監(jiān)察法與刑法的關(guān)系梳理及其癥結(jié)應(yīng)對(duì)措施研究

方池

（澳門科技大學(xué)法學(xué)院，中國 澳門 999078）

前言

有研究表明，最遲在原始社會(huì)晚期，古代社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了某種程度的權(quán)力分化現(xiàn)象。作為原始社會(huì)權(quán)力的所有者與權(quán)力的行使者出現(xiàn)了一定程度的分離，進(jìn)而使權(quán)力監(jiān)督成為中國古代社會(huì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分。時(shí)至今日，監(jiān)察仍然是一國懲治腐敗、維護(hù)政治生態(tài)環(huán)境風(fēng)清氣朗不可或缺的重要手段。隨著憲法修正案將我國國家機(jī)構(gòu)由原來的“一府兩院”調(diào)整為“一府一委兩院”，緊接著《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)察法》”）的出臺(tái)，正是實(shí)現(xiàn)我國監(jiān)察全覆蓋的意義所在。

一、監(jiān)察法與刑法的內(nèi)在關(guān)系梳理

全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國向十三屆全國人大一次會(huì)議關(guān)于中華人民共和國監(jiān)察法草案的說明時(shí)指出，監(jiān)察委員會(huì)不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。1由此可見，《監(jiān)察法》是代表我國行使“監(jiān)管權(quán)”的法律準(zhǔn)則。而《中華人民共和國刑法》（以下簡(jiǎn)稱“《刑法》”）1997 年正式生效后，至今我國已對(duì)其進(jìn)行了十一次修正。目前關(guān)于《監(jiān)察法》法律位階的觀點(diǎn)主要有兩種：一是“基本法律位階”說，認(rèn)為《監(jiān)察法》與《刑法》等國家基本法律具有相同的法律地位與法律效力。2二是“低于基本法律位階”說，主張《監(jiān)察法》是《刑事訴訟法》的特別法，其位階低于《刑事訴訟法》。3 第一種觀點(diǎn)是目前主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，筆者對(duì)此表示贊同。兩法之間沒有“特別法優(yōu)于普通法”也不是“新法優(yōu)于舊法”的簡(jiǎn)單法律位階，兩部法律均系全國人大制定的基本法律，沒有孰優(yōu)孰劣之分，只是在出現(xiàn)法律沖突，選擇適用法律時(shí)應(yīng)當(dāng)以《刑法》為基礎(chǔ)的前提下，適用《監(jiān)察法》。在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，憲法修正案中明確規(guī)定了“監(jiān)察委員會(huì)”，并將其定位為“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，為《監(jiān)察法》帶來濃厚的憲法色彩，因此其不可能是第二種觀點(diǎn)說的“低于基本法律位階”。

縱觀《監(jiān)察法》全文，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的職務(wù)違法犯罪行為開展調(diào)查，無法單憑《監(jiān)察法》進(jìn)行定罪量刑，必然受到刑法的制約。一個(gè)職務(wù)違法行為究竟是否構(gòu)成職務(wù)犯罪，還需要根據(jù)罪刑法定原則等刑法基本原則考量，如監(jiān)察機(jī)關(guān)如認(rèn)為被調(diào)查對(duì)象的職務(wù)違法行為涉嫌職務(wù)犯罪，那么則要依據(jù)刑法來評(píng)價(jià)。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施完一系列的監(jiān)察、偵查、調(diào)查措施后，還需要“連同案卷證據(jù)材料移送檢察院提起公訴”。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的調(diào)查雖然不同于偵查機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人的偵查，但無論是“調(diào)查”還是“偵查”，均要受到憲法和法律的制約。

二、監(jiān)察法與刑法實(shí)施中的癥結(jié)

（一）癥結(jié)一：《監(jiān)察法》中的“監(jiān)察對(duì)象”與《刑法》中的“職務(wù)犯罪主體”是否一致

根據(jù)《監(jiān)察法》第三十四條第一款規(guī)定，法院、檢察院、公安、審計(jì)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。換而言之，《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象系“行使公權(quán)力的公職人員”。“公職人員”這一概念在日常生活中不少見，在我國法律體系中卻是一個(gè)全新的概念，與現(xiàn)行《刑法》規(guī)定的職務(wù)犯罪主體內(nèi)涵和外延均有不同。顯然，“公職人員”包括“國家(機(jī)關(guān))工作人員”，以及參照《公務(wù)員法》管理的人員、受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，甚至基層自治組織的村委會(huì)中的管理人員也納入其中。。這一擴(kuò)大規(guī)定，將所有有機(jī)會(huì)接觸、管理“公務(wù)”的人員都納入了《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象當(dāng)中。

