談 蕭 付建萍

（廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510006）

鄰避運動，亦稱鄰避效應(yīng)或鄰避沖突，是指在建設(shè)包括垃圾焚燒處理廠、化工廠、殯儀館等設(shè)施時，當?shù)鼐用褚驌钠鋵θ梭w健康、環(huán)境質(zhì)量等帶來諸多負面影響，從而滋生“不要建在我家后院”的心理，同時采取強烈甚至高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。由于環(huán)境保護公眾參與制度不夠完善、政府“替民做主”思維影響等原因，近年來我國因鄰避設(shè)施建設(shè)而產(chǎn)生的沖突愈演愈烈，嚴重影響到社會的和諧與穩(wěn)定。而日本通過制定大量有關(guān)鄰避運動的法律法規(guī)，有效地走出鄰避沖突的困境，這對我國化解鄰避沖突有著重要的啟示。本文希望通過汲取日本解決鄰避沖突的公眾參與制度建設(shè)的經(jīng)驗與教訓，探討如何預(yù)防和化解我國鄰避運動中的公眾參與難題。

一、日本鄰避運動中公眾參與制度建設(shè)的經(jīng)驗

（一）注重在法律層面保障公眾環(huán)境權(quán)益

日本學者原田尚彥指出，“環(huán)境法的最終課題是通過居民的參加，提供民主地選擇環(huán)境價值的實現(xiàn)與其他基本人權(quán)調(diào)和的法律結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出能夠考慮環(huán)境價值的謀求國民最大福利的社會制度”。[1]20 世紀60年代開始，嚴峻的公害問題讓沉浸于經(jīng)濟增長帶來的喜悅中的日本公眾和政府意識到環(huán)境保護的必要性，1970 年3 月，在日本舉行的防止公害國際會議上發(fā)表了《東京宣言》。該宣言首次提出了環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)的思想。日本公眾參與環(huán)境保護的立法大致遵循《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10 條的原則規(guī)定，內(nèi)容包括：獲得環(huán)境情報的權(quán)利、決策過程的參與權(quán)、確保司法和行政程序的參與權(quán)。日本通過立法賦予公眾關(guān)于環(huán)境問題的知情權(quán)與參與權(quán)，激發(fā)了公眾參與的熱情。強有力的司法保障制度使得公眾參與鄰避項目建設(shè)的道路暢通無阻。

1.立法保障公眾知情權(quán)

就鄰避信息公開角度而論，鄰避項目的信息公開不足是導(dǎo)致大量的鄰避設(shè)施建設(shè)處于停滯狀態(tài)的重要原因。[2]香川縣豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物非法投棄案曾引發(fā)日本政府與當?shù)鼐用耖L達幾十年的沖突與對抗。由于政府和事業(yè)者未能及時全面地公開信息甚至公布虛假數(shù)據(jù)，當?shù)鼐用駥φ墓ぷ鳟a(chǎn)生質(zhì)疑，極力阻止政府建立廢棄物處理廠。[3]已有的廢棄物處理廠數(shù)量無法滿足當?shù)鼐用竦男枨螅鞘幸?guī)模擴大的速度也因此受到限制。缺少完善的信息公開制度會大大削弱公眾對政府的信任感，加劇公眾對政府工作的不滿情緒，鄰避沖突愈演愈烈。意識到信息公開的重要性后，有關(guān)立法機關(guān)以保障公眾的環(huán)境知情權(quán)為目的，頒布了一系列的法律法規(guī)，通過立法將各主體的信息公開責任具體化，便于公眾監(jiān)督信息公開工作的進展。如1997年頒布的《環(huán)境基本法》和《關(guān)于行政機關(guān)信息公開的法律》細化政府的信息公開要求，明確規(guī)定政府應(yīng)當主動地承擔公開環(huán)境信息、提供環(huán)境教育的責任。1997 年的《日本環(huán)境影響評價法》、1999 年的《環(huán)境成本及報告指南》和2003 年的《環(huán)境報告書指南》都規(guī)定了企業(yè)在日常運行和項目建設(shè)中需要對環(huán)境信息進行評估和報告，另外還詳細地規(guī)定了報告的范圍、時間及公開方式。除上述普通法律法規(guī)外，日本針對不同類型的鄰避項目制定了相應(yīng)的項目選址專門法。保證項目相關(guān)信息的公開透明是日本鄰避設(shè)施選址立法的特征之一。[4]如《原子反應(yīng)堆等控制法》中針對原子能發(fā)電站的選址問題進行詳細規(guī)定，其中明確規(guī)定政府和事業(yè)者在選址階段應(yīng)及時公開可能產(chǎn)生的有害物質(zhì)的排放量，或與當?shù)鼐用裼兄苯永﹃P(guān)系的信息。日本政府通過一系列法律活動切實保障了公眾的知情權(quán)，促使公眾環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)法律化、制度化。合理、透明的建設(shè)流程有利于推動當?shù)鼐用衽c政府達成合意，從根本上減少鄰避沖突的產(chǎn)生。[5]

