基于PPP 模式的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑研究
——以重慶市為例

王哲 劉田義

（重慶建筑科技職業(yè)學院，重慶 401331）

一、引言

據(jù)聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》中的統(tǒng)計標準，一個國家或地區(qū)60 歲以上的人口占總人口比例達到 10%，或 65 歲以上人口占總人口比重的 7%，即視為該國家或地區(qū)進入老齡化社會。重慶市統(tǒng)計局發(fā)布的相關數(shù)據(jù)顯示，截止2020 年60 歲及以上人口為701.04 萬人，占21.9%；其中，65 歲及以上人口為547.36 萬人，占17.1%[1]，由此可見，重慶已進入快速老齡化時代。

另外，由于經(jīng)濟、文化、社會等各發(fā)展水平較落后，重慶市在老齡化的進程中還呈現(xiàn)出老齡人口增速快、規(guī)模大且未富先老等特征，居民養(yǎng)老問題日益突出。在這種情況下，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術為基礎，基于老年人的生活需求，為老年人提供日常照料、健康監(jiān)控、醫(yī)療服務、安全保障、休閑娛樂等服務內容，構建包含數(shù)據(jù)監(jiān)測、智能預警和應急介入等功能的智慧養(yǎng)老服務體系已刻不容緩。

但目前來看，僅依靠政府財政投入的傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式難以全面覆蓋老齡群體對智慧養(yǎng)老服務的需求，因此，基于PPP 模式，即Public—Private—Partnership，指政府部門與私人部門之間基于提供產(chǎn)品和服務出發(fā)點，達成特許權協(xié)議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴合作關系，打造政府與社會資本的良性融資渠道，構建有效的智慧養(yǎng)老服務體系就成了解決當前養(yǎng)老困境非常有意義的嘗試。

二、智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

隨著老齡化進程的加速，重慶市不斷地加大對養(yǎng)老服務的投入。據(jù)新華網(wǎng)報道，2020 年重慶累計投入約15.7 億元用于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，其中中央投入資金約1 億元，市級投入資金2.2 億元，各區(qū)縣投入資金12.5 億元。[2]盡管政府財政支持改善了重慶智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的現(xiàn)狀，但仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資源投入嚴重不足

盡管中央及重慶市政府都加強了對養(yǎng)老服務體系的支持力度，但由于老齡化進程的加速，仍呈現(xiàn)出供需嚴重失衡的特征。據(jù)重慶市民政局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年第四季度，全市有各類養(yǎng)老服務機構933 個，養(yǎng)老床位 10.2 萬張，每千人口擁有養(yǎng)老床位僅有3.18 張，養(yǎng)老床位數(shù)約為老年人口總數(shù)的1.6%，[3]與美國、日本、西歐等發(fā)達國家和地區(qū)平均約6%的水平相去甚遠，遠遠滿足不了我國老年人養(yǎng)老服務需求。

（二）智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)地區(qū)發(fā)展水平差異較大

在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資源投入嚴重不足的背景下，重慶市智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)地區(qū)發(fā)展水平也存在著較大的差異。重慶市專業(yè)化的智慧養(yǎng)老機構多集中在主城及周邊地區(qū)，位置較偏遠的區(qū)縣和廣大的農村地區(qū)主要依托敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、閑置學校解決養(yǎng)老場所問題，并且這些場所的熱水供應系統(tǒng)、老人房間標準化、公共洗浴間安全化等升級改造工程尚在逐步推進之中，智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)更為嚴峻。

（三）智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來源較單一

2019 年，重慶市政府發(fā)布《重慶市推進養(yǎng)老服務發(fā)展實施方案》，方案計劃從2020 年起，市、區(qū)縣要分別將不低于60%、80%的福彩公益金用于養(yǎng)老服務設施建設、運營補貼和政府購買社區(qū)居家基本公共養(yǎng)老服務。同時，重慶市各級政府也在不斷地鼓勵、引導民間機構參與智慧養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，取得了良好的效果，但從總體來看，以政府為主體的養(yǎng)老服務供給機制依然沒有發(fā)生變化，市場調節(jié)機制難以在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮作用，民間機構對于參與智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。

三、基于PPP 模式推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議

為了解決智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困境，迎接老齡化社會帶來的挑戰(zhàn)，2015 年民政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，鼓勵民間資本通過PPP 等模式，發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。2016 年中央全面深化改革領導小組審議通過《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》，明確提出對民間資本在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)中起到的作用更為重視。2019 年重慶市政府發(fā)布《重慶市推進養(yǎng)老服務發(fā)展實施方案》，提出要推進智慧養(yǎng)老建設，實施“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”行動，加快建設養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)，搭建智慧養(yǎng)老云平臺，發(fā)揮云平臺監(jiān)督、管理、服務等作用，滿足養(yǎng)老服務發(fā)展新形勢。

綜上所述，一方面，政府希望通過PPP 模式利用民間資本完成智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的轉型升級，緩解政府的財政壓力；另一方面，民間資本希望在PPP 模式下由政府兜底，降低發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的風險[4]；同時，在引入市場競爭后，必然會促進智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)內管理、技術、人才等要素的革新，保障智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。可見，PPP 模式與智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間有著良好的契合點，基于PPP 模式優(yōu)化智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑是可行的。為了促進基于PPP 模式的智慧養(yǎng)老模式能有序發(fā)展，我們提出如下對策建議：

