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      漢代監(jiān)察制度運行機制研究

      2021-11-27 23:40:44趙青娟
      攀登 2021年2期
      關(guān)鍵詞:丞相監(jiān)察官員

      趙青娟

      (1.青海師范大學歷史學院,青海 西寧 810016; 2.中共青海省委黨校/青海省行政學院,青海 西寧 810001)

      自秦朝以來,高度集中的君主專制政體之下,皇權(quán)至高無上,成為世俗權(quán)力的唯一來源和最高依據(jù),進而成為傳統(tǒng)國家監(jiān)察制度的動力源泉。漢代監(jiān)察制度的變遷既強調(diào)人的作用,也強調(diào)制度本身的重要性。從監(jiān)察制度內(nèi)部運行來說,漢代主要監(jiān)察官員是封建中央集權(quán)統(tǒng)治下監(jiān)察機關(guān)履行職責、行使職權(quán)的活動主體,其本身的道德文化素質(zhì),決定了其成為行使皇權(quán)賦予的監(jiān)察權(quán)力終端,也就是說其對皇權(quán)的忠誠與個人品性等方面直接影響監(jiān)察制度的效能發(fā)揮程度。從監(jiān)察制度外部運行來說,社會運行向度和社會運行維度是兩個較為科學的制度設計模式。

      一、漢代監(jiān)察制度的運行特點

      厘清監(jiān)察制度的基本性質(zhì),才能更好地理解漢代乃至整個傳統(tǒng)社會中監(jiān)察制度運作的特點。監(jiān)察制度性質(zhì)突出強調(diào)的是整個監(jiān)督體系所發(fā)揮的效能和作用的核心即為皇權(quán),他是治官之法,即可以“上框失策,下糾官邪”;也是治全之法,因為監(jiān)察范圍涉及社會的方方面面,集立法、行政、司法、財政等于一體的綜合監(jiān)察制度;他也可治吏管民、制衡封建國家機器的正常運轉(zhuǎn)。[1]因此,漢代建立的以御史臺、丞相司直、司隸校尉為主體的多元化、多層次、網(wǎng)格化的全方位監(jiān)察體制,既能維護和鞏固皇權(quán),充分體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)互相制約的原則,也能制約掌握監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官員本身,體制設計的科學性可見一斑。

      (一)旨在維護和捍衛(wèi)皇權(quán)至上

      監(jiān)察權(quán)的存在和運作,其最主要或者核心目的在于維護和保障皇權(quán),歷代皆是如此。如果政治開明的朝代,監(jiān)察官員的秉公執(zhí)法和各種保障措施能得到皇帝的支持,能積極的促進監(jiān)察權(quán)地發(fā)揮;反之則會導致監(jiān)察權(quán)流于形式。秦統(tǒng)一六國后實行的三公九卿制,即丞相、太尉、御史大夫,其中御史大夫執(zhí)掌群臣的奏章,下達皇帝的詔令,監(jiān)察百官的行為,實為副丞相之職。漢承秦制,在漢初御史大夫的職能依舊是“位列上卿,予銀印青綬,職掌副丞相[2]” “內(nèi)承本朝風化,外佐丞理天下,任重職大”[3]故,監(jiān)察制度無大的變化。而西漢末年至東漢,依時局的變動,御史大夫之職發(fā)生多次變化,終由御史臺成為專職的中央監(jiān)察機構(gòu)。由此可見,從秦朝起,特別是兩漢時期,中央監(jiān)察機構(gòu)開始逐漸獨立設置,監(jiān)察官員在皇帝的領導下獨立行使監(jiān)察職能。但地方監(jiān)察機構(gòu)從秦漢時期起無較大改變,均實行中央垂直領導體制,與地方政府無隸屬關(guān)系。因漢武帝時期,諸侯王的威脅基本消除,為了加強對地方郡縣的管理,推行了“推恩令”和“附益法”。每個州設刺史一名,秩六百石,專職監(jiān)察地方,而后來設立的司隸校尉負責京畿七郡的監(jiān)察事宜。爾后逐漸設立十三部刺史“最初由承相府司直節(jié)制,武帝晚期至昭宣時期則逐漸轉(zhuǎn)歸御史府管轄,這是中央最高監(jiān)察機關(guān),諸多事宜具體由御史中丞執(zhí)掌”[4]。