2.司法救濟公眾參與

1962 年《行政案件訴訟法》中規(guī)定的“取消訴訟”是一項獨具日本特色的司法救濟手段。當?shù)鼐用癯送ㄟ^提起民事訴訟請求停止侵害或向加害人索賠外，[6]還可以針對損害當?shù)鼐用癍h(huán)境權(quán)益的違法行政行為提起“取消訴訟”或申請國家賠償訴訟。[7]245例如在垃圾焚燒廠建設(shè)活動中，如果行政機關(guān)所制定的環(huán)境影響評價侵犯了公眾的環(huán)境權(quán)益，或者未能充分權(quán)衡社會利益與當?shù)鼐用竦睦婢妥鞒鼋ㄔO(shè)垃圾焚燒廠的行政決定，當?shù)鼐用窨梢韵蚍ㄔ禾崞鹑∠撔姓Q定的“取消訴訟”。2004 年修訂的《行政案件訴訟法》第9 條第2 款以法律的形式確定了適格原告的判斷標準，實質(zhì)性地擴大了取消訴訟中適格原告的范圍，此后行政訴訟成為當?shù)鼐用窬S護自身合法權(quán)利的有效手段。2012 年《環(huán)境團體訴訟法案》正式確定環(huán)境團體訴訟制度，具備合法條件的環(huán)境團體組織可以通過團體訴訟的方式維護因鄰避設(shè)施興建而遭受損害的當?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。訴訟類型多樣性是日本環(huán)境訴訟的特征之一。除上述的取消訴訟外，日本《民事訴訟法》第135 條規(guī)定當?shù)鼐用襁€可以基于對未來可能產(chǎn)生的侵害提起請求將來給付之訴。大阪國際機場噪音訴訟案、國道43 號線道路公害案均是請求將來給付之訴的典型案例。另外，根據(jù)日本《地方自治法》第242 條第2款規(guī)定，如果社會公共團體因行政機關(guān)的違法行為而支付了不必要的環(huán)境費用，任何人都可以通過“居民訴訟”要求行政機關(guān)承擔支付這筆不必要的環(huán)境費用的責任。在司法實踐中，法院和仲裁機構(gòu)逐步放寬環(huán)境糾紛的受案范圍，允許受害者就近提起仲裁或訴訟，司法救濟逐漸成為當?shù)鼐用窬S權(quán)的首選途徑。

3.積極引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理全過程

與我國自上而下的環(huán)境治理模式相反，日本的環(huán)境治理是自下而上推進的。日本政府在社會治理過程中意識到，封閉式的決策模式只會加劇政府與公眾之間的矛盾，無法推進公共事業(yè)順利發(fā)展。所以，日本政府逐步改變以往獨權(quán)式的決策模式，積極地引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理全過程。1970 年頒布的《公害糾紛處理法》提出，在各地區(qū)設(shè)立公害意見調(diào)解員負責監(jiān)督地方政府或者企業(yè)的環(huán)境行為，在日常監(jiān)督過程中消除民眾的疑慮和擔憂。日本政府鼓勵各督道府縣和市町村成立由當?shù)爻蓡T組成的環(huán)保組織，代表當?shù)鼐用駞⑴c環(huán)境治理或表達訴求。1993 年頒布的《環(huán)境基本法》第7、8、9 條規(guī)定，公民、社會團體和企業(yè)應(yīng)當基于環(huán)境理念，積極開展相關(guān)的環(huán)境保護活動。在公眾的監(jiān)督下，政府不敢輕易忽視公眾的意見，在解決鄰避問題的過程中積極創(chuàng)造公眾參與的契機。如2000 年東京都日野市“垃圾改革”，日本政府一方面積極帶領(lǐng)當?shù)鼐用駞⒂^垃圾焚燒廠的運行過程，另一方面在選址、實施等過程中通過召開聽證會與論證會等方式自覺接受公眾監(jiān)督，極大地推動了垃圾焚燒廠鄰避項目的順利進行。如果政府積極主動地向當?shù)鼐用窠榻B鄰避項目，與居民建立良好的互動關(guān)系，將會大大降低因建設(shè)鄰避項目而引發(fā)沖突的可能性。[8]

