美國如何保護(hù)和加強(qiáng)國防工業(yè)能力

李伯亭 李笑晨 /文

成立頂層機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國防工業(yè)基礎(chǔ)政策統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

為了保證美國國防工業(yè)基礎(chǔ)能夠滿足其國防建設(shè)需要，美國國防部專門設(shè)有制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)政策辦公室（MIBP），該辦公室隸屬于負(fù)責(zé)采辦與保障的國防部副部長辦公室，其使命是確保國防部能夠依靠強(qiáng)大、安全、彈性、創(chuàng)新的國防工業(yè)能力來滿足國防和軍隊(duì)建設(shè)的需求。MIBP 主要通過開展國防工業(yè)基礎(chǔ)能力評估、國防工業(yè)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)、對可能影響競爭的并購進(jìn)行審查、實(shí)施工業(yè)資源優(yōu)先分配計劃等工作履行其使命。2015 年，為進(jìn)一步指導(dǎo)并加強(qiáng)國防工業(yè)基礎(chǔ)，美國國防部在MIBP組建了工業(yè)基礎(chǔ)委員會（IBC），該委員會以國防部高級官員為主，重點(diǎn)審查討論工業(yè)基礎(chǔ)趨勢，對工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險進(jìn)行綜合評估，按照國防部戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)安排調(diào)整工業(yè)基礎(chǔ)項(xiàng)目，制定政策填補(bǔ)工業(yè)基礎(chǔ)漏洞。2017 年，為全面評估美國制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)能力，時任總統(tǒng)特朗普發(fā)布13806 號行政令，決定成立工業(yè)基礎(chǔ)聯(lián)合工作組，并將其作為IBC 的主要依托機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)召集國防部和聯(lián)邦政府有關(guān)部門，在國防工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險和問題上進(jìn)行分享、協(xié)調(diào)和合作，制定降低風(fēng)險和解決問題的對策和政策。通過這些頂層機(jī)構(gòu)和跨部門的聯(lián)合工作機(jī)制，有效地保證了美國工業(yè)基礎(chǔ)政策的一致性，保障了美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的安全穩(wěn)固。

注重對國防工業(yè)能力進(jìn)行評估，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并采取針對性措施

美國十分重視國防工業(yè)基礎(chǔ)能力的風(fēng)險監(jiān)測和控制，通過建立常態(tài)化的評估機(jī)制，對國防工業(yè)能力狀況定期進(jìn)行跟蹤、分析和評價，以發(fā)現(xiàn)問題和薄弱環(huán)節(jié)，并及時采取有效措施加以解決，確保美國國防工業(yè)安全有效。

美國國防工業(yè)能力評估始于20 世紀(jì)90 年代中期，冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著美國國防預(yù)算縮減，美國國防工業(yè)的規(guī)模和基礎(chǔ)較以往有了一定程度的減弱，引起了美國政府對國防工業(yè)基礎(chǔ)能否滿足軍事需求的擔(dān)憂，由此開啟了美國國防工業(yè)能力的評估工作。1996 年4 月，美國國防部發(fā)布指令DoDI5000.60《國防工業(yè)能力評估》，并發(fā)布配套指南DoD5000.60-H《評估國防工業(yè)能力》。1997 年，美國國會將國防工業(yè)能力評估正式寫入美國法典第十卷第2504 條，要求國防部每年3 月1 日前向國會參眾兩院提交國防工業(yè)能力評估報告，并將其作為美國制定國防工業(yè)政策、編制國防部下一財年預(yù)算以及進(jìn)行國防工業(yè)能力調(diào)整的重要決策依據(jù)。美國對國防工業(yè)能力評估經(jīng)歷了針對某項(xiàng)特定產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)能力評估，到基于作戰(zhàn)效果的國防工業(yè)能力評估，再到目前的逐行業(yè)、逐層級（S2T2）評估階段，體現(xiàn)了美國國防工業(yè)能力評估由點(diǎn)到面、由面到縱深、由偏重需求側(cè)到注重供給側(cè)的演進(jìn)和發(fā)展。截至2020 年，美國國防部共向國會提交了23 份美國國防工業(yè)能力評估報告，報告結(jié)論對美國國防工業(yè)基礎(chǔ)能力“補(bǔ)短堵漏”起到了重要作用。此外，美國國防部和商務(wù)部每年都會對供應(yīng)商基礎(chǔ)是否滿足未來5 年國防需求進(jìn)行評估，美軍各軍兵種每年也會針對具體的武器裝備采辦項(xiàng)目進(jìn)行工業(yè)能力基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈的評估。如2014 年，美國國防部、美國國防后勤局（DLA）聯(lián)合美商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）就“美國碳纖維復(fù)合材料供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展?fàn)顩r及其競爭性”進(jìn)行了評估，并于2015 年11 月發(fā)布了《美國戰(zhàn)略材料供應(yīng)鏈評估：碳纖維復(fù)合材料》的評估報告。2013 年，美國空軍請?zhí)m德公司制定了一項(xiàng)“維持階段供應(yīng)鏈風(fēng)險管理”戰(zhàn)略，并發(fā)布了《美國空軍維持階段的供應(yīng)鏈風(fēng)險識別與管理》的報告。

