對(duì)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理在基層推行現(xiàn)狀的思考

文/李雅君（遼寧省葫蘆島市建昌縣財(cái)政局）

一、預(yù)算績(jī)效管理的概念及涵義

預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)財(cái)政資金支出全鏈條、閉環(huán)式的預(yù)算管理模式。目標(biāo)是建立財(cái)政資金支出的“事前評(píng)估確定績(jī)效目標(biāo)、事中跟蹤監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行、事后評(píng)價(jià)反饋績(jī)效結(jié)果、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用下期預(yù)算安排”的預(yù)算管理機(jī)制和覆蓋預(yù)算管理事前、事中、事后全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系。

2018年9月1日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》[中發(fā)（2018）34號(hào)]闡述：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。力爭(zhēng)在2022年底建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。

二、預(yù)算績(jī)效管理在基層財(cái)政推行現(xiàn)狀

黨中央國(guó)務(wù)院的時(shí)間安排已然過(guò)去1/4了，中央、省市級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行得如火如荼，可到基層財(cái)政這里，尤其是到財(cái)力基礎(chǔ)特別薄弱的基層地區(qū)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)工作卻困難重重，雷聲大、雨點(diǎn)小，許多工作都流于形式，無(wú)法深入地推進(jìn)。從總體來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理存在如下許多問(wèn)題亟待解決。

（一）績(jī)效管理理念沒(méi)有深入到基層

預(yù)算績(jī)效管理理念尚未牢固樹(shù)立，目前，基層存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí)，預(yù)算單位和財(cái)政部門(mén)的績(jī)效意識(shí)也較為淡薄，不重視績(jī)效管理的思想普遍存在且短時(shí)間內(nèi)難以改變。到財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的具體推進(jìn)過(guò)程，部分預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)績(jī)效管理不了解、不重視，不認(rèn)為是本部門(mén)的工作，只關(guān)心項(xiàng)目資金是否安排到位，不關(guān)心資金使用效益問(wèn)題；相關(guān)工作人員更是“思想消極”“怕麻煩”等畏難情緒嚴(yán)重存在；財(cái)政部門(mén)也是只要完成上級(jí)安排的工作便完事大吉。人們關(guān)心的都是資金的安排情況，對(duì)資金的使用效益則沒(méi)有足夠重視。各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度基本上也都是轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件要求，管理制度體系不健全，相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化，沒(méi)有較強(qiáng)的可操作性，不能結(jié)合本地實(shí)際工作情況開(kāi)展績(jī)效管理，因地制宜制定適合本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范、制度，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的制度性保障支撐能力不強(qiáng)。

（二）績(jī)效管理人員數(shù)量不足、素質(zhì)不高

由于績(jī)效管理工作在基層看來(lái)是新生事物，沒(méi)有現(xiàn)成的模版可以套用，而且每一類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)自成體系，無(wú)可借鑒，所以沒(méi)有人愿意深入的學(xué)習(xí)，各地財(cái)政部門(mén)績(jī)效管理工作基本上都是與預(yù)算合署辦公，從中抽調(diào)1-2個(gè)人負(fù)責(zé)，而預(yù)算績(jī)效管理工作則要求管理人員需熟練掌握國(guó)家政策、財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目業(yè)務(wù)和審計(jì)等相關(guān)知識(shí)，綜合性較強(qiáng)。各項(xiàng)目單位和部門(mén)更是全部由財(cái)務(wù)人員代管，沒(méi)有設(shè)置績(jī)效工作的專(zhuān)職人員，現(xiàn)有人員隊(duì)伍建設(shè)滯后、能力參差不齊。受人員及專(zhuān)業(yè)能力的限制，目前存在工作量大現(xiàn)有人員難以招架、不會(huì)做項(xiàng)目事前評(píng)估，不懂如何審核績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不可控等諸多問(wèn)題。現(xiàn)有的績(jī)效管理相關(guān)人員數(shù)量、素質(zhì)與崗位要求不匹配，制約著預(yù)算績(jī)效管理工作的深入開(kāi)展。