（二）建立完善的環(huán)境教育法律制度

日本環(huán)境教育具有法制性、全民性、終身性的特點。日本公眾參與環(huán)境保護的高度自覺性和環(huán)境素養(yǎng)離不開長期的環(huán)境教育。日本通過頒布專門法律明確了承擔環(huán)境教育責任的主體范圍，部分非政府的民間組織也享有組織環(huán)境教育的權(quán)利。例如，2003 年頒布《環(huán)境教育法》對國民環(huán)境教育工作進行了詳細的說明，第11—18 條規(guī)定從事培養(yǎng)或認證環(huán)保人才的民間組織應(yīng)具有向上級報告工作的義務(wù)。第22 條賦予了環(huán)境NGO 進行環(huán)保教育的權(quán)利，使得其進行相關(guān)教育時有法可依?！董h(huán)境教育等促進法》第三章第9 條、《環(huán)境基本法》第25 條明確規(guī)定學校應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強環(huán)境意識的培養(yǎng)。[7]203-204各個專門的環(huán)境資源法律法規(guī)中也對環(huán)保教育責任分配內(nèi)容進行了說明，強烈的環(huán)境保護意識調(diào)動了公眾參與的積極性。

二、日本鄰避運動中公眾參與制度建設(shè)的不足

（一）法律規(guī)定模糊

1970—1980 年間，日本政府為應(yīng)對嚴重的環(huán)境問題，計劃籌建一定數(shù)量的廢棄物處理廠和污染物處置廠，[9]鄰避運動的萌芽就此出現(xiàn)。此時在鄰避沖突治理過程中，公眾參與是消極的、表面的，仍以政府為主導(dǎo)。[10]隨后東京都垃圾焚毀場事件、圍填海造地處理場事件、香川縣豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物非法投棄案等鄰避運動愈演愈烈，[11]政府為推動鄰避項目的繼續(xù)進行，開始嘗試制定法律法規(guī)，試圖利用公眾參與環(huán)境治理化解鄰避沖突。例如，《公害對策基本法》第6 條規(guī)定：“公民努力為預(yù)防污染作出貢獻，與國家或地方政府實施的預(yù)防污染措施合作?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?8 條規(guī)定：“任何人都有義務(wù)盡可能控制自己的日常生活中釋放有害氣體和物質(zhì)?！钡牵豆Σ呋痉ā贰蹲匀画h(huán)境保護法》等法律中并沒有詳細規(guī)定公眾參與的范圍與具體模式。大部分法律僅以短短一兩個條文對公眾參與進行概括說明，缺少專門針對公眾參與鄰避設(shè)施選址、實施、監(jiān)督等程序的詳細規(guī)定，環(huán)境保護公眾參與權(quán)的司法救濟途徑也缺乏具體的實施細則。在建設(shè)機場、新干線、道路、軍事基地等鄰避項目中，雖然導(dǎo)入了市民委員會、市民懇談會、市民討論會等市民參與方式，但具體如何參與、參與的范圍及時間都沒有詳細規(guī)定。在上述的鄰避運動中，公眾仍處于“圍觀者”的角色。由于參與過程不充分，公眾無法完整地表達自己真實的想法，最終導(dǎo)致公眾與政府持續(xù)激烈對抗，鄰避項目陷入無法推進的窘境。由此可知，如果公眾參與鄰避項目建設(shè)的法律法規(guī)內(nèi)容過于模糊，公眾只能停留在享有參與權(quán)的層面，并未獲得真正的權(quán)利，這些規(guī)定僅僅是政府為了暫時安撫民眾情緒的工具。