大力維護(hù)和推進(jìn)競爭，確保國防工業(yè)活力高效

美國是市場經(jīng)濟(jì)國家，十分注重發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，在國防采辦領(lǐng)域也不例外。通過有效的競爭機(jī)制，極大地提高了國防工業(yè)基礎(chǔ)的活力和效率。

一是建立需求信息發(fā)布機(jī)制，擴(kuò)大競爭范圍。美國國防部在20 世紀(jì)90 年代就建立了“國防部采辦機(jī)會網(wǎng)”等信息發(fā)布平臺，及時發(fā)布除高度機(jī)密外的國防采購信息；美國國防部還建立了TechMatch 網(wǎng)站，及時發(fā)布國防部技術(shù)研發(fā)需求及各實(shí)驗(yàn)室研發(fā)成果。二是建立競爭保護(hù)機(jī)制，維護(hù)競爭環(huán)境。主要依據(jù)《謝爾曼法》、《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等聯(lián)邦法規(guī)，對壟斷和限制競爭等行為進(jìn)行約束，并對價格歧視、商業(yè)賄賂、欺詐等不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行限制。2014 年8 月，美國國防部負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)與后勤的副部長辦公室又專門發(fā)布了《創(chuàng)造和維持國防部供應(yīng)與服務(wù)競爭環(huán)境指南》，從8 個方面提出了創(chuàng)造和維持競爭的一系列措施、策略和范例。三是實(shí)施分類分層次競爭，構(gòu)筑競爭體系。美國《武器系統(tǒng)采辦改革法案》（WSARA）明確規(guī)定，競爭性樣機(jī)制造是重大國防采辦項(xiàng)目的強(qiáng)制性要求，即使在系統(tǒng)層面不可行，也必須在重要子系統(tǒng)層面施行。目前，美國軍工企業(yè)已形成主承包商、分包商和零部件原材料供應(yīng)商三個層次。四是鼓勵小企業(yè)參與競爭，擴(kuò)大競爭基礎(chǔ)。美國通過國防采購挑戰(zhàn)計劃（DACP）、小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）促進(jìn)小企業(yè)參與分包項(xiàng)目的競爭；使用法律授權(quán)、合作協(xié)議或其他交易方式等非合同工具鼓勵小企業(yè)參與國防采辦項(xiàng)目。

