公務(wù)員退休年齡提高的可行性與策略探討

程茂林

（浙江海洋大學(xué)，浙江 舟山 316022）

老齡化是一個(gè)全球性的問題，西方發(fā)達(dá)國家國家比我們更早進(jìn)入人口老齡化的階段。面對(duì)人口老齡化這一問題，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口問題，提高退休年齡成為一個(gè)政策性的選擇。[1]公務(wù)員也不例外，在提高退休年齡呼聲越來越高的背景下，提升公務(wù)員退休年齡也很有必要。提高公務(wù)員退休年齡對(duì)于緩解人口老齡化帶來的壓力以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義，由于公務(wù)員這個(gè)群體各項(xiàng)管理制度相對(duì)健全和規(guī)范，因此，提高退休年齡從公務(wù)員入手更為可行。

一、老齡化背景下提高退休年齡的必要性

（一）老齡化時(shí)代的到來

人口老齡化是人再生產(chǎn)規(guī)律作用的結(jié)果，也是人口發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變之后的必然趨勢(shì)。[2]日本、法國等國家的人口老齡化已經(jīng)到了很嚴(yán)重的程度，政府不得不做出各種變革以應(yīng)對(duì)老齡化時(shí)代的到來。在20 世紀(jì)90 年代中期，我們也開始逐步步入人口老齡化階段了，黨的十九屆五中全會(huì)的《建議》提出要進(jìn)行積極老齡化，要主動(dòng)采取舉措來化解問題。當(dāng)我國開始出現(xiàn)人口老齡化問題之后，各個(gè)方面的政策都要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（二）各行各業(yè)提高退休年齡的必要性

各行各業(yè)均有提高退休年齡的必要性，提高退休年齡是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的積極回應(yīng)。我國教育水平的提升、人口平均預(yù)期壽命的提高、老齡化的加重、養(yǎng)老金支付的困境等共同形成了提高退休年齡的必要性。[3]我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年的高速發(fā)展為社會(huì)各方面的發(fā)展提供了物質(zhì)支撐。人均受教育水平顯著提升，人口預(yù)期壽命也接近80 歲，同時(shí)，老齡化確實(shí)也加重了社會(huì)整體的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，雖然養(yǎng)老金并未出現(xiàn)問題，但公共政策也要未雨綢繆。從這個(gè)角度來看，包括政府部門、事業(yè)單位、各種類型的企業(yè)等組織在未來可能都面臨著提升退休年齡的問題，無論是發(fā)展走過的路，還是我們自身的發(fā)展現(xiàn)狀，都表明了這一趨勢(shì)。

二、提高公務(wù)員退休年齡的可行性與意義

（一）提高公務(wù)員退休年齡的可行性

從動(dòng)力的角度來看，外界各種環(huán)境因素的變化是推動(dòng)退休年齡政策變革的主要因素。我國公務(wù)員退休年齡出游持續(xù)的討論中，前期也有相應(yīng)的變革舉措，比如，現(xiàn)行的退休年齡政策就是根據(jù)《公務(wù)員法》《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》執(zhí)行的。前期關(guān)于公務(wù)員退休的討論還是持續(xù)進(jìn)行，這相當(dāng)于一個(gè)初期的輿論準(zhǔn)備。此外，提高退休年齡對(duì)現(xiàn)行政策的要求也是比較高的，相對(duì)來講，我國公務(wù)員各個(gè)方面的管理制度、管理措施等都較為規(guī)范，無論是局部試點(diǎn)，還是要全面推開，相對(duì)的難度都會(huì)小一些。正是因?yàn)槿绱?，我國在討論提高退休年齡這一問題時(shí)，從政府部門入手先行提高公務(wù)員的退休年齡呼聲比較高。

（二）提高公務(wù)員退休年齡的意義

提高公務(wù)員退休年齡有助于緩解我國人口老齡化的問題，為提升退休年齡開好頭、做好實(shí)驗(yàn)等。從緩解人口老齡化問題的角度來看，化解這一問題需要延遲退休，當(dāng)前“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升為國家戰(zhàn)略[4]，進(jìn)一步的問題解決需要采取切實(shí)可行的措施，從提升退休年齡切入是個(gè)理想的選擇。而且研究表明延遲退休并不會(huì)對(duì)其他人群的就業(yè)產(chǎn)生顯著影響，尤其是沒有產(chǎn)生擠出效應(yīng)。那么，提高公務(wù)員退休年齡就可以幫助緩解人口老齡化帶來的各種壓力。此外，各行各業(yè)都面臨著提高退休年齡的問題，但提高退休年齡又是一個(gè)影響很大的問題，必須進(jìn)行試點(diǎn)。如果能夠先從公務(wù)員這一群體開始試點(diǎn)提高退休年齡，可以更好地發(fā)現(xiàn)提高年齡可能碰到的阻力、存在的問題，而且從這一群體開始試驗(yàn)也更容易獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，也更容易推行。這些都是提高公務(wù)員退休年齡的意義所在。

三、提高公務(wù)員退休年齡的策略

（一）借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

提高公務(wù)員退休年齡可以借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國家一般都采取了提高法定退休年齡、嚴(yán)格控制提前退休、鼓勵(lì)延遲退休和部分退休等[5]。這些做法其實(shí)是從兩個(gè)方面入手，第一方面是控制好法定退休年齡，這個(gè)法定退休年齡相對(duì)于改革之前來說會(huì)往后延，這是與人均預(yù)期壽命不斷增加相匹配的。另一方面，則是具有一定的靈活性，比如控制好提前退休和鼓勵(lì)部分退休等。在一些特殊情況下，確實(shí)是需要提前退休的，這些情況要處理好，既不可能被鉆空子也不能忽視具體情況下的需要。我國要提高公務(wù)員退休年齡，可以借鑒這些做法。