      (二)構(gòu)建不同監(jiān)察機構(gòu)之間的制約關(guān)系

      在漢代,皇帝為防止監(jiān)察權(quán)過度膨脹,維護和保障皇權(quán),設置御史臺、丞相司直、司隸校尉為主體的多層次、多元化、網(wǎng)格化的全方位監(jiān)察體制。監(jiān)察權(quán)力分屬于這三個系統(tǒng),但三者之間互不隸屬,獨立成體,又相互監(jiān)督。杜佑《通典》卷二四《職官六》中記載:“以(御史)中丞督司隸(校尉),司隸(校尉)督司直,司直督刺史,刺史督二千石以下墨綬?!盵5]御史中丞為中央專職監(jiān)察機構(gòu)的長官,其權(quán)力較大且獨立于行政系統(tǒng)之外,統(tǒng)領司直,代理丞相行監(jiān)察百官之職,主監(jiān)行政系統(tǒng)內(nèi)部官員;而司隸校尉屬皇帝特任的監(jiān)察官員,主監(jiān)京畿地區(qū)的官員。故,這三個監(jiān)察主體互不統(tǒng)帥,雖權(quán)力存在交叉,但各自為政,只為皇帝負責。雖然監(jiān)督效果較好,但也存在監(jiān)督機構(gòu)繁雜臃腫的特征。例如,司隸校尉為“天子奉使”,有權(quán)監(jiān)督丞相及在京所有官員、皇親貴戚及侯王?!稘h書·匡衡傳》中記載的“司隸校尉王駿勃奏丞相匡衡專地盜土案”,《漢書·翟方進傳》中記載的“司隸校尉涓勛勤奏丞相薛宣案”,《漢書·元后傳》中記載的“司隸校尉解光勃奏趙皇后和曲陽侯王根案”等,都是相互監(jiān)察之典型例證。

      丞相司直,其監(jiān)察范圍既包括政府官吏、中都官、皇帝的近臣貴戚,也包括州郡的地方官,監(jiān)察范圍較廣。在《漢書·翟方進傳》曾記載,丞相司直翟方進勃奏司隸校尉陳慶時,說他“奉使刺舉大臣”。但司隸校尉和丞相司直均受御史中丞的監(jiān)督,如御史中丞勃奏司隸校尉王尊“催辱公卿,輕薄國家,奉使不敬”[6]。因而在漢代出現(xiàn)了這樣的情況:身在京都的中央百官,同時要受到御史臺和司隸校尉系統(tǒng)的雙層監(jiān)督,到了東漢還要受到司直的監(jiān)督。同樣,地方郡守和地方監(jiān)察官刺史也要受到御史中丞和丞相司直的雙重監(jiān)督。京畿附近三輔地區(qū)的行政長官則要受到司隸校尉、丞相司直以至御史中丞的三重監(jiān)督。在漢代監(jiān)察制度不斷發(fā)展中,逐漸嚴密的監(jiān)察系統(tǒng)歷經(jīng)了時間及實踐的洗禮,使得天下百官無不“謹小慎微、慎獨有加”。

