環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的監(jiān)管困境與運(yùn)行機(jī)制的路徑選擇
——以《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險管理辦法(征求意見稿)》為研究對象

沈曉云 任洪濤

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?570228)

近年來，環(huán)境污染責(zé)任保險作為環(huán)境保護(hù)的重要制度已經(jīng)成為學(xué)界和實(shí)務(wù)部門研究的熱點(diǎn)，從環(huán)境污染責(zé)任保險到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險，無不體現(xiàn)著新時代環(huán)境法治思維和環(huán)境法治體系的發(fā)展。其中，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的運(yùn)行成為中國環(huán)境保險制度的創(chuàng)新點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，而完備的環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度又恰好是環(huán)境污染責(zé)任保險運(yùn)行的前提，這是順利推行環(huán)境保險制度的關(guān)鍵條件。為此，本文以環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險為研究對象和內(nèi)容，討論環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險實(shí)踐運(yùn)行路徑，以期對環(huán)境保險制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、賠償責(zé)任的落實(shí)以及工作的開展等起到推動作用。

一、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險概述

(一)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀

環(huán)境污染責(zé)任保險最初是在歐美國家推行，我國是從20世紀(jì)90年代開始推行環(huán)境污染責(zé)任保險，由于沒有與之相配套的法律規(guī)范，環(huán)境污染責(zé)任保險并沒有很好的成功推行。環(huán)境污染責(zé)任保險最早規(guī)定在1980年加入的《國際油污損害民事責(zé)任公約》中。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第28條第1款規(guī)定，“載運(yùn)200噸以上散裝貨油的船舶，應(yīng)當(dāng)持有有效的《油污損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證證書》，或《油污損害民事責(zé)任信用證書》，或提供其他財務(wù)信用證”。1983年《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定，從事海洋石油勘探，開發(fā)的“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證”。1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，在第66條中規(guī)定了船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，2005年全國各地頻頻爆發(fā)環(huán)境污染事件，導(dǎo)致了巨額的經(jīng)濟(jì)損失。由于沒有完善的環(huán)境污染責(zé)任保險制度以及低成本的違法處罰措施，政府承擔(dān)著極大的治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞的經(jīng)濟(jì)壓力，這也是環(huán)境污染責(zé)任保險在這一時期得到快速發(fā)展的重要原因。這一時期關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的相關(guān)政策和文件也陸續(xù)出臺，2006年國務(wù)院頒布了《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，2007年國家環(huán)境保護(hù)總局、中國保險監(jiān)督管理委員會出臺了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》以及2013年環(huán)境保護(hù)部和保監(jiān)會共同發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。

2014年至今，是環(huán)境污染責(zé)任保險進(jìn)一步向環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險發(fā)展的階段。2014年新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)保法》)規(guī)定國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險，在環(huán)境法領(lǐng)域的基本法中確立了環(huán)境污染責(zé)任險。但是比較遺憾的是，國家鼓勵和支持相關(guān)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險，從事環(huán)境高風(fēng)險的企業(yè)、事業(yè)單位是自愿投保，并非國家或者政府強(qiáng)制必須投保，這就導(dǎo)致從事環(huán)境高風(fēng)險的企業(yè)、事業(yè)單位投保意愿不強(qiáng)、積極性不高。2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革方案》中明確提出，“在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度”。2016年8月，中國人民銀行、環(huán)境保護(hù)部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，就“建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度”問題作出決策部署。2020年新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第99條增加“收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險廢物的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，投保環(huán)境污染責(zé)任保險”的規(guī)定，這也是環(huán)境污染責(zé)任保險在固體廢棄物領(lǐng)域要求投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的首次法律規(guī)定。

關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的地方性法規(guī)有：《湖南省湘江保護(hù)條例》第44條、《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》第27條、《陜西省大氣污染防治條例》第21條、《海南省環(huán)境保護(hù)條例》第59條、《浙江省曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)條例(2020修正文本)》第30條、《吉林省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第55條、《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第32條、《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第62條、《大連市環(huán)境保護(hù)條例》第41條、《重慶市水污染防治條例》第26條等。以上地方性法規(guī)大多都是只做原則性規(guī)定，鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險。

(二)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的必要性

1.環(huán)境污染依舊嚴(yán)峻。近年來，各地區(qū)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，推動污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得關(guān)鍵進(jìn)展。隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，能源消耗迅速增加，大氣污染、水污染以及土壤污染日益嚴(yán)重，如何防治城市大氣污染、水污染以及土壤污染，成為我國亟待破解的難題。