（二）癥結(jié)二：監(jiān)察法是否需要遵循刑法關(guān)于職務(wù)犯罪構(gòu)成要件的規(guī)定

眾所周知，《刑法》出臺(tái)在前，《監(jiān)察法》在后。在監(jiān)察法出臺(tái)之前，針對(duì)特殊職務(wù)犯罪構(gòu)成要件,只需要遵循刑法的規(guī)定進(jìn)行定罪量刑即可。筆者認(rèn)為，雖然“監(jiān)察權(quán)”的對(duì)象范圍更廣，但是在“國家（機(jī)關(guān)）工作人員”這一犯罪主體范圍內(nèi)適用《刑法》并不沖突，反而是監(jiān)察機(jī)關(guān)人員的嚴(yán)重越軌行為予以刑事追責(zé)時(shí),我們不得不思考監(jiān)察機(jī)關(guān)人員的性質(zhì)。作為“政治機(jī)關(guān)”的監(jiān)察委員會(huì),監(jiān)察機(jī)關(guān)人員既不屬于“司法工作人員”,也不屬于“監(jiān)獄、拘留所、看守所等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員”“行政執(zhí)法人員”等,遵循罪刑法定原則的前提下,在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行定罪量刑時(shí)恐怕需要擴(kuò)大解釋。

（三）癥結(jié)三：監(jiān)察法的監(jiān)察對(duì)象不包括單位

在監(jiān)察法現(xiàn)有規(guī)定中,監(jiān)察對(duì)象僅限于自然人,不包括單位。如前文所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象“公職人員和有關(guān)人員”,而沒有涉及到“公職單位”。監(jiān)察法沒有把單位主體列入監(jiān)察對(duì)象之中，可能導(dǎo)致與現(xiàn)行刑法明確規(guī)定的自然人和單位的二元犯罪主體,也就是說，單位實(shí)施的職務(wù)犯罪只能依據(jù)刑法定罪量刑，那么一個(gè)案件中既有單位又有自然人為犯罪主體的情況會(huì)出現(xiàn)分別偵查（調(diào)查）的情形，影響監(jiān)察法與刑法之間有效銜接實(shí)施。

從一般意義上來說,監(jiān)察法的監(jiān)察對(duì)象是“公職人員”,即自然人。然而,監(jiān)察法并不是孤立存在,在把職務(wù)犯罪的調(diào)查納入監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)限，監(jiān)察比單純定罪追責(zé)任務(wù)更重。我們知道，單位同樣可以成為職務(wù)犯罪、貪腐行為的主體,在此情形下,如何使監(jiān)察法與刑法之間進(jìn)行良好對(duì)接,就是我們?cè)谥黧w適用上必須重點(diǎn)考慮的事情。監(jiān)察法能夠得到良性實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)察作用離不開其他相關(guān)法律的支撐,無論是前期的調(diào)查環(huán)節(jié)還是后期需要進(jìn)入的司法程序,圍繞刑法的定罪量刑并進(jìn)行有效對(duì)接必不可少。因此，監(jiān)察法的適用與刑法之間的關(guān)系密切,監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)單位職務(wù)犯罪仍是難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。

三、監(jiān)察法與刑法實(shí)施有效銜接的對(duì)策建議

（一）國家層面盡快出臺(tái)兩法發(fā)生沖突之間的適用規(guī)則

現(xiàn)實(shí)中，《監(jiān)察法》和《刑法》存在的法律沖突難以使用通行的法律沖突規(guī)則解決，導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題無所適從，這些問題都亟待國家層面進(jìn)行明確?！侗O(jiān)察法》的基本法律地位，尤其規(guī)定的內(nèi)容所具有的憲法引領(lǐng)性性質(zhì)，在發(fā)生法律沖突時(shí)無法簡(jiǎn)單沿用沖突規(guī)則解決。在《監(jiān)察法》與《刑法》或者其他現(xiàn)行基本法律發(fā)生法律沖突時(shí)，相應(yīng)地修改完善法律規(guī)定及其適用規(guī)則是解決措施之一。同理，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，其為國家公權(quán)力的運(yùn)行方式之一，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了享有調(diào)查權(quán)，《監(jiān)察法》同樣賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)享有偵查權(quán)。盡管在現(xiàn)有的規(guī)定中，職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查并不等同于普通案件的刑事偵查，這是由機(jī)關(guān)性質(zhì)所決定的，但是二者在權(quán)力行使的上仍具有共性特征。

