三峽庫區(qū)盤活農村土地資源助力鄉(xiāng)村振興路徑探析
——以重慶市云陽縣為例

馮林雪

(中共云陽縣委黨校,重慶 404500)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略決策，是推動我國現代農業(yè)農村經濟發(fā)展、加快推進農業(yè)農村現代化的重要保障，更是全面建設社會主義現代化國家的必由之路。如何有效地激活農村土地資源要素，充分用好農村現有的“耕地、宅基地、林地”等土地資源要素，促進農村生產力的發(fā)展，推動農業(yè)農村現代化。

一、云陽縣農村土地資源利用狀況

（一）農村耕地資源有限，利用情況參差不齊

該縣地處三峽庫區(qū)腹心地帶，“一江四河”縱橫切割，山高坡陡，耕地面積十分有限，山地面積占96%、丘陵占2.5%、河谷平壩僅占1.5%。全縣有耕地面積98.4 萬畝，人均耕地0.7 畝，低于重慶市人均1.12 畝的水平。可用耕地零星分布于河谷地區(qū)、方山坪臺、巖溶低山洼地等地形地貌上，“巴掌田、雞窩地”多，耕地質量不高。1 級耕地（上等肥力）13.05 萬畝、占13.3%，2、3級耕地（中等肥力）49.8萬畝、占50.6%，4、5級耕地（下等肥力）35.55 萬畝、占36.1%。

耕地利用方面，農戶本身可耕種面積少，農民從土地獲取的實際收入非常小。因此許多青壯年勞動力通過務工增加收入，越來越多的農村耕地被閑置。在交通方便、基礎配套設施較好的地區(qū)，耕地資源總體利用較好，流轉土地約占耕地總面積54%。而地理位置相對偏僻、通行條件較差的村落，由于投入產出成本高，土地流轉率低，流轉面積約占耕地總面積28%，因此這些地區(qū)的耕地撂荒現象就更加突出。

如今這些農村地區(qū)的耕地面臨著碎塊化、管理成本費用高、交通不便等問題。需要高效地整合現有耕地資源，讓農民主動創(chuàng)業(yè)，或者投入到相關的二、三產業(yè)當中，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入保障。

（二）林地資源豐富，但開發(fā)利用難度大

該縣境內長江兩岸森林覆蓋率高。森林面積大，但山高坡陡，森林質量不高。一是中幼林多，成熟林少。幼齡林面積占43.6%，中齡林占40.6%，近熟林占12.6%，成熟林和過熟林僅占3.0%和0.2%。二是生態(tài)林多，經濟林少。防護林面積占56.1%，用材林占31.9%，薪炭林占5.7%，經濟林占4.8%，特種用途林占1.5%。三是純林多，混交林少。針葉林面積172 萬畝、蓄積719 萬立方米，分別占71.3%和82.2%；闊葉林面積31 萬畝、蓄積33 萬立方米，分別占12.9%和3.7%；混交林面積38 萬畝、蓄積123 萬立方米，分別占15.8%和14.1%。

林地資源增值路徑不多。一是林地資源尚未盤活。森林與農民的利益聯結機制未建立，森林資源未能有效轉化為資產和資本，處于沉睡狀態(tài)，對于林權如何股份化，更好發(fā)展森林產業(yè)、林下經濟等，路徑不多。二是森林開發(fā)利用難度大。滿足森林保護與開發(fā)利用的水、電、路、訊等配套設施匱乏，森林可進入性差，嚴重制約了森林旅游、康養(yǎng)業(yè)及林下經濟發(fā)展。三是林業(yè)產業(yè)發(fā)展滯后。全縣的林產品種類多，特色不鮮明，缺少精深加工。柑橘、枇杷、李子、中藥材等均以出售原料為主，產品附加值低。

（三）新的土地政策為農村發(fā)展帶來新機遇

隨著大量農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，農村閑置土地、房屋不斷增多。如何通過有效的改革手段，將閑置的土地要素利用起來，打通空置的宅基地、農村集體經營性建設用地用、產業(yè)發(fā)展建設用地來源的通道。例如：隨著農村土地政策“三權”分置，傳統的一家一戶小農生產模式必將大量減少，取而代之以供應商品化農產品、達到收益最大化為目標的新型家庭農場、合作社、農業(yè)產業(yè)化經營組織等“新型農民”將不斷發(fā)展壯大。這將有助于提高農業(yè)產品質量和效益，增強農產品的競爭力。