根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示：2019年，全國 337個地級及以上城市中，157個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占全部城市數(shù)的46.6%；180個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占53.4%。337 個城市累計(jì)發(fā)生嚴(yán)重污染452天，比2018年減少183天；重度污染1666天，比2018年增加88天。在水污染方面：黃河流域、松花江流域、淮河流域、遼河流域和海河流域?yàn)檩p度污染。在海洋污染方面：2019年，一類水質(zhì)海域面積占管轄海域面積的97.0%，比2018年上升0.7個百分點(diǎn)；劣四類水質(zhì)海域面積為28340平方千米，比2018年減少4930平方千米。①環(huán)境污染不僅僅破壞著周圍生物的生存環(huán)境，也直接威脅著人類的身體健康。也是正因?yàn)閲?yán)峻的環(huán)境污染，誘發(fā)了不少呼吸道疾病，肺癌病發(fā)率逐年增高。

2.環(huán)境治理投入費(fèi)用高，技術(shù)要求復(fù)雜。根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)調(diào)查單位填報數(shù)據(jù)顯示：自 2013年和2015 年先后印發(fā)實(shí)施《大氣污染防治行動計(jì)劃》《水污染防治行動計(jì)劃》以來，工業(yè)污染治理投資力度加大，進(jìn)入治理投資高峰期，2014 年、2015 年、2016 年分別達(dá)到 997.7、773.7、819.0億元。近年來，工業(yè)污染治理投資繼續(xù)維持較高水平。2017年、2018年、2019年分別達(dá)到 681.5、621.3、615.2 億元。2016年-2019 年，環(huán)保能力建設(shè)資金使用總額逐年升高， 由2016年1082.7億元，上升為2019年1841.7億元，上升70.1%。②從以上數(shù)據(jù)可知，國家投入治理環(huán)境污染的費(fèi)用在逐年增加。根據(jù)《環(huán)保法》“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”這一項(xiàng)基本原則來說，理應(yīng)由造成環(huán)境污染的企業(yè)對污染的環(huán)境進(jìn)行治理，而不應(yīng)該全部由國家進(jìn)行治理，這對國家來說無疑是一筆巨大的負(fù)擔(dān)。由于環(huán)境污染的復(fù)雜性以及多變性，環(huán)境治理要求具備一定的技術(shù)和設(shè)備。國家應(yīng)該進(jìn)一步鼓勵發(fā)展環(huán)保、保險以及第三方環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)，將治理環(huán)境費(fèi)用和環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)行分流，既可以減輕國家財政負(fù)擔(dān)，也可以刺激環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.基于環(huán)境污染責(zé)任保險的功能。環(huán)境污染治理的費(fèi)用高、技術(shù)難度大，不應(yīng)全部由國家來承擔(dān)環(huán)境污染治理，這會給國家財政帶來很大的負(fù)擔(dān)，國家應(yīng)該鼓勵發(fā)展環(huán)保、保險產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染責(zé)任保險具有彌補(bǔ)受害人損失、分擔(dān)經(jīng)營者風(fēng)險以及減輕政府財政負(fù)擔(dān)的功能。如2012年，宜興一家企業(yè)發(fā)生化學(xué)品泄漏，造成污染損失380余萬元，由于其花2.05萬元購買了一份保額為100萬的綠色保險，最終獲得100萬元賠償。2014年9月29日，蘭溪某化工企業(yè)酸霧處理罐中的硫酸酸霧泄漏，造成廠區(qū)周圍兩個生產(chǎn)廠家內(nèi)的植物、廠房因硫酸酸霧污染受損。由于該化工企業(yè)投保了環(huán)境污染責(zé)任保險，該保單為企業(yè)提供了累計(jì)250萬元的風(fēng)險保障，最終核定賠款金額為10萬元。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的通報，僅2017年，全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件302起。如果企業(yè)因?yàn)橥话l(fā)意外污染事故造成損失，就可以通過保險賠償?shù)姆绞綄p失降到最低，有利于分擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，促使其快速恢復(fù)正常生產(chǎn)，同時也有效改變了過去“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的局面?；诒ｋU的功能來說，國家也應(yīng)該要求保險公司開展環(huán)境污染責(zé)任保險業(yè)務(wù)以及從事環(huán)境高風(fēng)險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)、事業(yè)單位投保環(huán)境污染責(zé)任保險。