（一）確立民間養(yǎng)老機構的主導地位，正確發(fā)揮政府的引導作用

在立項布局基于PPP 模式的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的過程中，政府應正確發(fā)揮引導作用，為民間養(yǎng)老機構進入智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)打造良好的營商環(huán)境和政策保障。政府要逐步構建市場化的融資渠道，提高社會資本的參與度。智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要從依靠政府財政投入為主，逐步轉變?yōu)檎龑碌氖袌鋈谫Y為主。由于智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有投資周期長、投資回報低、市場風險大等特征，因此政府在推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展時要引導、要兜底，可以研究給予參與企業(yè)一定的稅收減免或其他優(yōu)惠政策，提升民間資本參與項目的積極性[5]。

（二）結合地區(qū)特點打造安全有效的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資模式

PPP 模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，也是一種以參與各方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，其具體融資方式包括股權融資、混合融資（夾層融資）、債權融資等。一般而言，PPP 項目的債務率相對較高，當前項目的平均債務率為70%～90%，因此融資模式的安全性和有效性是影響PPP 模式成功與否的重要因素之一。[6]對于智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)而言，夾層融資中的資產(chǎn)證券化和債權融資的商業(yè)銀行貸款是相對較契合的融資方式。PPP 項目資產(chǎn)證券化是以項目未來收益權或特許經(jīng)營權為保證的融資方式，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是公共服務型項目，使用價格穩(wěn)定，能夠在可預計的未來帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，并且智慧養(yǎng)老服務可以通過收取服務費的方式回收前期投入，在項目建設初期便可對項目進行充分的盡職調查，具有良好的安全性特征。商業(yè)銀行貸款是PPP 融資方式中最常用的形式之一。一方面，商業(yè)銀行貸款操作形式多樣，可以使PPP 項目從多渠道順利融資，從而最大程度地保護投資者利益；另一方面，從貸款期限上，商業(yè)銀行貸款符合PPP 項目以及養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的融資長期性的要求，較長還款周期在保障PPP 模式下智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時，也為商業(yè)銀行帶來了可觀的收益。另外，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由于有良好的人流量保證，利潤趨于穩(wěn)定，其風險易于防控。因此，商業(yè)銀行貸款也符合安全性和有效性的要求。

（三）構建全面的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP 項目監(jiān)管機制

為保障智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，政府應當充分發(fā)揮其監(jiān)管職責，成立具有專業(yè)背景的項目監(jiān)管機構，加強項目風險管理，建立健全合理的風險預警與控制機制。政府在項目周期內，要引導各方基于理性和謹慎的原則開展項目建設運營活動，同時還要協(xié)調PPP 項目參與各方在綜合考慮分配結果減少風險發(fā)生概率、風險造成的損失及風險控制成本的基礎上，合理設計項目風險分配機制。在項目建設及運營的過程中，政府作為公共部門應主要承擔政策變動、法律修訂或廢止以及智慧養(yǎng)老項目門檻需求等系統(tǒng)性風險。養(yǎng)老機構等私人部門主要承擔項目具體的投資、建設和運營的過程性風險。另外，政府還可以在征求PPP項目參與各方的意見的基礎上，明確項目操作規(guī)范、完善項目監(jiān)管指標，并引入專業(yè)的第三方PPP 項目監(jiān)管機構，提升PPP 項目的監(jiān)管質量和監(jiān)管效率。

（四）注重智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才的培育工作

根據(jù)相關研究顯示，截止2020 年底，全國失能、半失能老人的規(guī)模約為4000 萬人，對專業(yè)養(yǎng)老護理人員的需求量約為600 萬人，但根據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當前全國從事養(yǎng)老護理的專業(yè)人員數(shù)量不到300 萬人，可見僅在失能、半失能老人的護理這一最緊要、最急迫項目上人才缺口就達到了300 萬人，加快智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才的培育工作已經(jīng)非常急迫。

要加強智慧養(yǎng)老專業(yè)人才的培育，至少應從以下兩方面入手：一是針對當前在崗在職的專業(yè)從業(yè)人員要加強職業(yè)技能培訓，增強他們的服務意識、提升職業(yè)技能。目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員很多都來自于社會上的無業(yè)或閑散人員，存在年齡結構偏大、整體素質偏低，且人員穩(wěn)定性較差等特征，無論是從業(yè)人員規(guī)模還是專業(yè)技能素養(yǎng)都難以滿足智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，民政部門對于這部分人員應加強職業(yè)技能培訓，開展從業(yè)資格考核及技能等級鑒定工作，督促他們提升自身素質水平以符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。二是要整合職業(yè)教育資源，調整職業(yè)教育布局結構，構建科學合理的專業(yè)人才培養(yǎng)機制，引導和鼓勵有專業(yè)基礎的職業(yè)院校開辦智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上的相關專業(yè)，并通過加大專業(yè)宣傳力度、設置各級獎助學金、建設人才定向培養(yǎng)渠道等多種方式提升學生報考的積極性，從根本上解決智慧養(yǎng)老專業(yè)人才匱乏的問題。