（三）績(jī)效管理基礎(chǔ)薄弱，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制

績(jī)效管理基礎(chǔ)工作比較薄弱，績(jī)效信息系統(tǒng)、指標(biāo)體系等建設(shè)相對(duì)滯后。2018年績(jī)效目標(biāo)申報(bào)共28類(lèi)，到2019年增加到包含特色產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村旅游、電商扶貧等共計(jì)32類(lèi)績(jī)效目標(biāo)，其中在每一個(gè)績(jī)效目標(biāo)中又會(huì)存在一個(gè)或幾個(gè)三星指標(biāo)，三星指標(biāo)是必填項(xiàng)目，比如在特色產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中的三星指標(biāo)“★★★帶動(dòng)建檔立卡貧困人口脫貧數(shù)（≥xx人）”“★★★帶動(dòng)增加貧困人口全年總收入（≥xx萬(wàn)元）”，在我們國(guó)家于2020年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部脫貧的情況下，這樣的指標(biāo)卻沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)的變化，導(dǎo)致2021年的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)無(wú)法按時(shí)申報(bào)。各個(gè)預(yù)算單位管項(xiàng)目的不懂財(cái)務(wù)，懂財(cái)務(wù)的不管項(xiàng)目，兩者又不能很好的相互配合，協(xié)調(diào)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量低下，也就沒(méi)辦法更好開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)；預(yù)算績(jī)效管理工作面臨只有財(cái)政部門(mén)“單打獨(dú)斗” 的艱難推進(jìn)局面。

（四）績(jī)效管理的廣度和深度不夠

按照黨的十九大報(bào)告提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”要求，在鞏固前期政策措施的基礎(chǔ)上，繼續(xù)采取有力措施推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。但是目前基層預(yù)算績(jī)效管理并未覆蓋所有財(cái)政資金，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題依然存在。

（五）績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有更好地用于下期的預(yù)算安排上

對(duì)于本來(lái)就不科學(xué)、不完善的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，象征性地開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作，那么績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也不過(guò)是為了完成當(dāng)年的工作任務(wù)而已，對(duì)下期的預(yù)算安排很難起到參考作用。

三、針對(duì)目前狀況的思考

總體上來(lái)看，南方發(fā)達(dá)省份預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)比北方好，財(cái)政基礎(chǔ)雄厚的地區(qū)比財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)要好。主要原因是大部分財(cái)政基礎(chǔ)薄弱地區(qū)地域廣，經(jīng)濟(jì)、文化差別大，基層財(cái)政收入少，主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子，自有財(cái)力不足，預(yù)算編制不規(guī)范，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理面臨的挑戰(zhàn)和困難更多、更大。為了更好地推進(jìn)基層預(yù)算績(jī)效管理工作，需采取以下措施加強(qiáng)對(duì)基層預(yù)算績(jī)效的管理。

（一）形成強(qiáng)有力的改革推力

基層黨委、政府要加強(qiáng)對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。財(cái)政部門(mén)要做好預(yù)算績(jī)效管理的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，理順工作機(jī)制，理清工作思路，明確工作目標(biāo)，制定具體措施和方案。各預(yù)算單位是本部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的主體，要按照財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，切實(shí)做好本部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理工作。計(jì)劃、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)要按照各自工作職能，加強(qiáng)立項(xiàng)審核、監(jiān)督、考核等工作。通過(guò)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系和“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，使各預(yù)算單位增強(qiáng)責(zé)任感，提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí)，判斷相關(guān)資金配置的合理性，可以顯著地提高預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金的安全性、合規(guī)性和有效性。使預(yù)算績(jī)效管理思想意識(shí)逐步提高。

（二）增加人員編制，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)

預(yù)算績(jī)效管理涉及面廣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、聯(lián)系緊密。要提高宣傳力度，積極宣傳預(yù)算績(jī)效管理理念，提升績(jī)效管理意識(shí)，增加各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人預(yù)算績(jī)效意識(shí)，為預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。按照財(cái)政部相關(guān)文件要求，建立健全預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)，已成立單獨(dú)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的，要完善機(jī)構(gòu)職能，充實(shí)工作人員；未單獨(dú)設(shè)立或暫不具備條件設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理的，要明確工作職責(zé)，增加專(zhuān)門(mén)人員。把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有事業(yè)心、善于研究、敢于創(chuàng)新的高素質(zhì)人員充實(shí)到績(jī)效管理隊(duì)伍中來(lái)，為績(jī)效管理工作的開(kāi)展提供人才保障，建設(shè)一支踏實(shí)肯干、素質(zhì)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良的預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍。要切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，采取集中培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，能夠“走出去”向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)，也能夠“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，請(qǐng)進(jìn)行業(yè)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者，以增強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)和各部門(mén)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績(jī)效管理的工作水平。多渠道、多角度、全方位宣傳，同時(shí)誠(chéng)聘有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)參與，促使基層財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作步入規(guī)范化、評(píng)價(jià)指標(biāo)更具科學(xué)性、評(píng)價(jià)結(jié)果更具客觀性。