二、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的運(yùn)行困境

雖然環(huán)境污染責(zé)任險在我國已經(jīng)有十多年的發(fā)展歷史，但是環(huán)境污染責(zé)任保險在我國的發(fā)展進(jìn)程是比較緩慢的。在實(shí)踐中面臨著保險公司保險產(chǎn)品供給不足、承保代價過大、承保積極性不高、相關(guān)法律缺位等問題，使得環(huán)境責(zé)任社會化制度成為紙上空談，根本無法發(fā)揮作用。[1]總的來看，我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險運(yùn)行困境在于相關(guān)的法律不完善，無法為環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度提供支撐；環(huán)境污染保險制度存在缺陷，導(dǎo)致企業(yè)投保意愿不高；環(huán)境污染責(zé)任制度的歸責(zé)原則尚不明確，在實(shí)踐中導(dǎo)致同案不同判的情形時有發(fā)生；尚未健全的環(huán)境風(fēng)險評估體系不能夠?yàn)榄h(huán)境污染責(zé)任保險制度提供技術(shù)支撐等。

(一)相關(guān)法律不完善

從我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀來看，我國環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險有以下缺陷：其一，目前，我國關(guān)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的法律比較少，規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險的相關(guān)法律文件的法律效力不高、強(qiáng)制性不夠，影響了法律的穩(wěn)定性[2]；其二，相關(guān)法律文件一般都是倡議性和原則性規(guī)定，鼓勵支持相關(guān)企業(yè)投保環(huán)境責(zé)任保險，但是對投保主體、賠償責(zé)任主體、范圍、舉證責(zé)任、請求人以及請求時效、賠償標(biāo)準(zhǔn)等并未進(jìn)行明確的規(guī)定，對于應(yīng)保未保的企業(yè)沒有相應(yīng)的懲罰措施，即使有，懲罰力度也比較小。環(huán)境污染事故發(fā)生后不予以賠償或者賠償數(shù)額低，導(dǎo)致違法成本明顯低于合法投保成本，遏制了企業(yè)投保意愿；其三，雖然各地紛紛出臺關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但從其內(nèi)容上看參差不齊，規(guī)定投保環(huán)境污染責(zé)任保險的領(lǐng)域不同，要求強(qiáng)制投保的企業(yè)類型不同。不同地區(qū)間關(guān)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的不同規(guī)定，不利于在全國范圍內(nèi)建立并推行統(tǒng)一的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險。

(二)自愿為主、強(qiáng)制為輔的保險制度存在缺陷

目前，我國的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險處于試點(diǎn)階段，盡管國家多次制定政府文件要求“在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度”以及“建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度”，但是由于種種原因，相關(guān)企業(yè)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險數(shù)量從總體來說還是不夠理想。最根本原因是我國在法律上是以自愿為主、強(qiáng)制為輔的環(huán)境污染責(zé)任保險制度存在一定的缺陷。保障環(huán)境污染責(zé)任保險制度的良好運(yùn)行，至少需要環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任法律制度、環(huán)境責(zé)任保險法律制度、環(huán)境侵權(quán)損害鑒定評估法律制度的建立和健全。[3]

環(huán)境污染責(zé)任保險在實(shí)踐中存在的缺陷，導(dǎo)致出現(xiàn)以下幾個問題：其一，企業(yè)對于環(huán)境污染責(zé)任險的認(rèn)識不足，投保環(huán)境責(zé)任險會增加經(jīng)營成本，而相關(guān)的賠付不足以彌補(bǔ)所造成的經(jīng)濟(jì)損失以至于相關(guān)企業(yè)投保意愿不高；其二，環(huán)境污染責(zé)任險尚屬于新險種，環(huán)境事故不同于一般事故的特征以及相關(guān)企業(yè)投保意愿不高，導(dǎo)致保險公司沒有積極探索有利于投保企業(yè)與自身企業(yè)經(jīng)營的保險合同條款；其三，政府也只是宣傳環(huán)境污染責(zé)任險并沒有相應(yīng)的激勵措施，進(jìn)而影響環(huán)境污染責(zé)任保險市場發(fā)展緩慢。所以，要解決環(huán)境污染責(zé)任保險在我國運(yùn)行難的問題，必須在法律上將自愿為主、強(qiáng)制為輔的保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制為主，自愿為輔的保險制度，建立強(qiáng)制責(zé)任保險企業(yè)清單，同時鼓勵其他企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險。