      (三)監(jiān)察機構(gòu)的內(nèi)部職權(quán)存在差異

      東漢時期御史臺的建立和中丞制的實行,進一步促進了監(jiān)察機構(gòu)的獨立性,使其與行政相分離。御史臺是常規(guī)的監(jiān)察體系,不依附于行政并且相對獨立于行政系統(tǒng)之外,從外部對行政系統(tǒng)進行監(jiān)察,這種與行政分離的專職監(jiān)察機構(gòu)能更加有效地發(fā)揮監(jiān)察職能。丞相司直監(jiān)察體系是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察體系,丞相司直是丞相的下屬,而丞相是行政首腦,因此丞相司直的監(jiān)察屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察,其主要職責是代表丞相監(jiān)察百官,特別是“督錄諸州事”[7],職權(quán)同于御史大夫,但最為重要的是其可以監(jiān)察御史大夫本人,這進一步反映了漢代監(jiān)察制度設計獨具匠心。

      專門的監(jiān)察與行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察,在職權(quán)行使上二者的監(jiān)察程序并沒有實質(zhì)上的差異。第一程序為檢查監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題。監(jiān)察官員通過巡行、受公卿奏事、上計、考課、朝會、禮儀等方式實施檢查權(quán)。第二程序為調(diào)查核實,即“案、案驗、案察”。第三程序為揭露,即“舉、勤、勃奏”。從這點看,漢代的監(jiān)察行為已經(jīng)具有相當自覺的程序意識。司隸校尉一職的設置有其特殊性,其是由皇帝特設的專門監(jiān)察機構(gòu),司隸校尉直接隸屬于皇帝,負責京畿地區(qū)七個郡的監(jiān)察,具有極大的權(quán)威性,凡中央機關(guān)及其官員,京師地區(qū)的諸郡長吏,都是其監(jiān)察的對象。故,其職權(quán)范圍超過了地方監(jiān)察官員的權(quán)限,在京畿內(nèi)外如遇犯法者,無論官職高低即可糾捕而不得抗拒。足以看出,其擁有的糾捕權(quán)和殺戮權(quán)是與御史中丞、丞相司直最大的不同。例如,在東漢光武十一年,鮑永為司隸校尉,其“帝叔父趙良尊戚貴重,永以事勃良大不敬,由是朝廷肅然,莫不戒懼”[8],充分顯示了其職權(quán)的威懾力。司隸校尉的設置因有皇權(quán)強大的支持,其實施時無所畏懼,更能起到糾察百官、震懾百僚的作用。

      二、漢代監(jiān)察制度內(nèi)部運行機制

      (一)監(jiān)察官員的選任方式

      漢代監(jiān)察官員的選任方式主要有以下三種,分別為察舉、征辟和保薦[9]。

      1.察舉。察舉是一種自上而下的選任官員的方式,同時也是漢代最重要的一種選任官員制度,特別是選任監(jiān)察官員的制度方面,其在政治實踐中發(fā)揮了舉足輕重的作用。察舉對察舉人要求也是比較高的,他既要求慧眼識珠,也要求官員有廣納賢才的胸襟,向朝廷推薦德才兼?zhèn)涞娜?,再?jīng)一定的考核程序方可授予官職。察舉制始于漢高祖劉邦時期,至漢武帝劉徹時期正式成為一種選官制度。漢高祖劉邦曾經(jīng)下達《求賢詔》,要求郡國推薦賢能人才,開辟了漢朝察舉制度的先河。漢武帝也曾經(jīng)下詔要求“舉賢良方正能直言極諫者”,察舉制度正式建立。但此制度的實施也有一定的條件限制,即對被察舉的人的身份有嚴格地限定,主要有以下幾種“商人不舉,贓吏的子孫不舉,六百石官吏不舉,巫家出身者不舉,年齡不滿四十者不舉”[10]。從這些規(guī)定可以看出,普通平民中能被察舉的人寥寥無幾,大部分還是集中在行政系統(tǒng)內(nèi)部的人員之中。

      漢代的察舉科目種類很多,但最主要的分為兩類:一類稱??疲唇?jīng)常需要舉行的科目,如察孝廉、舉茂才;另一類稱為特舉,即不經(jīng)常舉行的科目,主要是為皇帝解決特殊問題或者根據(jù)特殊需要臨時指定一些科目,如賢良方正、明經(jīng)、明法、至孝和兵法等。