（二）信息公開流于形式

二戰(zhàn)后初期，日本地方政府為解決本地的公害問題嘗試制定一系列的防治公害條例,如東京都制定的《工廠公害防治條例》《噪聲防治條例》《煤煙防治條例》。由于條例中關(guān)于信息公開的內(nèi)容模糊、程序極其不完備，加之法律層級低，地方政府在未進行事前調(diào)查、公布信息的前提下，隨意對應(yīng)進行事前呈報的項目作出批準建設(shè)的決定，環(huán)境公害問題日益嚴重。[12]公眾為了表達對日本政府的不滿以及對生存環(huán)境惡化的不安，發(fā)起大量反公害群體性活動，日本政府為安撫公眾的不安與憤怒，不得不加快防治公害立法的速度。[13]134-136在《大氣污染防治法》《噪聲控制法》《公害對策基本法》等以解決環(huán)境公害問題為目的而制定的環(huán)境專門法律中，已涉及信息公開的內(nèi)容，要求企業(yè)在經(jīng)營過程中定時公開與當?shù)鼐用裼兄苯永﹃P(guān)系的生產(chǎn)作業(yè)的信息。但是這一時期關(guān)于保護公眾環(huán)境知情權(quán)的相關(guān)規(guī)定僅以“補丁”的方式出現(xiàn)在角落。立法未明確風險信息公開的主體范圍，監(jiān)管制度未具體落實，導(dǎo)致部分鄰避項目在實際運營過程中出現(xiàn)檢測不及時、檢測數(shù)據(jù)不公開等問題，民眾逐漸對政府的宣傳和承諾失去信任，對建設(shè)鄰避設(shè)施的正當性和合法性產(chǎn)生懷疑，進一步加劇了雙方的矛盾。[14]另外，從早期政府公布環(huán)境信息的范圍與頻率來看，政府信息公開是被動的、流于形式的。個別政府機關(guān)因政績等原因消極或故意拖延環(huán)境信息的發(fā)布，甚至有意封鎖相關(guān)信息；而大量企業(yè)為了謀求更多的經(jīng)濟效益，選擇不公開或只公布一些不重要的信息。流于形式的信息公開制度嚴重損害了日本公眾的環(huán)境權(quán)益。20 世紀90 年代起，隨著1993 年《環(huán)境基本法》、1999 年《關(guān)于行政機關(guān)擁有信息公開法》等法律的出臺，日本的環(huán)境信息公開制度中的公眾參與機會增多、參與階段從末端參與提前到預(yù)案參與，但仍存在一些不足。關(guān)于法定不公開和限制公開的環(huán)境信息范圍，日本環(huán)境立法對此進行了概括式說明。例如“妨害國家安全與公共安全的信息不應(yīng)該公開”，但是“妨害”這一說法略顯寬泛，無法判斷政府不公開的環(huán)境信息是屬于法定不公開或是限制公開的范疇、政府拒絕答復(fù)的行為是否合法。如果信息是否公開還需要個案討論，將會嚴重損害公眾的知情權(quán)。

（三）環(huán)境影響評價作用有限

在不同的階段，公眾參與環(huán)境影響評價的范圍與程度都將直接影響鄰避項目的進程。1972 年《川崎市自治基本條例》規(guī)定環(huán)境影響評價工作中事業(yè)者和當?shù)鼐用駪?yīng)當進行意見交流。1973 年以來，日本政府在公有水面填海造地、建發(fā)電站和新干線等鄰避項目中均引入環(huán)境影響評價制度。但是，直至1993 年環(huán)境影響評價制度才正式被列入《環(huán)境基本法》，實現(xiàn)法制化。有人指出在1984 年內(nèi)閣會議中通過的環(huán)境影響評價的實施綱要是環(huán)境影響評價法制化的開端，但這并非法律行為，而僅僅是行政指導(dǎo)制度。[15]由于不具有法律約束力，事業(yè)者在實施事業(yè)時僅以此為參考。例如，日本產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施建設(shè)過程中，由于沒有法律的強制性和懲罰性的支撐，在項目審議階段，政府并未向當?shù)鼐用裉峤弧董h(huán)境影響評估報告》并進行解釋，直至項目實施階段，公眾才真正參與鄰避項目，此時當?shù)鼐用駥︵彵茉O(shè)施的認可度大大降低。日本的環(huán)境公眾參與制度在1997 年《環(huán)境影響評價法》中得以確立，其中第7、8、13 條分別詳細規(guī)定了公眾有權(quán)對事業(yè)者制作的準備書、方法書和評價書等環(huán)境影響評價文件發(fā)表意見，可在異議期限內(nèi)向政府提出書面異議獲得救濟；第16、17、18 條就準備書的提交期限和公開內(nèi)容作了明確規(guī)定：事業(yè)者應(yīng)當在提交評價書后一個月內(nèi)主動公開評價書、重點書以及政府對評價書的反饋意見等資料，以供公眾查閱；任何人都可以文件形式向事業(yè)者發(fā)送對環(huán)評報告草案的異議或意見。從中不難看出，日本環(huán)境公眾參與的立法模式由“模糊”向“具體”發(fā)生轉(zhuǎn)變。