(三)環(huán)境污染責(zé)任制度具有局限性

在責(zé)任制度中，最重要的兩個方面就是責(zé)任的認(rèn)定規(guī)則和分擔(dān)原則。在責(zé)任的認(rèn)定規(guī)則中，嚴(yán)格責(zé)任原則與過失責(zé)任原則有著相應(yīng)的適用領(lǐng)域和適用規(guī)則。立法者在確立某一責(zé)任規(guī)則的主要內(nèi)容時，都要面臨嚴(yán)格責(zé)任原則與過失責(zé)任原則的適用抉擇以及當(dāng)同一事故中出現(xiàn)不同的責(zé)任主體時，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制運(yùn)行問題，這也同樣適用于環(huán)境污染責(zé)任制度。在《中華人民共和國民法典》第七編的侵權(quán)責(zé)任中，分別規(guī)定了各類情形分別適用的法律責(zé)任認(rèn)定原則以及不同主體在同一事件中責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及減輕乃至免責(zé)的情形。

《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法(征求意見稿)》)的內(nèi)容主要涉及具體的賠償范圍，規(guī)范強(qiáng)制投保的范圍、責(zé)任限額、費(fèi)率監(jiān)管與浮動、保險合同訂立與解除以及承保投保方式等，并沒有對污染事故發(fā)生時的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則和分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。盡管除外條款對于保險公司來說，可以看作是免責(zé)條款，但該條款的思路比較混亂。除外責(zé)任的目的是防止道德風(fēng)險，保護(hù)保險人的利益。故意環(huán)境污染犯罪導(dǎo)致的生態(tài)損害風(fēng)險屬于立法禁止承保的狹義道德風(fēng)險，且生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕痤~往往遠(yuǎn)大于對第三者的人身和財產(chǎn)損害的賠償金額。對賠償范圍不做明確劃分，不僅會引發(fā)道德風(fēng)險，還會造成保險人缺乏資金，無力支付巨額賠付，導(dǎo)致支付機(jī)制惡化，造成環(huán)境污染責(zé)任險市場的失序。[4〗所以，《民法典》第1232條規(guī)定的懲罰性賠償與《管理辦法(征求意見稿)》的除外情形適用問題亟待厘清。此外，《管理辦法(征求意見稿)》第6條將生態(tài)環(huán)境損害納入了保險責(zé)任范圍。那么，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任與生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任在規(guī)則原則、構(gòu)成要件、免責(zé)事由等方面是適用統(tǒng)一規(guī)則還是區(qū)別對待？[5〗所以，要在法律上將環(huán)境污染事故責(zé)任認(rèn)定原則予以明確規(guī)定。

(四)環(huán)境污染責(zé)任保險風(fēng)險評估體系不完善

現(xiàn)代社會是充滿風(fēng)險的社會，如何將風(fēng)險轉(zhuǎn)移、將風(fēng)險降低到最小化，成為人們最關(guān)注的話題之一。環(huán)境風(fēng)險伴隨風(fēng)險社會而來，現(xiàn)代社會需要面對并規(guī)制環(huán)境風(fēng)險。[6〗在環(huán)境責(zé)任保險制度中，“風(fēng)險”與“保險”是一對概念詞。與“風(fēng)險”和“保險”密切相關(guān)的另一個詞是“風(fēng)險評估”。風(fēng)險評估一詞最早應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，隨后運(yùn)用于金融投資領(lǐng)域和保險領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代初，美國政府開始注重在環(huán)境治理方面投入的產(chǎn)出效益問題，顯著增加了在不確定性條件下進(jìn)行科學(xué)決策的相關(guān)研究，[7〗環(huán)境風(fēng)險評估應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境風(fēng)險評估發(fā)展的初期階段，評估主要限于健康風(fēng)險方面。自20世紀(jì)90年代之后，人們逐漸開始注重對生態(tài)風(fēng)險的評估。[8〗近年來，人們意識到，環(huán)境問題也應(yīng)從風(fēng)險的角度加以考慮，安全學(xué)應(yīng)歸入風(fēng)險的學(xué)科。[9〗當(dāng)美國率先建立環(huán)境風(fēng)險評估體系后，歐盟和日本也先后確立了環(huán)境風(fēng)險評估體系，并運(yùn)用到實(shí)際中。