      2.征辟。征辟同察舉一樣均屬于自上而下的選官方式,對于一些德才賢達的人皇帝可以通過這種特招方式使其擔任刺史,而各級官員也可征辟賢才為朝廷所用,但征辟的程序必須在朝廷法令制約之下。故,征辟制度較察舉制度更加嚴格,也是朝廷選拔監(jiān)察官員非常重要的手段之一。在兩漢時期,征辟是最常用的一種方式,級別較高的官員均有征辟的權(quán)限,如御史大夫在處理具體的地方事宜時,為了更好地解決問題,可以按照慣例從地方任職的官吏和州郡的知名人士中征辟優(yōu)秀人員為己所用;刺史也可以選擇一些優(yōu)秀的人才擔任從事監(jiān)察一職,從旁協(xié)助刺史行監(jiān)察之職。征辟,使得下級優(yōu)秀的官吏有更好發(fā)揮才能的機會。

      3.保薦。保薦,則是一種對高級官員的優(yōu)惠舉措,其有權(quán)力保薦其門下子弟或親朋好友出仕為官的一種制度。漢朝張蒼任人為中侯、王信任段宏官至九卿之事例均反映的就是保薦制,[11]而且當時出現(xiàn)了保薦的專用文體格式“舉狀”。保薦制度在漢文帝時期成定制,保薦數(shù)量一般為一人,后來擴大到二至三人。但這種保薦制無法避免復雜的人情世故,被保薦中雖有賢達的人,但大多數(shù)均為平庸之輩。故,在保薦制度不斷發(fā)展中,對其的限制主要強調(diào)相互之間的連帶責任關(guān)系,如推薦者或者被推薦者一方在官場上出現(xiàn)問題,另一方將會受到牽連。如陳咸曾為王章表薦,“章誅,咸免官”[12],即為例證。在漢代,除了上述主要的監(jiān)察官員選任的方式以外,還有郎選、軍功爵等多種形式作為監(jiān)察官員選拔的補充形式。

      (二)監(jiān)察官員的選任標準

      監(jiān)察官員是百官的表率,其德行的優(yōu)劣在很大程度上決定著監(jiān)察效果的好壞,故監(jiān)察官員的選任標準也獨具特色。在兩漢時期,監(jiān)察官員的考核及選拔較為嚴格,即強調(diào)本人的德行優(yōu)良又強調(diào)其知識淵博。[13]

      1.品性優(yōu)良,剛正不阿。在歷史長河中,對監(jiān)察官員的描寫通常是“耿直、忠義、廉潔”,這是對監(jiān)察官員品行的最高要求。只有擁有這樣的品行,才能成為百官的表率,即所謂“御史當用清謹介直之士,清則無私,謹則無忽,介直則敢言”[14]。在《冊府元龜·憲官部》中記載有關(guān)先秦至五代“剛正”和“直諫”兩條的直言監(jiān)察官吏達到三百人之多。《全唐文》卷六百四十八《裴注侍御史制》中記載:“秦漢以降,御史莫不用剛果勁正之士”,故“耿直、剛毅”就成為了監(jiān)察官員獨特的性格標簽。西漢孝景帝時“郅都為中郎將、敢于直諫,面折大臣于朝,后遷為中尉。不避貴戚,列侯宗室見都側(cè)目而視,號曰:‘蒼鷹’”。漢宣帝時嚴延年“以選除補御史掾,舉侍御史。是時,大將軍霍光廢昌邑王,尊立宣帝。宣帝初即位,延年劾奏光‘擅廢立主,無人臣禮,不道’。奏雖寢,然朝廷肅焉敬憚”[15]。漢宣帝即位后被任命的魏相“為人嚴毅”,因一舉蕩平禍國殃民的霍氏集團,成為“孝宣中興”的股肱之臣;曾任太中大夫的劉矩“矩性亮直,不能諧附貴埶”[16]。