（二）制定科學(xué)系統(tǒng)的改革規(guī)劃

我國要提高公務(wù)員退休年齡，還需要制定科學(xué)系統(tǒng)的改革規(guī)劃。所謂規(guī)劃，就是要開展一項(xiàng)工作的計(jì)劃，要達(dá)成什么樣的目標(biāo)，為了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)而要做哪些事情等。規(guī)劃是對(duì)工作開展的一個(gè)指引，可以幫助凝聚力量、調(diào)整行為，朝著一個(gè)方向前進(jìn)。公務(wù)員退休年齡的提升牽一發(fā)而動(dòng)全身，是個(gè)涉及面較廣的事項(xiàng)，既關(guān)系到公務(wù)員的切身利益，也關(guān)系到其他行業(yè)退休年齡提高能否順利進(jìn)行，也關(guān)系到我國在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都相對(duì)快速發(fā)展的背景之下如何處理和應(yīng)對(duì)老齡化這一問題。因此，我國提高公務(wù)員退休年齡要有頂層設(shè)計(jì)，做一個(gè)相對(duì)全面的規(guī)劃，有了這樣一個(gè)規(guī)劃，就有了行動(dòng)的方案。在制定改革方案時(shí)也不可急于求成，前期要進(jìn)行充分的調(diào)研，在全國范圍內(nèi)，既對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)也對(duì)相對(duì)落后的地區(qū)，既對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部也對(duì)普通公務(wù)員進(jìn)行調(diào)研，掌握了充分的信息之后，再進(jìn)行規(guī)劃和方案的設(shè)計(jì)，整個(gè)過程都要堅(jiān)持開門決策的原則，不可閉門造車，類似的重大行政決策都要嚴(yán)格地經(jīng)過“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、專家討論決定”等基本環(huán)節(jié)和程序，確保政策出臺(tái)的合法性和可接受性、降低政策推行的阻力。

（三）局部試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推進(jìn)

提高公務(wù)員退休年齡屬于重大的政策調(diào)整，可以預(yù)計(jì)一旦執(zhí)行會(huì)遇到不小的阻力。事實(shí)上，公共政策在執(zhí)行的過程中都會(huì)遇到阻力，有的可能阻力大一些，有的可能阻力小一些，但完全沒有阻力的情況是很少見的。如何來克服這些阻力、化解政策執(zhí)行的障礙以及降低政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)呢？局部試點(diǎn)是一個(gè)重要的手段和措施。在提高公務(wù)員退休年齡大規(guī)模開展之前，可以選擇一定的地方進(jìn)行試點(diǎn)，比如在東部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)分別選擇一些試點(diǎn)單位，試點(diǎn)提高公務(wù)員退休年齡，經(jīng)過一定時(shí)間段的試驗(yàn)之后，進(jìn)行詳細(xì)的觀察，有沒有出現(xiàn)比較大的問題，將比較大的問題、可能的風(fēng)險(xiǎn)等都記錄下來，再進(jìn)行意見征求、風(fēng)險(xiǎn)化解論證等，以此來調(diào)整和完善原來的改革措施和辦法，從而提高政策質(zhì)量，確保在政策全面鋪開時(shí)，阻力和風(fēng)險(xiǎn)能夠降到最低。

（四）漸進(jìn)、彈性地提高公務(wù)員退休年齡

當(dāng)下的政策制定只能是在搜集當(dāng)前能夠搜集到的信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，當(dāng)政策執(zhí)行了一段時(shí)間之后，制定者再根據(jù)提高退休年齡之后出現(xiàn)的新情況、新問題、新訴求等，再來調(diào)整和完善原來的政策，整個(gè)關(guān)于公務(wù)員退休政策的制定都是滾動(dòng)式進(jìn)行的，是一個(gè)典型的漸進(jìn)式?jīng)Q策。此外，提高公務(wù)員退休年齡也要彈性地執(zhí)行。盡管公務(wù)員群體是個(gè)服從意識(shí)較強(qiáng)的群體，但提高退休年齡確實(shí)關(guān)系到其切身利益，而且與很多因素都相關(guān)，當(dāng)確實(shí)是碰到一些特殊的情況時(shí)，要在執(zhí)行政策、規(guī)定的基礎(chǔ)上具有一定的彈性，體現(xiàn)人性化的一面。

結(jié)語：老齡化時(shí)代到來已經(jīng)是不可避免的了，我們現(xiàn)在需要做的是如何積極地應(yīng)對(duì)老齡化這一問題。有的國家采取了延遲退休政策，在延遲退休中，有的是提高法定退休年齡，有的是努力開發(fā)老齡化市場，鼓勵(lì)更多形式的就業(yè)等。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在提高公務(wù)員退休年齡方面采取了一些措施，這些措施可以為我們所借鑒和學(xué)習(xí)，是我們制定提高公務(wù)員退休年齡提高的切入點(diǎn)或者說試驗(yàn)點(diǎn)，確實(shí)是跟公務(wù)員本身的工作性質(zhì)是相關(guān)的。當(dāng)我們?cè)诔雠_(tái)相關(guān)政策時(shí)，一定要先有調(diào)查再進(jìn)行決策，堅(jiān)持將決策建立在充分的調(diào)研基礎(chǔ)上。同時(shí)，要保證決策的科學(xué)性就必須進(jìn)行公開決策，不可操之過急，也不能想象一蹴而就，需要踏踏實(shí)實(shí)地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，并進(jìn)行政策調(diào)整和完善等。