我國關(guān)于風(fēng)險評估的法律不少，可是關(guān)于環(huán)境風(fēng)險評估的法律規(guī)定卻乏善可陳。梳理我國關(guān)于環(huán)境風(fēng)險評估的法律規(guī)定發(fā)現(xiàn)，關(guān)于環(huán)境風(fēng)險評估的規(guī)定大多都只是表明要建立環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)制，而關(guān)于環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)制的運(yùn)行以及環(huán)境風(fēng)險評估的標(biāo)準(zhǔn)等，均沒有明確的法律規(guī)定。環(huán)境風(fēng)險評估作為風(fēng)險評估的一種，雖然可以參照適用一般的風(fēng)險評估在時間、方法、內(nèi)容上的有關(guān)規(guī)定，但由于環(huán)境風(fēng)險的不確定性以及復(fù)雜性，決定了環(huán)境風(fēng)險評估不能生搬硬套一般風(fēng)險評估的法律規(guī)定，應(yīng)該建立一套專門的環(huán)境風(fēng)險評價體系，使之與傳統(tǒng)的風(fēng)險評估體系區(qū)別開來。環(huán)境風(fēng)險評估制度的立法空白、相關(guān)法律條文比較零散、法律規(guī)定比較抽象以及風(fēng)險評估管理機(jī)構(gòu)服務(wù)能力差等問題，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險評估體系的實(shí)操性不強(qiáng)、缺乏具體的運(yùn)行制度和環(huán)境風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。沒有完善的環(huán)境污染責(zé)任保險的風(fēng)險評估體系是環(huán)境污染責(zé)任保險在我國運(yùn)行困難的原因之一。應(yīng)當(dāng)在法律上將環(huán)境風(fēng)險評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序以及方法予以明確規(guī)定。

三、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險運(yùn)行機(jī)制的路徑選擇

(一)健全環(huán)境污染責(zé)任保險法律體系

我國現(xiàn)行的大部分環(huán)境法領(lǐng)域的法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策制定和出臺的時間比較早，原先的制度是根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境治理水平以及科技水平制定的。隨著改革開放與市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的生活方式、生產(chǎn)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均發(fā)生了翻天覆地的變化，新的產(chǎn)業(yè)層出不窮，環(huán)境污染的種類和程度相比以前更復(fù)雜，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域的很多相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不適用于現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)的要求。特別是隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷發(fā)展，“既要金山銀山，又要綠水青山”的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念深入人心。環(huán)境責(zé)任保險，不僅承擔(dān)著彌補(bǔ)受害人損失、分擔(dān)經(jīng)營者風(fēng)險、減輕政府財政負(fù)擔(dān)的任務(wù)，而且承擔(dān)著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)重任?？梢哉f，完善環(huán)境污染責(zé)任保險的法律制度對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展起著重要的推動作用。加快建設(shè)環(huán)境污染責(zé)任保險的法律制度，既有利于環(huán)境污染治理，改善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

我國目前環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的法律條文主要規(guī)定在與環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的各環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中，由于法條數(shù)量的稀少和分散，導(dǎo)致環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度在實(shí)施過程中缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，有的法律條款僅僅規(guī)定了原則性的內(nèi)容，缺乏實(shí)踐操作性。作為環(huán)境法領(lǐng)域的基本法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第52條的規(guī)定只是鼓勵企業(yè)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險，并不做強(qiáng)制性要求，雖然新修改的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》增加了“收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險廢物的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，投保環(huán)境污染責(zé)任保險”的法律條款，這也是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險在環(huán)境法領(lǐng)域的首次規(guī)定。針對我國現(xiàn)有的法律空白，一方面，要進(jìn)行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度的專項(xiàng)立法來解決實(shí)踐中存在的問題，對環(huán)境污染責(zé)任保險的各項(xiàng)制度作出具體、全面地規(guī)定，讓環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度在實(shí)踐中做到有法可依，使各類環(huán)境污染、生態(tài)損害問題能在法律規(guī)定下得到妥善解決。另一方面，在時機(jī)成熟時可以對《中華人民共和國保險法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，新增環(huán)境污染責(zé)任險，將其作為與人身保險制度一樣重要的險種，使環(huán)境污染責(zé)任險在環(huán)境法領(lǐng)域與保險法領(lǐng)銜接起來，妥善解決環(huán)境污染責(zé)任險在不同法律制度中的銜接問題，避免出現(xiàn)制度真空。

(二)建立強(qiáng)制為主、自愿為輔的保險制度

對于保險產(chǎn)品而言，無外乎是兩種購買方式，一種是強(qiáng)制購買，另一種是自愿購買。雖然強(qiáng)制污染責(zé)任保險對于從事高污染行業(yè)來說是轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險的最佳選擇之一，強(qiáng)制責(zé)任保險制度與現(xiàn)代環(huán)境保險技術(shù)的設(shè)計(jì)理念并不匹配，并非普遍適用于每一個企業(yè)的經(jīng)營需求。因?yàn)椴煌袠I(yè)的環(huán)境風(fēng)險是不相同的，環(huán)境污染責(zé)任保險是通過對具體的從事環(huán)境行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險評估，根據(jù)企業(yè)自身的經(jīng)營范圍、場地特點(diǎn)來量身定制的，并不是每家從事環(huán)境行業(yè)企業(yè)必然具備投保環(huán)境污染責(zé)任保險的特點(diǎn)，“一刀切”地制定統(tǒng)一適用于所有企業(yè)的格式化的、強(qiáng)制性的投保合同則會將環(huán)境污染責(zé)任保險重新拉回到傳統(tǒng)的格式化投保合同的僵局中。由于環(huán)境風(fēng)險具有不確定性以及漸進(jìn)性污染事件對傳統(tǒng)保險責(zé)任條款的全面性發(fā)出挑戰(zhàn)，實(shí)踐證明“一刀切”的格式化強(qiáng)制性投保合同不適用于環(huán)境污染責(zé)任保險。

