劃分政府、市場(chǎng)和社會(huì)的界限；改善治理?xiàng)l件和規(guī)范框架，整合碎片化的治理資源，建立以政府為核心的治理體系。”[13]對(duì)于檔案行政管理部門(mén)元治理能力的提升，需要從加強(qiáng)檔案行政管理部門(mén)內(nèi)部建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)力量參與制度規(guī)范的供給、加強(qiáng)檔案行政管理部門(mén)社會(huì)資本積聚三個(gè)方面著手。

3.1 加強(qiáng)檔案行政管理部門(mén)內(nèi)部元治理

元治理強(qiáng)調(diào)檔案行政管理部門(mén)的主導(dǎo)地位，因此，加強(qiáng)檔案行政管理部門(mén)的內(nèi)部建設(shè)，提升檔案行政管理部門(mén)自身的治理能力至關(guān)重要。從當(dāng)前來(lái)看，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，檔案行政管理部門(mén)亟需做好以下兩個(gè)方面：一是及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念。2018年下半年以來(lái)，作為深化中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，檔案機(jī)構(gòu)改革也基本完成，全國(guó)檔案事業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了政事分開(kāi)、政社分開(kāi)、事企分開(kāi)。因此，檔案行政管理部門(mén)要及時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“一元獨(dú)大”的觀念，適應(yīng)社會(huì)力量廣泛參與檔案治理的新環(huán)境，樹(shù)立起“元治理”觀念，并提升對(duì)社會(huì)檔案事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的能力，確保在社會(huì)力量廣泛參與的過(guò)程中履行職責(zé)不缺位、不越位、不錯(cuò)位，保障檔案工作不弱化、檔案事業(yè)不停滯。二是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。人才是組織發(fā)展最重要的資源，“我國(guó)檔案事業(yè)建設(shè)的前景如何, 將在很大程度上取決于教育發(fā)展的規(guī)模和水平,以及所培養(yǎng)的檔案專業(yè)人才的數(shù)量和質(zhì)量。”[14]要進(jìn)一步做好檔案人才工作，一方面重視對(duì)機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)。檔案行政管理部門(mén)內(nèi)部要建立合理的激勵(lì)機(jī)制, 同時(shí)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升工作人員相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。另一方面注重引進(jìn)人才。檔案行政管理部門(mén)加大人才引進(jìn)的力度,特別注意引進(jìn)青年人才、高層次人才、復(fù)合型人才、創(chuàng)新型人才和應(yīng)用型人才。