強(qiáng)化外國投資審查，確保國防工業(yè)能力安全可靠

確保國防工業(yè)基礎(chǔ)安全是美國的國家戰(zhàn)略，特別是在全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和外國資本投資美國資產(chǎn)日益頻繁的態(tài)勢下，美國更是將其放在極其重要的地位，從國家安全的戰(zhàn)略高度對外國投資進(jìn)行審查。履行這一使命的核心機(jī)構(gòu)是外國投資委員會（CFIUS），該機(jī)構(gòu)是1975 年由時任總統(tǒng)福特批準(zhǔn)成立，主席由美國財政部長擔(dān)任，成員由財政部、司法部、國土安全部、商務(wù)部、國防部、國務(wù)院、能源部、美國貿(mào)易代表辦公室以及科技政策辦公室的負(fù)責(zé)人組成。CFIUS主要審查與美國國家安全利益相關(guān)的外國投資活動，對可能影響國家安全的外商企業(yè)兼并、收購或控股行為進(jìn)行審查，審查內(nèi)容包括該投資是否威脅美國國家安全、投資主體是否受所在國政府指使以及該投資是否影響美國對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的把控等。其中，外國國有企業(yè)在美投資活動是其重點(diǎn)審查對象。僅2017-2019 年，涉及中國公司收購的審查就有140 起，居各國之首。從CFIUS 成立到2019 年，美國共叫停了7 起交易，其中大部分都是近些年發(fā)生而且與中資企業(yè)有關(guān)的。

2018 年8 月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽發(fā)《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），該法案擴(kuò)大了CFIUS 對可能影響美國國家安全的交易審查權(quán)限及管轄范圍，要求CFIUS 更加嚴(yán)格審查外資收購美國公司，并對外國投資美國企業(yè)提供國家安全評估報告。隨后，美國財政部頒布新規(guī)，規(guī)定從2018 年11 月10 日起，外國投資者在美進(jìn)行投資交易時，凡涉及美國半導(dǎo)體、電信和防務(wù)等27 個行業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)都必須由CFIUS 進(jìn)行“國家安全評估”。這表明，國家安全而非經(jīng)濟(jì)利益已成為左右在美外國投資的關(guān)鍵因素。

加大國防工業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資，確保國防工業(yè)基礎(chǔ)能力供應(yīng)鏈自主可控

保持強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢和供應(yīng)鏈安全可靠是美國國防建設(shè)的核心目標(biāo)。20 世紀(jì)80 年代以后，隨著美國制造業(yè)的持續(xù)萎縮，美國國防工業(yè)在一些關(guān)鍵或重要領(lǐng)域?qū)ν鈬蕾嚩仍絹碓礁撸?yīng)鏈風(fēng)險凸顯。在這種情況下，美國于2012 年啟動實(shí)施國家制造創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃，將“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）”建設(shè)作為維持美國制造業(yè)在全球競爭中領(lǐng)先地位的重要舉措。到目前為止，美國共建立了14 家制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，其中國防部投資的有美國增材制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（AM）、數(shù)字化制造與設(shè)計創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（MxD）、先進(jìn)輕質(zhì)材料制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（LIFT）、美國集成光子制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（AIM Photonics）、美國先進(jìn)機(jī)器人制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（ARM）等8 家，國防部共向這8 家制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)投入創(chuàng)始資金6 億美元。特朗普上臺后，更是將國防工業(yè)基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈的重視提到了前所未有的高度。2017 年7 月，特朗普簽署“評估與強(qiáng)化美國制造業(yè)與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈恢復(fù)能力”總統(tǒng)令（13806 號令），隨后，美國國防部于2018 年10 月5 日發(fā)布了《評估與加強(qiáng)美國制造業(yè)與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈穩(wěn)固性》報告，提出了“擴(kuò)大對緊缺國防工業(yè)能力、制造技術(shù)研發(fā)等的投資，增加對供應(yīng)鏈低層級的直接投入，擴(kuò)大本土產(chǎn)能”等對策措施。根據(jù)評估報告的結(jié)果和建議，時任總統(tǒng)特朗普在2019財年發(fā)布了“循環(huán)鋰-海水電池生產(chǎn)”“先進(jìn)制造技術(shù)”“聲吶浮標(biāo)生產(chǎn)”“輕重稀土元素分離和加工”等14 項(xiàng)總統(tǒng)決定，以解決稀土和化工生產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域的供應(yīng)問題。同年，美國國防部實(shí)施了“工業(yè)基礎(chǔ)分析與維持”計劃，投資了新一代固體火箭發(fā)動機(jī)倡議、海軍推進(jìn)裝置鑄造項(xiàng)目、本土石墨烯項(xiàng)目、關(guān)鍵電磁計劃、定向能供應(yīng)鏈安全倡議、雷達(dá)可用性及彈性倡議以及無人機(jī)項(xiàng)目等，旨在推動新興國防制造業(yè)發(fā)展，擺脫國外依賴。