市場運(yùn)行機(jī)制是環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“催化劑”，要充分運(yùn)用市場供給與需求的手段，促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險的發(fā)展。根據(jù)我國目前的投保狀況來看，由于《環(huán)保法》只是規(guī)定倡導(dǎo)性、鼓勵性的環(huán)境污染責(zé)任保險，相關(guān)企業(yè)的投保意愿并不高。所以，政府應(yīng)該重視市場“守夜人”的作用，建立以政府為導(dǎo)向的環(huán)境污染責(zé)任保險，建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險企業(yè)清單，由政府牽頭進(jìn)行強(qiáng)制投保的企業(yè)與保險公司簽訂保險合同，通過對企業(yè)清單的投保、續(xù)保情況的收集、整理和分析，建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為，國家應(yīng)該從立法方面推動建立強(qiáng)制投保為主、自愿投保為輔的保險制度。只有在建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度，同時，鼓勵企業(yè)自愿投保環(huán)境污染責(zé)任險的保險制度，才能使應(yīng)該投保的企業(yè)必須投保，保證將來發(fā)生環(huán)境突發(fā)事故時能得到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的賠付，分散企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險、救濟(jì)受害人的損害、減輕國家財政負(fù)擔(dān)。保險公司能夠用其他企業(yè)自愿投保的保險費(fèi)來現(xiàn)行賠付突發(fā)環(huán)境污染事故中企業(yè)造成的損失，使得環(huán)境污染責(zé)任保險得到充分的發(fā)展，進(jìn)一步推動環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

政府要建立獎懲機(jī)制與風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，提高企業(yè)投保意愿，鼓勵企業(yè)自愿投保。一方面，對于積極投保的企業(yè)進(jìn)行一定的稅收減免政策，激發(fā)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任險的積極性。然而，《管理規(guī)定(征求意見稿)》的第27條對應(yīng)保未保的懲處措施比較輕。建議應(yīng)當(dāng)提高對應(yīng)保未保企業(yè)的處罰力度，使違法成本高于投保的保險費(fèi)，從而使應(yīng)該投保的企業(yè)迫于違法成本過高而投保環(huán)境污染責(zé)任險。此外，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，取消應(yīng)保未保企業(yè)的優(yōu)惠政策 ，對連續(xù)幾年具有不投保、不續(xù)保的企業(yè)，建立市場準(zhǔn)入制或負(fù)面清單。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險管控機(jī)制對高風(fēng)險企業(yè)與低風(fēng)險企業(yè)進(jìn)行分類管理，對于高風(fēng)險的企業(yè)強(qiáng)制投保環(huán)境污染責(zé)任險，并建立政府—企業(yè)一體化的24小時信息監(jiān)控和臺賬監(jiān)控；對于低風(fēng)險的企業(yè)進(jìn)行鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任險，定期抽查污染防控措施。

(三)完善環(huán)境污染責(zé)任歸責(zé)原則

徐以祥教授曾指出，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任是指對生態(tài)環(huán)境本身損害的侵權(quán)責(zé)任，其是對生態(tài)環(huán)境公益進(jìn)行救濟(jì)的侵權(quán)責(zé)任。傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任是因污染環(huán)境和破壞生態(tài)導(dǎo)致的他人人身財產(chǎn)等權(quán)益損害的責(zé)任，是對私人人身、財產(chǎn)及其他權(quán)益(包含環(huán)境權(quán)益)進(jìn)行救濟(jì)的制度。[10]在環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)原則方面，我國《民法典》第1229條關(guān)于“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”的規(guī)定“不夠明確，致使法學(xué)理論界產(chǎn)生意見分歧，司法實(shí)踐中也極易造成標(biāo)準(zhǔn)不一，同案不同判的混亂局面，從而對當(dāng)事人權(quán)益的司法保護(hù)不能趨于一致”[11]。