      2.精熟律令,才思敏捷。監(jiān)察官員與其他行政官員之間最大的區(qū)別就是要對當時的律令了熟于胸。在《蘇東坡集》中,其將各朝各代的選官制度做了如下總結(jié),即“三代以上出于學,戰(zhàn)國出于客,兩漢出于郡縣吏,魏晉出于九品中正,隋唐以后出于科舉?!盵17]足以看出,歷代官員選拔中對“才學”要求是最基本的,這也是對治理國家的基本常識及本領考察。

      監(jiān)察官員代皇帝或宰相行監(jiān)察之權(quán),監(jiān)察范圍涉及司法、行政、經(jīng)濟、文化等各個領域的各級官員,以糾治不法行為,“促法律政令如一而無私”的踐行,精通律法是基本素養(yǎng)之一。漢代《四行之法》中規(guī)定:“明曉律令,足以決疑,按章考問,方能出任御史。”察舉制中考試科目所設之“明法”即為監(jiān)察官員選拔的基本要求,使得諸多通曉律令的人經(jīng)此路走入仕途,行監(jiān)察之職。漢武帝時期,曾擔任過御史一職的張湯和趙禹均善于明法而著稱,兩人均參與制定了漢代著名的律典《越宮律》和《朝會正見律》;而在漢昭宣時期的丞相于定國,曾擔任過侍御史、御史、御史中丞及御史大夫等職,也以廣博律學知識而著稱?!妒酚洝贰肚皾h書》《后漢書》等所載監(jiān)察官員事跡,皆以“明法、好學、謙謹”為特征。如黃霸“少學律令,喜為……以廉稱”,后官至御史大夫、宰相;王渙“敦儒學,習《尚書》,讀律令,略舉大……征拜侍御史”;李章“習《嚴氏春秋》,經(jīng)明教授……歲中拜侍御史”[18]。

      (三)監(jiān)察官員的考核與獎懲

      在漢代,對監(jiān)察官員的選拔有嚴格要求之外,其上任以后的任職考核制度也十分嚴厲,獎懲明晰,促其盡責。

      1.考核制度。在考核主體上,對中央監(jiān)察官員的考核,都由皇帝及其代表進行,對其他監(jiān)察官員則由主管的官員進行考核。 在考核制度誕生初期,刺史的考核由丞相司直進行,后來則由御史中丞進行,丞相司直則“助督錄諸州事”起輔助作用,“御史大夫,秦官……掌副丞相。有兩丞,秩千石。一曰中丞,在殿中蘭臺,掌圖籍秘書,外督部刺史,內(nèi)領侍御史員十五人,受公卿奏事,舉劾按章”[19]。在考核方式上,漢朝對監(jiān)察官員實行定期考核制度,分為大考和小考兩種形式。小考每年都要進行,主要對當年的實際工作進行評價并且寫出評語,稱之為“??肌保淮罂紕t是三年進行一次,對監(jiān)察官員三年的政績作出評價,稱之為“大課”。

      在考核的內(nèi)容上,包括政績、年勞和行能等道德方面的內(nèi)容。年勞是指官吏實際任職的時間,行能是指德行、品行、敦厚孝悌等道德內(nèi)容。然而,三者相比,政績是第一位的,是考核的根本原則,年勞和行能標準則要通過政績標準體現(xiàn)出來,考核確定的等次和賞罰均按政績予以確定。