充分挖掘和利用民用技術(shù)，提升國防工業(yè)創(chuàng)新能力

隨著民用技術(shù)的快速發(fā)展，美國國防部發(fā)現(xiàn)單純依靠傳統(tǒng)的國防供應(yīng)商已經(jīng)難以滿足不斷增長的軍事需求，迫切需要利用民用先進(jìn)技術(shù)為國防和武器裝備建設(shè)賦能。為此，美國國防部采取了一系列行之有效的舉措：一是成立國防創(chuàng)新單元（DIU）。該機(jī)構(gòu)成立于2015 年，是美國國防部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由負(fù)責(zé)研發(fā)與工程的國防部副部長主管，是美國國防部獲取外部前沿技術(shù)與尖端科技企業(yè)對接的橋梁。其主要職責(zé)是利用其他交易協(xié)議（OTA）、競賽等方式，簡化初創(chuàng)及非傳統(tǒng)企業(yè)參與國防建設(shè)的路徑，協(xié)助國防部獲取商業(yè)領(lǐng)域與作戰(zhàn)相關(guān)的技術(shù)信息。截至2019 年底，國防創(chuàng)新小組已成功實(shí)施了72 個項(xiàng)目，其中33 個項(xiàng)目已經(jīng)完成；將16 個商業(yè)運(yùn)營模式和技術(shù)解決方案推廣到國防部有關(guān)機(jī)構(gòu)；共與商業(yè)公司簽訂166 份合同，涉及120 家非傳統(tǒng)承包商，其中60 家是首次成為國防部承包商。二是充分發(fā)揮戰(zhàn)略能力辦公室（SCO）的作用。SCO成立于2012 年，現(xiàn)隸屬于研究與工程副部長辦公室，是與國防創(chuàng)新單元（DIU）、國防高級研究計劃局（DARPA）并列的5 個直屬機(jī)構(gòu)之一。SCO 的使命是，在明確的軍事需求牽引下，通過“集成創(chuàng)新”方式利用現(xiàn)有武器和商業(yè)技術(shù)，發(fā)展2～5 年內(nèi)可投入作戰(zhàn)部署的新技術(shù)，形成快速交付新能力，從而為DARPA 研制出下一代領(lǐng)先技術(shù)爭取時間。目前，SCO 的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從2012 年成立之初的5000 萬美元，猛增到2019 財年的14 億美元。三是實(shí)施前沿掃描和重點(diǎn)監(jiān)視計劃，在科研與采辦系統(tǒng)內(nèi)成立專門的科技情報分析部門，面向全球頂級學(xué)術(shù)期刊、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的信息，開展系統(tǒng)掃描分析，主動發(fā)現(xiàn)和挖掘可軍用的前沿或顛覆性技術(shù)。此外，美國還十分注重發(fā)揮各類創(chuàng)新平臺的作用，匯集全社會優(yōu)勢資源，促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新。

加強(qiáng)與盟國國際合作，構(gòu)建可信的全球化國防工業(yè)基礎(chǔ)