總體看來，日本《環(huán)境影響評價法》的制定從立法層面肯定了公眾在環(huán)評工作中的重要地位，為當?shù)鼐用窬哂袇⑴c權(quán)和知情權(quán)提供了法律保障；同時該法規(guī)定的參與范圍和詳細的參與流程，增加了公眾參與機會，提高了公眾參與的可能性。但是該法仍然存在許多不足之處，導(dǎo)致環(huán)境影響評價在解決鄰避沖突的問題上無法發(fā)揮自身的優(yōu)勢。首先，事業(yè)者向地方政府長官提交準備書后，當?shù)鼐用窨梢栽诠局掌饍芍軆?nèi)向事業(yè)者提出意見。但這對當?shù)鼐用裼幸欢ǖ南拗?，比如提交者的范圍僅限于地址在相關(guān)區(qū)域內(nèi)的居民，并且只能就這些文件提交一次意見。其次，日本《環(huán)境影響評價法》雖規(guī)定公眾享有查閱權(quán)，但可供查閱的范圍很小，提出的意見并不能得到政府重視。甚至在環(huán)境行政許可中，公眾只能查閱環(huán)評書，提出意見的權(quán)利都未被真正賦予。

三、對我國環(huán)境保護公眾參與制度的啟示

我國環(huán)境保護公眾參與制度從無到有，公眾參與已成為環(huán)境保護過程中不可或缺的組成部分。目前，鄰避沖突問題成為阻礙我國現(xiàn)代化進程的絆腳石之一。20 世紀60—80 年代，鄰國日本以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟為目標而忽視公害問題，就此拉開了日本公眾參與環(huán)境保護的序幕，[16]在解決鄰避沖突問題的過程中積累了大量的經(jīng)驗教訓。在我國鄰避運動頻發(fā)且又缺乏解決經(jīng)驗的情況下，可以參考和借鑒日本治理鄰避運動中公眾參與的經(jīng)驗和教訓，以加快解決我國環(huán)境法治過程中形式化傾向問題。

（一）完善公眾參與制度

公民權(quán)利缺乏法律的保障和救濟是導(dǎo)致鄰避沖突發(fā)生的原因之一。[17]公眾參與在解決鄰避沖突問題過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，明確立法內(nèi)容是確保公眾參與形成制度化的先行性工作，也是保證公眾參與持續(xù)進行的基礎(chǔ)性工作。[18]

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，加快設(shè)施選址專門立法

無論是日本還是中國，都不應(yīng)該停留在簡單地將公眾參與原則寫入法律的階段，而應(yīng)當將該原則貫穿于環(huán)境立法始終，并將該原則與本國國情相結(jié)合使之成為環(huán)境立法的思想核心。日本立法機關(guān)結(jié)合各個地區(qū)的特性將應(yīng)對鄰避沖突的相關(guān)對策融入原有的地方法律文件，通過制定一系列的法律法規(guī)賦予公民參與權(quán)，并且配套相應(yīng)的救濟途徑。反觀我國，雖然環(huán)境保護公眾參與制度已初步建立，但是相關(guān)的法律規(guī)范數(shù)量少、內(nèi)容片面，且零散地分布在各法律、法規(guī)條文中，未制定解決鄰避問題的專門法。[19]公眾參與缺乏法律制度保障，常常面臨無法可依的難題。對此，應(yīng)當全面細致地制定解決鄰避沖突問題的法律法規(guī)。