      2.獎懲。兩漢時期,監(jiān)察官員不僅有嚴格的考核制度,為了充分發(fā)揮監(jiān)察官員的監(jiān)督作用,同時還規(guī)定了嚴格的獎懲制度。漢朝對忠于職守功勛卓著的監(jiān)察官員,考核的評價是“最”,如賈琮“在事三年,為十三州最,征拜議郎”。[20]皇帝對考核稱“最”的監(jiān)察官員,也要通過賞物、晉級、加恩追賜、封爵、畫像嘉獎等方式進行獎勵。[21]而對于考核評價一般的監(jiān)察官員,賞罰顯得特別平常,由于其政績一般,不足以升遷至更高職位,但也沒有過錯,當其任職達到一定工作年限后,也可以按照積功來進行升遷;對于一些不履行職責、徇私枉法、不能勝任的監(jiān)察官員,考核的評價稱之為“殿”,即為不稱職或者下等的意思。

      兩漢時期,朝廷為了確保監(jiān)察官員清正廉潔,規(guī)定了相應的處罰措施和追責體系,以此對監(jiān)察官員予以免官、貶官、減秩、削爵等處罰,如果監(jiān)察官員被確定為不勝任者,其官職一般會被立即罷免,而且是一免到底。不勝任的行為包括失察不舉、泄露省中語、不廉和濫用職權(quán)在內(nèi)的多種瀆職罪名。漢宣帝時期,大夫鮑宣被奏“舉錯煩苛,代二千石署吏聽訟,所察過詔條”。但因其耿直,德行純良“歸家數(shù)月,復征為諫大夫”[22]。同時,漢朝政府對監(jiān)察官員泄露機密之罪處理也較重,漢元帝時,御史中丞陳咸被奏“咸漏泄省中語,下獄掠治,減死,髡為城旦,因廢”[23]。

      三、漢朝監(jiān)察制度的外部運行

      在漢代,中央和地方的監(jiān)察體制促使言諫系統(tǒng)得到較全面地發(fā)展,監(jiān)察機構(gòu)專屬性增強,機構(gòu)設置逐漸完備。在御史之下增設了刺史、司隸校尉、丞相司直等監(jiān)察官員,他們的權(quán)限相互獨立但又相互交織。漢朝構(gòu)建的這套監(jiān)察系統(tǒng)網(wǎng)羅了社會諸多元素,其下設置的子系統(tǒng)交互作用,多方面發(fā)揮監(jiān)督實效,將漢代從事政治、經(jīng)濟、文化等各領域的官員行為編織到了一張嚴密的大網(wǎng)之中。[24]

      (一)漢代監(jiān)察制度的社會運行向度

      從古至今,社會健康發(fā)展離不開監(jiān)察制度的有效運行,其中“向度”就是衡量社會調(diào)控運行方式的重要指標之一。在傳統(tǒng)社會中,監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察主體呈現(xiàn)多樣化,它不僅包括行政監(jiān)察制度,還包括立法監(jiān)察制度,最主要表現(xiàn)即為諫諍制度,“監(jiān)”和“諫”以固定和靈活的方式達到同一監(jiān)督目的。[25]御史監(jiān)察系統(tǒng)和諫官系統(tǒng)構(gòu)成了較為完整的監(jiān)督系統(tǒng),“御史”一職主要是自上向下的監(jiān)察,其目的為“糾察官邪,肅正朝綱”,而諫官一職則主要自下對上的監(jiān)督,其目的為“諷議左右,以匡人君”,兩者上下相對,相輔相成。[26]由此可見,傳統(tǒng)社會制度設計也有其進步之處,非獨一的專權(quán),而是雙向互動監(jiān)督體系。