（二）正確對(duì)待監(jiān)察案件的時(shí)效

從現(xiàn)有規(guī)定來看，《監(jiān)察法》并未明確規(guī)定監(jiān)察追訴時(shí)效，也就是說，監(jiān)察追訴的案件是否需要沿用刑法的時(shí)效規(guī)定，是監(jiān)察權(quán)實(shí)施中必須面對(duì)的核心問題。這是因?yàn)樽吩V時(shí)效制度與國家機(jī)關(guān)內(nèi)在的追訴權(quán)緊密相關(guān)，如果案件已經(jīng)超過刑事追訴的時(shí)效期限.明顯缺乏了追究刑事責(zé)任的現(xiàn)實(shí)必要，是否還有監(jiān)察糾錯(cuò)的必要？筆者認(rèn)為，也許對(duì)于黨紀(jì)黨規(guī)來說，追訴時(shí)效似乎對(duì)監(jiān)察的作用不大，此時(shí)行使監(jiān)察權(quán)是為了肅清此前違法亂紀(jì)帶來的惡劣影響。然而監(jiān)察法的實(shí)施應(yīng)當(dāng)刑法為基礎(chǔ)，但《監(jiān)察法》并不是《刑法》的單純性補(bǔ)充，更不是《刑法》的“特別法”，監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)遵守追訴時(shí)效制度的約束，否則將無休止地浪費(fèi)監(jiān)察資源進(jìn)行調(diào)查處置。即便是黨內(nèi)處分也是有時(shí)效規(guī)定的，更不能否定職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查中的時(shí)效適用，不能單純?yōu)榱藦?qiáng)化公權(quán)力的國家強(qiáng)制性而置職務(wù)犯罪案件的時(shí)效適用于不顧。認(rèn)可時(shí)效制度在職務(wù)犯罪調(diào)查中的適用，不是為了限制監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，而是為了讓監(jiān)察權(quán)更好地施行。畢竟追訴時(shí)效既涉及實(shí)體問題也涉及程序問題，監(jiān)察法不僅要與刑法相關(guān)規(guī)定有效銜接，后續(xù)還要與刑事訴訟法、最高法的解釋等規(guī)定有效銜接。

（三）正確對(duì)待檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的管轄沖突

提起“犯罪”，首先想到適用的實(shí)體法律非刑法莫屬。經(jīng)過監(jiān)察體制改革后，針對(duì)“職務(wù)犯罪”，由原來的偵查主體檢察機(jī)關(guān)變更監(jiān)察部門為調(diào)查主體。即便如此，監(jiān)察法的實(shí)施必然要與刑事實(shí)體法建立起直接的關(guān)聯(lián)性，否則，可能違背罪刑法定的定罪量刑的基本原則。刑法現(xiàn)有規(guī)定只是對(duì)“職務(wù)犯罪”所涉及的犯罪類型概括表示，換言之.職務(wù)犯罪與普通刑事犯罪存在實(shí)質(zhì)區(qū)別，主要表現(xiàn)在主體類型不同方面。

在實(shí)際運(yùn)用中，《監(jiān)察法》規(guī)定的“職務(wù)犯罪”應(yīng)當(dāng)以刑法的已有規(guī)定的要求為基礎(chǔ)，這是符合罪刑法定原則的根本要求。按照監(jiān)察法第十五條關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定，顯然比刑法關(guān)于職務(wù)犯罪的主體范圍要更寬比其他犯罪主體范圍要稍窄。但從即使按照目前監(jiān)察體制全覆蓋的背景下，暫時(shí)無須輻射到更多對(duì)象。正如前文所述，監(jiān)察法的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以刑法為基礎(chǔ)，隨著監(jiān)察體制深化改革，監(jiān)察法更應(yīng)該正確處理好適用范圍，而不能一味擴(kuò)大適用主體，監(jiān)察法的出臺(tái)目的主要在對(duì)“公權(quán)力”的監(jiān)督，合理監(jiān)察范圍并保證監(jiān)察機(jī)制的良好運(yùn)行才是科學(xué)實(shí)施監(jiān)察法的意義所在。

結(jié)語

刑法對(duì)職務(wù)犯罪主體內(nèi)涵與外延，與《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍中雖不盡相同，也有一致的地方，也就意味著，并不是刑法中所有的職務(wù)犯罪均是監(jiān)察管轄范疇。諸如單位職務(wù)犯罪的問題目前只能依據(jù)刑法解決，還有很多現(xiàn)實(shí)問題無法照拂，而這些現(xiàn)實(shí)問題能否寄希望于《監(jiān)察法》去處理我們也不能輕易做出判斷，監(jiān)察體制的改革任重而道遠(yuǎn)。

注釋：

①李建國就明確監(jiān)察工作的原則和方針作說明.新華網(wǎng).http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_129828498.htm

②莫紀(jì)宏：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察法的屬性》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018 年第7 期，第39 頁。

③張能全：《監(jiān)察法與刑事訴訟法的位階對(duì)接和法法銜接問題研究》，載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2019 年第l 期，第113 一116 頁。