目前，對于生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境侵權(quán)私益訴訟的歸責(zé)原則有以下不同觀點(diǎn)：一元?dú)w責(zé)原則的觀點(diǎn)認(rèn)為，《民法典》中的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任與生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任同樣屬于由污染環(huán)境和破壞生態(tài)而引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任，兩種侵權(quán)責(zé)任適用共同的無過錯責(zé)任歸責(zé)原則。[12]二元?dú)w責(zé)原則的觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任適用無過錯責(zé)任原則并無爭議，但生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任不能適用無過錯責(zé)任原則，而應(yīng)當(dāng)適用過錯責(zé)任原則。[13]在《管理辦法(征求意見稿)》中并沒有明確區(qū)分環(huán)境污染事故發(fā)生造成的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任與生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任，也沒有對歸責(zé)原則、構(gòu)成要件以及舉證責(zé)任做出相應(yīng)的規(guī)定。在環(huán)境污染責(zé)任保險制度中應(yīng)該將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任與生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任區(qū)分開來，適用二元?dú)w責(zé)原則，即生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任適用過錯原則，生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任適用無過錯責(zé)任原則，明確兩種損害責(zé)任的構(gòu)成要件和舉證責(zé)任。

(四)建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險風(fēng)險評估體系

環(huán)境污染責(zé)任險風(fēng)險評估制度的目的在于為風(fēng)險評估在法規(guī)、技術(shù)、工程程序等工作發(fā)展提供清晰的建設(shè)思路，明確社會各方的工作目標(biāo)與要求，樹立正確的工作觀念，提高認(rèn)識，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險評估的規(guī)范化、科學(xué)化、高效化等目標(biāo)，[14]我國環(huán)境污染責(zé)任保險制度中存在的另一個重大缺陷是沒有規(guī)范的風(fēng)險評估體系和評估方法，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評估結(jié)果存在一定差異，缺乏公正性。環(huán)境污染責(zé)任保險的風(fēng)險評估體系是完善環(huán)境污染責(zé)任保險制度中不可或缺的內(nèi)容，推動風(fēng)險評估體系的完善可以加快環(huán)境污染責(zé)任保險的實(shí)施進(jìn)程。建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險的風(fēng)險評估體系可以從以下幾個方面進(jìn)行完善。

1.建立專門的環(huán)境風(fēng)險評估法律法規(guī)體系。環(huán)境污染責(zé)任保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，以環(huán)境法律制度發(fā)展完善為前提。[15]同理，環(huán)境風(fēng)險評估業(yè)務(wù)的發(fā)展，也離不開完善的環(huán)境風(fēng)險評估法律法規(guī)體系的支撐。為完善環(huán)境風(fēng)險評估法律法規(guī)體系，促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，我國環(huán)境風(fēng)險評估體系需要明確基于環(huán)境污染責(zé)任保險的風(fēng)險評估制度。從具體內(nèi)容來看：

第一，明確規(guī)定環(huán)境風(fēng)險評估的內(nèi)容。結(jié)合環(huán)境污染責(zé)任保險與風(fēng)險評估的需求，將因環(huán)境污染造成第三者人身損害、財產(chǎn)損害，生態(tài)環(huán)境損害、應(yīng)急處置與清污費(fèi)用以及漸進(jìn)性損失等賠償責(zé)任在法律上予以明確規(guī)定，風(fēng)險評估在環(huán)境污染責(zé)任險、應(yīng)急預(yù)案編制、化學(xué)品登記管理等工作中開展評估的方式，為環(huán)境污染責(zé)任險評估工作的開展提供有力的法律支撐。[16]

由于城市缺少交通信息實(shí)時發(fā)布系統(tǒng)，對于突發(fā)事件、事故、擁堵、惡劣天氣等信息無法進(jìn)行實(shí)時發(fā)布，無法實(shí)時了解信號燈的工作狀態(tài)，無法做到道路交通的實(shí)時監(jiān)控、全程覆蓋，使得城區(qū)車輛亂穿行、亂插隊(duì)、亂停亂放、違停等現(xiàn)象普遍發(fā)生，交通擁堵嚴(yán)重，且交通管理執(zhí)法方式單一.