      在整個漢代,為了監(jiān)督更加有效,御史制度在不斷地發(fā)生變化。西漢初年,御史府成為國家最高監(jiān)察機構(gòu),最高行政長官為御史大夫,其下設立了御史丞和御史中丞兩個職位,御史中丞之下設置十五個侍御史專門掌管地方事務的監(jiān)督事宜。至漢武帝時期,御史大夫和御史中丞的職能逐漸分開,而至東漢光武帝時期,御史中丞則成為御史府的最高行政長官,御史府也改名為“御史臺”,從獨立性上說,此時的御史臺沒有完全的獨立性,仍歸屬于少府。除此之外,漢代的監(jiān)督機構(gòu)還有丞相司直。在公元前118年漢武帝元狩五年,為了使丞相便宜行事,專門設立了此職位,其目的就是為了代表丞相行監(jiān)督之職,但逐漸在體制內(nèi)部出現(xiàn)了與內(nèi)朝御史中丞相互對抗的監(jiān)察系統(tǒng)。在公元前89年漢武帝征和四年設置了司隸校尉,最初設置的目的是抓捕巫蠱之人,后在不斷發(fā)展中開始負責京畿地區(qū)的監(jiān)察職能,其既不隸屬御史府也不隸屬丞相府,而是屬于皇帝特設的監(jiān)察職能機構(gòu)。自此,在漢代逐漸形成了御史中丞、丞相司直以及司隸校尉構(gòu)成的漢代監(jiān)察系統(tǒng)。

      在漢代,除了以上一整套的中央監(jiān)察體系之外,自下而上的地方監(jiān)察體系也是比較完備的,這為地方諸多事宜的下情上達、監(jiān)督地方官員秉公執(zhí)事、促進中央政令的貫徹實施意義重大。在地方監(jiān)察體制中,最主要的是“刺史”一職,在西漢武帝元豐五年,專門設置了十三部刺史,由御史臺派遣,監(jiān)察地方事宜。在班固《漢書·百官公卿表》中就有“武帝元封五年初置部刺史,掌奉詔條察州,秩六百石,員十三人”的記載。在公元前8年漢成帝綏和元年時期,刺史的名稱和職能逐漸發(fā)生了變化,將其更名為“州牧”,而監(jiān)察的身份也變成了地方的行政長官,逐漸失去了監(jiān)察的職能。漢武帝時期,在各個郡設置了“督郵”,主要職能是監(jiān)督所屬縣級官吏是否存在行政違法行為。故,在整個漢代發(fā)展中,地方監(jiān)督系統(tǒng)主要以刺史和督郵為主,同時,中央系統(tǒng)中的司隸校尉也承擔三輔三河以及弘農(nóng)九郡的部分監(jiān)察工作。

      (二)漢代監(jiān)察制度的社會運行維度

      與漢代監(jiān)察體系的設置向度相對應的是監(jiān)察制度運行的維度。在兩個向度的發(fā)展中逐漸形成了以行政監(jiān)察官員的剛性監(jiān)察與諫官群體的柔性諫言兩個維度,確保漢代社會的有序運行。

      1.漢代監(jiān)察的剛性控制。漢代監(jiān)察的剛性控制主要通過中央和地方不同的監(jiān)察主體,依據(jù)國家的法律和政令對各級官員進行監(jiān)督,以保證法律有效實施,促進國家政令的貫徹,使各項行為制度化、法制化。御史大夫集行政、監(jiān)察于一身,“內(nèi)承本朝之風化,外佐丞相統(tǒng)理天下”,在漢成帝綏和元年,御史大夫被更名為“大司空”,不再承監(jiān)察之職,完全變成了一個行政官員,監(jiān)察職能由御史中丞承擔。御史中丞最初設置之時,在殿中蘭臺掌圖籍秘書事宜,察舉官員非法行為,受公卿奏事。至東漢時期,御史中丞自殿中發(fā)展為御史臺的首領,主職為彈劾和法律監(jiān)督,維護封建國家的法律和政令,其下設置的侍御史一職,大多選用明法的人擔任疑獄奏讞。