二、云陽縣農村土地資源利用存在的問題

（一）土地適度規(guī)?；洜I水平不高

一家一戶的小農戶經營方式，導致農業(yè)機械化水平不高，農業(yè)產出的效益相對較低。廣闊的農村對于青年的吸引力相比城市就更加不足，進一步導致大量的優(yōu)質農田被閑置。而通過適度規(guī)模化經營，提高農業(yè)的機械化水平，改善傳統的種植模式，有助于提高現有土地資源的利用效率。

現階段通過積極鼓勵農業(yè)企業(yè)、農民合作社等新型農業(yè)經營主體通過流轉閑置耕地，集中發(fā)展主導產業(yè)，土地適度化規(guī)模經營水平具有一定基礎，但規(guī)模經營水平仍舊不高。導致各村主導產業(yè)接二連三發(fā)展不夠深入，主導產業(yè)沒有形成產業(yè)鏈條，或產業(yè)鏈條不夠完整，只有初級加工，在旅游、品牌、銷售深加工領域開發(fā)不足。

（二）農村閑置土地資源利用率不高

農村閑置土地資源開發(fā)流轉，可以有效推動農村集體經濟發(fā)展，是增加農民收入的一個重要途徑。農村居民的土地、房產等資源和資產普遍閑置，造成了農村產權資源錯配或閑置浪費的現象。鄉(xiāng)村閑置資產開發(fā)可以激活沉睡的閑置資產，增加農村居民的收益。但集體土地在貸款抵押方面存在諸多限制，融資依然困難重重，建成后如果僅僅依靠出租，那不僅成本收回慢，投資的效益也將大大降低。

（三）農業(yè)經營主體相對單一

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及現代農業(yè)的快速推進，農村面臨“空心化”、農民“老齡化”的問題越來越突出。如何解決好今后“誰來種地、怎么種地”的問題，必須通過深化農村改革的方式，不斷創(chuàng)新體制機制，在實踐中找到合適的改革之路。傳統的一家一戶的經營模式，采取精耕細作，農業(yè)生產的結構相對單一，不能通過先進的技術和經營管理理念來提高農產品的產出效益，以及抵御自然災害的沖擊。種出來的農產品與市場結合度不高、農產品銷路不廣、產品質量參差不齊。同時由于農村土地市場、金融要素市場發(fā)育緩慢，難以帶動資本和其他要素流入農業(yè)農村?；A設施和公共服務建設相對滯后，制約了優(yōu)質的青壯年勞動力流向農村地區(qū)，導致農村技術人才短缺，進一步制約了新型農業(yè)經營主體的發(fā)展。

三、有效盤活農村土地資源路徑探析

有效盤活農村土地資源，是助推鄉(xiāng)村振興的有效抓手。改革開放四十余年的實踐充分證明，讓土地活起來，讓農民富起來，始終是我們黨堅定不移推進農村土地制度改革、解放和發(fā)展農村生產力、加快實現農業(yè)現代化的重點。

（一）探索盤活土地資源適度規(guī)模化經營

1.大力推進土地流轉。三峽庫區(qū)受地形條件限制，一方水土難養(yǎng)一方人。經過土地流轉方式適度發(fā)展規(guī)?；洜I，在家農戶有更多的土地發(fā)展生產致富。一是要積極探索第三方流轉機制。結合各地實際情況，發(fā)揮村集體經濟組織的作用，成立第三方組織與業(yè)主對接，為流轉土地提供相應的政策咨詢、法律宣傳、流轉信息、矛盾糾紛調解處理等系列服務。二是要規(guī)范土地價格變動機制。雙方要根據所流轉的土地質量、合理的物價變動水平等因素，根據市場確定相應的流轉價格。流轉期限相對較長，比如流轉期限超過5 年，要通過價格合理的調整機制，共同約定調整價格。三是要探索新的土地集體合理經營方式。在有條件的地方，以農民意愿為前提，由村集體對耕地進行連片整治，建設連片高標準農田，集體經營所得收益按股分配，引導農民入股組建土地股份合作社，通過自主經營或委托經營等方式將分散的耕地、林地、水域等集中起來發(fā)展特色產業(yè)，促進土地資源得到充分利用。