利用美元霸權(quán)在全球范圍內(nèi)配置和利用資源是美國確保其大國地位的重要手段，在國防建設(shè)領(lǐng)域也不例外。加強(qiáng)國際合作，提升國防工業(yè)基礎(chǔ)的全球化，已被列入美國國防部工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)查三大優(yōu)先事項(xiàng)之一。早在1993 年，美國就將和加拿大之間高度綜合的國防工業(yè)合作列入年度“國防授權(quán)法”中。2017 財年的“國防授權(quán)法”再次將英國和澳大利亞納入國家技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)的定義。2018 年10 月，美國國防部發(fā)布的《評估和加強(qiáng)美國制造業(yè)及國防工業(yè)基礎(chǔ)與供應(yīng)鏈彈性》指出，供應(yīng)安全安排是與參與國簽署《關(guān)于加強(qiáng)國防設(shè)備和工業(yè)事項(xiàng)合作的總體原則聲明》。目前，澳大利亞、加拿大、芬蘭、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典和英國的供應(yīng)安全安排已經(jīng)到位。2020 年6 月，美國參議院軍事委員會發(fā)布的《2021 財年國防授權(quán)法案》進(jìn)一步提出，將“國防工業(yè)基礎(chǔ)”重塑為“國家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)”，通過提高工業(yè)基礎(chǔ)靈活性和彈性進(jìn)行重塑，降低依賴外國供應(yīng)商的風(fēng)險并加強(qiáng)與盟友合作致力于國家安全創(chuàng)新。目前，美國正在計劃參照情報五眼聯(lián)盟形式（Five Eyes Arrangement）建立一個“五眼國防自由貿(mào)易區(qū)”，在國防工業(yè)基礎(chǔ)創(chuàng)新、技術(shù)和投資共享方面建立“可信賴空間”，構(gòu)建綜合的國防工業(yè)基礎(chǔ)。

重視人才培養(yǎng)和培訓(xùn)，吸引并保留優(yōu)秀人才

高水平的人才隊(duì)伍是美國國防工業(yè)強(qiáng)大的重要保證。美國十分重視各類人才特別是科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）人才的培養(yǎng)，早在20 世紀(jì)80 年代中期，美國國家科學(xué)委員會就提出要將培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)科技人才、工程師、科學(xué)家和數(shù)學(xué)家，作為提升國家競爭力的基礎(chǔ)；2006年，小布什政府在《美國競爭力計劃》中又進(jìn)一步提出，培養(yǎng)具有STEM 素養(yǎng)的人才是知識經(jīng)濟(jì)時代教育目標(biāo)之一，并將其視為保持美國在全球競爭力的關(guān)鍵。但隨著制造業(yè)的萎縮，美國國防工業(yè)領(lǐng)域高技能人才和STEM 人才流失問題日益突出，2006—2016 年，美國STEM 人才就業(yè)量增長了52%，但在制造業(yè)領(lǐng)域卻減少了74%；在航空航天領(lǐng)域，18～34 歲的STEM專業(yè)人才比例不到20%。針對這種狀況，特朗普政府建立了聯(lián)邦、州和地方政府協(xié)同機(jī)制，支持高中、職業(yè)學(xué)校、高校和企業(yè)面向制造業(yè)未來需求開展STEM 教育和培訓(xùn)。美國聯(lián)邦政府還鼓勵各州制訂戰(zhàn)略計劃，建立一支受過教育和有技能的勞動力隊(duì)伍。美國國防部也采取了多項(xiàng)措施，以吸引和穩(wěn)定各類高水平人才。例如，2019 年，美國國防部開發(fā)了匯集各級政府、制造業(yè)各環(huán)節(jié)力量的“工業(yè)技能勞動力開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)模型”，并啟動技能大賽等項(xiàng)目，吸引高水平人才進(jìn)入國防領(lǐng)域。美國國防部還通過加強(qiáng)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)與高校、企業(yè)的合作來吸引和保留人才，目前8 家美國國防部投資的制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)已與1200 家相關(guān)公司、高校和政府機(jī)構(gòu)建立合作，吸引了波音、通用電氣、洛克希德·馬丁、福特等公司，以及其他數(shù)百家高校和企業(yè)參與合作，引進(jìn)和培養(yǎng)了大量高水平人才，為美國國防工業(yè)發(fā)展注入了活力。