      同時,為了促使監(jiān)察官員秉公執(zhí)法,防止其濫用權(quán)力,漢代也建立了較為健全的監(jiān)督權(quán)力約束機制,促使監(jiān)察官員和監(jiān)察機構(gòu)之間能夠相互監(jiān)督。在中央監(jiān)察體制中,御史臺、丞相司直以及司隸校尉雖不互相隸屬但可互查彼此的監(jiān)察行為。在公元前56年5月即漢宣帝五鳳二年,即有“丞相司直奏御史大夫蕭望之一案”,事由為“遇丞相丙吉禮節(jié)倨慢,又使吏買賣,私所附益凡十萬三千,請逮捕系治。秋,八月壬午,詔左遷望之為太子太傅,以太子太傅黃霸為御史大夫”[27],致使蕭望之被左遷為太子太傅。在成帝時期,也曾有“丞相司直翟方進尋月間免兩司隸”之記載。在地方監(jiān)察中,督郵和刺史都是非常重要的監(jiān)督官員,督郵的職能是監(jiān)察郡屬諸縣,“所舉應法,得其罪辜”;而刺史則是監(jiān)察各郡,直接對中央負責,二者雖不存在上下級的隸屬關(guān)系,但刺史能夠調(diào)動乃至于制約督郵,較督郵權(quán)限較大。[28]

      2.漢代監(jiān)察的柔性控制。在漢代,柔性控制分為諫議和規(guī)勸兩種。主要通過加官給事中、大夫、博士和議郎等職位的設立構(gòu)建了一種“封駁”制度,其主要是對皇權(quán)進行柔性監(jiān)督。具體的職責范圍有:執(zhí)行皇帝詔書命令、評論朝廷諸多決策是否適宜、糾君主的行為得失、批評不適宜的政令、受皇帝派遣行使監(jiān)察權(quán)等。西漢初年初置 “諫大夫”,《漢書·百官公卿表》曾記載,“大夫掌論議,有太中大夫、中大夫、諫大夫,皆無員,多至數(shù)十人。武帝元狩五年,初置諫大夫”[29]。在西漢后期,曾出現(xiàn)多次丞相封駁的事件,如“托傅太后遺詔”[30],丞相王嘉“封上詔書”[31]。東漢時期,諫大夫稱謂被改為諫議大夫,無定員,他們均隸屬于光祿勛。故,漢代雖然有封駁制度,但是沒有專門的“封駁官員”,封駁事宜均有諫大夫執(zhí)行,正如顧炎武的《日知錄》載:“漢哀帝封董賢,而丞相王嘉封還詔書。后漢鐘離意為尚書仆射,數(shù)封還詔書。自是封駁之事多見于史,而未以為專職也?!盵32]

      綜上可知,漢代監(jiān)察機制建樹頗豐,其為漢代繁榮興盛、穩(wěn)固封建政權(quán)起到了非常重要的作用。目前,我國正在進行監(jiān)察體制改革,制度制定、機構(gòu)設置、權(quán)限劃分均面臨諸多困境,研究漢代的制度具有重要的參考價值。

      注釋:

      ①“三輔”:《漢書·百官公卿表》和《漢書·地理志》對“三輔”均有明確記載,然而又自相抵牾、前后矛盾?!稘h書·百官公卿表》載:“主爵中尉……武帝太初元年更名右扶風……與左馮翊、京兆尹是為三輔,皆有兩丞”,而《漢書·成帝紀》載:“鴻嘉元年二月,詔日:…臨遣諫大夫理等舉三輔、三河、弘農(nóng)冤”。從以上兩條可以看出 “三輔”應當屬于兩個命名系統(tǒng),前者為官名系統(tǒng);后者為地名系統(tǒng)?!叭o”之稱在官地兩系統(tǒng)中出現(xiàn)的先后次序,當從官名系統(tǒng)追湖至京兆尹、右扶風和左馮翊?!叭印保簼h稱河南、河北、河東為三河?!逗鬂h書·光武帝紀贊》載:“三河未澄?!崩钯t注:“三河,河南、河北、河東也。”“弘農(nóng)”:漢武帝置弘農(nóng)郡時,也名弘農(nóng),是弘農(nóng)縣之始,治所在為今天河南省三門峽市靈寶市東北黃河沿岸。

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