2.盤活農村建設用地。合理引入市場機制，減少農村閑置、低效建設用地。一是實行村域內建設用地增減掛鉤。例如距離縣城近的行可探索利用建設用地自辦廠房，通過廠房產權融資，再利用融資資金在本村建設居民新村，形成農村建設用地盤活利用的良性循環(huán)機制。二是要探索開展土地宜機化改造。宜機化改造后，土地總面積通常要增加5%—10%，按照“誰用誰建”的原則，研究出臺土地宜機化改造新增土地視作建設用地的配套政策，選擇適宜的村開展新增建設用地利用試點。

3.盤活集體地票資源。按有關規(guī)定選準農業(yè)集體經濟建設項目，鼓勵村集體把集體地票資金用于新建經營性固定資產、投資入股優(yōu)勢盈利企業(yè)、發(fā)展收益穩(wěn)定可期產業(yè)等內容，拓寬農村產業(yè)發(fā)展資金渠道。

（二）多元化合理利用閑置土地資源

1.鼓勵發(fā)展具有品牌優(yōu)勢的綠色生態(tài)立體循環(huán)農業(yè)產業(yè)。村集體可利用集體撂荒地、空閑宅基地、土地復墾等節(jié)余的土地及其他可利用的村集體資源，農戶將閑置宅基地用于出租，開農家樂，經營民宿、農創(chuàng)等新業(yè)態(tài)。促進要素合理流動，不斷增加農民財產性收入。

2.鼓勵開發(fā)利用集體經營性建設用地資源。嚴格按照相關的土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃的總體要求，用好用活村集體空置的辦公用房、閑置村校等不動產，開展多種方式的經營。在有條件的地區(qū)，要充分利用區(qū)位優(yōu)勢，按照統一規(guī)劃、統籌建設的原則，可異地新建、聯合其他村開展共建等不同形式，增加村集體資產或勞務服務經營收入，拓寬村級集體經濟發(fā)展壯大的途徑。

3.充分發(fā)揮財政資金撬動作用。合理利用財政資金帶動更多金融和社會資本投向閑置土地資源。一是鼓勵金融機構在利率政策、貸款期限等方面創(chuàng)新更多“短、快、小”的金融服務產品。如貸款期限合理，宜長則長應短則短，與現金流匹配，貸款利率優(yōu)惠，適當利長遠。二是要出臺產業(yè)扶持、稅收優(yōu)惠、項目申報和用地審批等農業(yè)招商扶持政策。加大農村水利、通訊、能源等基礎設施領域建設投入，通過政策優(yōu)惠和不斷發(fā)展的前景吸引各類社會資本下鄉(xiāng)。三是對涉農項目資金整合統籌。大力發(fā)揮財政資金撬動作用，引導產業(yè)投資基金多元化開發(fā)鄉(xiāng)村閑置土地資源，最大限度撬動社會資本。

（三）著力培育新型經營主體，激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展活力

1.著力發(fā)展和培育地方性農業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經營主體。通過引導農民以土地資源為紐帶，向合作社入股、獲得分紅和租金。適度的規(guī)?；洜I有助于優(yōu)化產業(yè)結構、發(fā)展特色農業(yè)，讓土地資源活起來，帶動農民不斷轉變傳統的種植模式和思路，激發(fā)農村居民發(fā)展生產、實現增收致富的內生動力。

2.建立健全新型農業(yè)服務體系。新時代農村的發(fā)展離不開優(yōu)秀的人才，面對農村人口空心化和老齡化等問題，需要通過教育政策、待遇政策和公共服務政策配合，鼓勵青壯年返回農村投身農業(yè)現代化建設。一是建立農業(yè)技術推廣指導體系。鼓勵農技專家、農技員開展多種模式，廣泛適用農村的新型農業(yè)技術推廣體系。二是強化農業(yè)基礎設施和公共服務建設，為市場的各類經營主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。三峽庫區(qū)由于地理環(huán)境因素的制約，農業(yè)基礎設施建設本身相對落后，農業(yè)公共服務水平發(fā)展滯后。需要加大在農業(yè)電力、水利、道路等基礎設施方面的投資力度，加快改善公共服務條件。三是創(chuàng)新體制機制，加強農業(yè)服務體系社會化建設。將農業(yè)生產體系和市場進行有效對接，形成產前、產中、產后一體化的服務體系，鼓勵企業(yè)和其他組織參與生產技術、市場信息、品牌建設等領域的開發(fā)。

土地是農村最重要的資源，農村土地資源有效利用，關系到農業(yè)農村的現代化建設，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，用好用活相關政策，不斷釋放農村土地資源潛能，增加農村居民的收入，推動農業(yè)農村的現代化，為我國農村經濟增長提供新動能。