第二，我國環(huán)境風(fēng)險評估在原有評估方法的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步增加基于環(huán)境污染責(zé)任險的特點(diǎn)的評估方法和程序，并在法律規(guī)范上制定相應(yīng)的評估方法和程序，以切實(shí)完善環(huán)境風(fēng)險評估的適用。

第三，環(huán)境風(fēng)險評估體系的實(shí)施離不開實(shí)施保障體系的建設(shè)，所以要在法律上明確環(huán)境風(fēng)險評估實(shí)施的主體、范圍以及相應(yīng)的實(shí)施配套設(shè)施，為規(guī)范化、高效化展開環(huán)境風(fēng)險評估提供法律制度支撐。

2.建立環(huán)境風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系的建立是環(huán)境風(fēng)險評估體系的基礎(chǔ)。由于我國高風(fēng)險、高污染的企業(yè)類型較多，且風(fēng)險構(gòu)成因素較為復(fù)雜[17]，所以，要在法律規(guī)范層面制定有針對性的環(huán)境風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估時的原則、建立企業(yè)環(huán)境風(fēng)險級別，并根據(jù)環(huán)境風(fēng)險評估的需求，對環(huán)境企業(yè)進(jìn)行分類管理。建立環(huán)境風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系，首先，要明確環(huán)境風(fēng)險評估的原則，系統(tǒng)科學(xué)性原則、動態(tài)適應(yīng)性原則以及簡明可行性原則。其次，不能嚴(yán)格規(guī)定所有企業(yè)適用同一個環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于我國高污染、高風(fēng)險企業(yè)類型較多、不同地區(qū)的環(huán)境保護(hù)需求、環(huán)境敏感度不同，地方政府應(yīng)對本地區(qū)的高污染、高風(fēng)險的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合本行政區(qū)域的環(huán)境敏感度特征以及環(huán)境保護(hù)需求，制定符合本地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險評估的地方標(biāo)準(zhǔn)，不能機(jī)械地使用統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。此外，建立環(huán)境風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)龐大而又復(fù)雜的工程。所以，在制定環(huán)境風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)時理應(yīng)注意指標(biāo)的代表性以及可量化性，避免造成人力、物力等的浪費(fèi)。

3.提高環(huán)境風(fēng)險評估管理機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。環(huán)境污染的復(fù)雜性對環(huán)境風(fēng)險評估設(shè)備、評估人員以及評估機(jī)構(gòu)提出了更高的技術(shù)要求。環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同類別的企業(yè)、政府部門、保險公司以及社會公眾的需要為根據(jù)，建設(shè)環(huán)境風(fēng)險管理服務(wù)平臺。

首先，環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)應(yīng)該對高風(fēng)險企業(yè)和低風(fēng)險企業(yè)進(jìn)行分類管理。對于高風(fēng)險企業(yè)，可以開發(fā)有針對性的環(huán)境風(fēng)險管理服務(wù)，客觀、全面診斷高風(fēng)險企業(yè)的風(fēng)險水平，進(jìn)行24小時監(jiān)控，從而提高企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險防范措施及應(yīng)急管理水平；對于低風(fēng)險的企業(yè)，定期對企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估，及時把控企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險狀況。

其次，在企業(yè)和政府監(jiān)管部門之間建立風(fēng)險信息查詢、信息共享等服務(wù)，政府監(jiān)管部門對企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險等級監(jiān)管，優(yōu)先對高風(fēng)險企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，從而提高監(jiān)管水平、行政效力，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境污染責(zé)任保險的運(yùn)行。

再次，環(huán)境風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在保險公司與投保企業(yè)之間提供環(huán)境風(fēng)險評估信息及后續(xù)的風(fēng)險管理信息查詢和監(jiān)管服務(wù)，在保險公司與投保公司之間架起信息橋梁，為保險公司制定合理的保險條款提供技術(shù)支持和信息支撐、方便保險公司對投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險狀況以及投保、續(xù)保情況進(jìn)行及時掌控。

四、結(jié)語

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險作為一種帶有公益性質(zhì)的救濟(jì)手段，不僅能使受害者的權(quán)益得到有效救濟(jì)，而且分散了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，分擔(dān)了國家財政壓力，符合我國生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。強(qiáng)有力的制度體系是保障環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險發(fā)展的必要條件。現(xiàn)階段的《管理辦法征求(意見稿)》中以自愿為主、強(qiáng)制為輔的保險制度存在缺陷，違背了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的立法目的，導(dǎo)致環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險存在發(fā)展困境以及監(jiān)管困境，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的社會救濟(jì)與社會管理功能難以發(fā)揮。結(jié)合我國試點(diǎn)城市實(shí)施情況，要兼顧企業(yè)、保險公司的利益，提高環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的實(shí)操性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會效益的共贏，必須完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度的具體規(guī)定、提高企業(yè)投保的動力、刺激保險公司開拓市場的潛力，從而促進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度體系的健全與完善。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》。

②數(shù)據(jù)來源于《2016-2019 年全國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報》。