（三）夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的基本體系，加強(qiáng)部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)作

要立足本地實(shí)際，本著總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以點(diǎn)帶面、逐步推開(kāi)的原則，不斷創(chuàng)新工作思路，注重制度體系建設(shè)。要著力完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制、動(dòng)作程序和評(píng)價(jià)體系，確保預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)介、結(jié)果應(yīng)用和問(wèn)責(zé)等各個(gè)管理環(huán)節(jié)的工作有序開(kāi)展。建立健全科學(xué)規(guī)范、符合實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理體系，健全預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理工作流程，做到分工合理、職責(zé)明確、責(zé)權(quán)對(duì)等、簡(jiǎn)便易行、規(guī)范高效。要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，為預(yù)算績(jī)效管理提供制度和技術(shù)支撐。由于各類(lèi)財(cái)政資金全部由各項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)實(shí)施，要進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效管理，僅靠財(cái)政部門(mén)單方面是完不成的?；鶎佑行┎块T(mén)缺乏績(jī)效管理主體意識(shí)，對(duì)績(jī)效管理重視不夠，對(duì)預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢(qián)、如何花錢(qián)和如何完成任務(wù)”上，具體工作中存在拖延或者被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象，一些工作浮于表面、流于形式，沒(méi)有充分反映項(xiàng)目績(jī)效的真實(shí)情況。通過(guò)實(shí)施績(jī)效管理，要調(diào)動(dòng)各部門(mén)花錢(qián)和辦事緊密結(jié)合的積極性主動(dòng)性，健全完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促使有關(guān)部門(mén)拿出更多時(shí)間和精力加強(qiáng)政策規(guī)劃和精準(zhǔn)編制預(yù)算，推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，努力實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)、多辦事、辦好事兒。

（四）擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度

擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效的管理范圍。逐步覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的所有資金和項(xiàng)目。當(dāng)前重點(diǎn)是把政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出項(xiàng)目全部納入績(jī)效管理。同時(shí)，研究推進(jìn)稅收優(yōu)惠政策、政府投資基金、政府債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作投資、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)等方面的績(jī)效管理。拓展管理對(duì)象。預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象由項(xiàng)目為主向政策、部門(mén)整體支出拓展，由對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付為主向地方財(cái)政綜合運(yùn)行拓展，形成項(xiàng)目、政策、部門(mén)整體、政府財(cái)政運(yùn)行等多層次、全方位預(yù)算績(jī)效管理格局。

（五）重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用

財(cái)政部門(mén)會(huì)同主管部門(mén)根據(jù)工作需要，對(duì)績(jī)效較好的予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)較差的通報(bào)批評(píng)；可按照協(xié)議約定或有關(guān)規(guī)定，采取評(píng)價(jià)結(jié)果與資金安排掛鉤等獎(jiǎng)懲措施。根據(jù)《預(yù)算法》第十三條規(guī)定： 事后一次性獎(jiǎng)補(bǔ)類(lèi)資金預(yù)算績(jī)效管理是指項(xiàng)目完成后，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金根據(jù)績(jī)效結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的后續(xù)使用可不作具體規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

為了完成中發(fā)〔2018〕34號(hào)文件的要求，在2022年底建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，要充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的重要性和緊迫性，緊密?chē)@財(cái)政改革目標(biāo)，將績(jī)效管理覆蓋全部財(cái)政資金，貫穿預(yù)算全過(guò)程，重點(diǎn)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為切入點(diǎn)，分析問(wèn)題、反饋問(wèn)題，為預(yù)算管理提供支撐，為政府決策提供參考依據(jù)。推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。