3.2 加強(qiáng)社會(huì)力量的外部元治理

“監(jiān)管的復(fù)雜性和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的多元性需要元治理，政府可以通過(guò)使用元治理工具行使權(quán)力，同時(shí)與其他行動(dòng)者共擔(dān)公共治理的責(zé)任?！盵15]一方面，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)參與的制度供給，為社會(huì)參與提供制度保障。當(dāng)前，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)管理的宏觀政策已經(jīng)出臺(tái)。《中華人民共和國(guó)檔案法》（2020年修訂）第七條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”；《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》提出，“規(guī)范并支持社會(huì)力量參與檔案事務(wù)”；《企業(yè)所得稅法》對(duì)納稅人在我國(guó)境內(nèi)的慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠進(jìn)行了規(guī)定；《志愿服務(wù)條例》建立了志愿者權(quán)益保障、注冊(cè)管理、教育培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等相關(guān)制度；《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)程序和規(guī)定等進(jìn)行了規(guī)范。檔案行政管理部門(mén)作為檔案制度規(guī)范的供給者所要做的就是，進(jìn)一步細(xì)化并完善檔案領(lǐng)域涉及多元主體參與的相關(guān)配套制度規(guī)范：通過(guò)秉持共建理念，充分了解多元主體的需求，征求多元主體意見(jiàn)，讓多元主體參與到規(guī)章制度規(guī)范等的制定過(guò)程中，在保證公平性的同時(shí)讓多元主體更深入地了解相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范，保證相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范的順利實(shí)施。[16]目前，國(guó)家和地方檔案行政管理部門(mén)也正在完善相關(guān)配套制度規(guī)范。例如，隨著檔案服務(wù)外包社會(huì)需求快速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，急需標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范服務(wù)內(nèi)容、工作流程等事宜，國(guó)家檔案局于近日發(fā)布了《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》中的《檔案服務(wù)外包規(guī)范 第1部分：總則》《檔案服務(wù)外包規(guī)范 第2部分：檔案數(shù)字化服務(wù)》《檔案服務(wù)外包規(guī)范 第3部分：檔案管理咨詢服務(wù)》的3部分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檔案數(shù)字化服務(wù)和檔案管理咨詢服務(wù)外包進(jìn)行了規(guī)定[17]；上海市檔案局于2016年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》[18]。另一方面，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)參與方式，保持社會(huì)參與方式“必要的多樣性”。檔案行政管理部門(mén)可以結(jié)合工作實(shí)際，積極引入市場(chǎng)化和社會(huì)化方式來(lái)促進(jìn)與社會(huì)力量的合作。市場(chǎng)化方式具體包括民營(yíng)化、憑單制、合同外包、用者付費(fèi)、分散決策、特許經(jīng)營(yíng)、放松管制、內(nèi)部市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易、公私合作伙伴關(guān)系、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等；社會(huì)化方式包括社區(qū)治理、志愿者服務(wù)、公眾參與、聽(tīng)證會(huì)、個(gè)人與家庭、自我協(xié)助和服務(wù)等[19]。

3.3 加強(qiáng)檔案行政管理部門(mén)社會(huì)資本積聚

社會(huì)資本是檔案行政管理部門(mén)元治理能力的外在體現(xiàn)。哈佛大學(xué)教授羅伯特·普特南認(rèn)為社會(huì)資本就是“社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為提高社會(huì)的效率?！盵20]與物質(zhì)資本不同，社會(huì)資本是一種無(wú)形的資源，其內(nèi)在地促成人們采取集體行動(dòng)，達(dá)致公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)社會(huì)資本培養(yǎng)和積聚是檔案行政管理部門(mén)提升元治理能力的關(guān)鍵。培養(yǎng)和積聚社會(huì)資本，一是加強(qiáng)檔案宣導(dǎo)，積聚社會(huì)信任資本?！皺n案宣導(dǎo)是指檔案工作者為獲取各類資源、保障檔案機(jī)構(gòu)權(quán)益、提升檔案工作水平而主動(dòng)采取的宣傳、推廣、倡議、游說(shuō)、溝通等行為。”[21]檔案行政管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)和對(duì)外宣導(dǎo)，獲取內(nèi)外部各類相關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾的支持，減少工作阻力，促進(jìn)自身發(fā)展，提升話語(yǔ)權(quán)，增強(qiáng)對(duì)其的認(rèn)同感，積聚社會(huì)信任資本。二是完善檔案制度體系，積聚規(guī)范成本。“作為社會(huì)資本的規(guī)范既包括非制度形態(tài)的倫理規(guī)則、價(jià)值信念和風(fēng)俗習(xí)慣等，也包括制度、法令等在內(nèi)的剛性制約?！盵22]在全面依法治檔背景下，目前還存在著制度供給不足的問(wèn)題。檔案行政管理部門(mén)要進(jìn)一步完善檔案制度，明確與社會(huì)主體合作共治的倫理規(guī)范，以此積聚規(guī)范成本。三是加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系與合作，積聚網(wǎng)絡(luò)資本。檔案行政管理部門(mén)積極引導(dǎo)各類社會(huì)組織以及公民個(gè)人參與檔案事務(wù)管理，以此增強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，積聚網(wǎng)絡(luò)成本。

4 結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代檔案治理和社會(huì)主體參與過(guò)程中，檔案部門(mén)應(yīng)扮演好“元治理”角色，加強(qiáng)自身建設(shè)，積聚社會(huì)資本；同時(shí)做好與社會(huì)的良性互動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)力量的外部元治理，從而提升元治理能力，促進(jìn)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。