立法應(yīng)明確鄰避運動中公眾參與的范圍，不局限于鄰避項目建設(shè)的事前階段，應(yīng)自始至終貫穿鄰避項目建設(shè)的全過程，實現(xiàn)從源頭治理鄰避沖突。還應(yīng)針對鄰避項目選址這一關(guān)鍵節(jié)點進行專門立法，細化公眾參與鄰避項目選址的流程，增強可操作性。[19]針對垃圾焚燒廠、飛機場這類污染型鄰避設(shè)施，在已有的環(huán)境立法中增加一章對公眾參與進行專門規(guī)定。[20]以制定鄰避設(shè)施選址專門法為例，在選址審批通過之前，政府應(yīng)當盡早通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道將項目可能產(chǎn)生的負面影響告知當?shù)鼐用?，廣泛收集他們的意見并及時召開聽證會，邀請專家與公眾代表共同制定選址規(guī)劃，提高政府公信力。公眾在不同階段享有什么樣的權(quán)利，該通過何種途徑參與，以及權(quán)利受到侵害時采取什么救濟途徑等，都應(yīng)盡可能地通過法律加以規(guī)定。[21]堅持“自上而下”政府領(lǐng)導(dǎo)和“自下而上”公眾參與模式，實現(xiàn)雙贏的目的。[22]

立法應(yīng)貫徹程序公正原則，將鄰避沖突“扼殺在搖籃里”。環(huán)境正義是環(huán)境法律制度的基本規(guī)范，是所有環(huán)境法律規(guī)范的效力淵源，環(huán)境法律制度的建構(gòu)應(yīng)以環(huán)境正義為基礎(chǔ)，其核心是分配正義的實現(xiàn)。[23]鄰避項目從選址、施工直至后期運行全過程中，所適用的標準、補償方案應(yīng)始終體現(xiàn)公平精神，平衡不同主體間的利益天平?？梢约毣ㄔO(shè)方承擔建造防護措施標準，若防護措施未能達到法定標準，則利益受損的當事人可以向建設(shè)方主張經(jīng)濟補償。通過經(jīng)濟補償安撫當?shù)鼐用竦泥彵芮榫w，也是減少鄰避沖突的有效措施之一。

2.將決策參與權(quán)作為公眾參與的核心內(nèi)容

1998 年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過的在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約（簡稱《奧胡斯公約》）是環(huán)境信息公開制度發(fā)展的里程碑，對歐洲乃至世界范圍的環(huán)境權(quán)立法產(chǎn)生了積極影響。奧胡斯公約第6 條第1 款明確規(guī)定在法定的范圍內(nèi)公眾享有一定的決策權(quán)。公眾參與決策是解決鄰避沖突的必經(jīng)之路。日本政府通過立法保障公民參與權(quán)的同時，賦予公民一定的決策權(quán)，在鄰避項目的多環(huán)節(jié)引入公眾決策，增加公民參與環(huán)境決策的機會，使公眾參與不僅僅停留在形式層面，公眾的意見得以真正被采納。日本《環(huán)境基本法》或各項環(huán)境專門法都明確指出公眾參與是環(huán)境保護治理活動中不可或缺的組成部分，并且詳細地規(guī)定公眾參與聽證會、問卷調(diào)查等程序，讓公眾意識到自己在環(huán)境保護活動中的重要地位。例如，歧阜縣御蒿鎮(zhèn)、宮崎縣小林市、岡山縣吉永鎮(zhèn)圍繞廢棄物處理廠地址的選擇和茨城縣新利根鎮(zhèn)與東京都日出鎮(zhèn)的垃圾焚燒廠紛爭等鄰避運動中，當?shù)鼐用穹e極行使決策權(quán)，最終通過居民投票決策的方式阻止了鄰避項目的開展。反觀我國公眾參與鄰避運動的現(xiàn)狀，大部分的環(huán)境決策都由政府單方面決定。湖北仙桃、隨州和廣東肇慶鄰避事件中，政府認為公眾參與鄰避項目的決策過程容易意氣用事，為了追求鄰避項目決策的科學性，在未考慮公眾合理意見的前提下興建垃圾焚燒廠，最終引發(fā)規(guī)模性群眾聚集，項目被迫停工。對此，我國可以借鑒《奧胡斯公約》制定環(huán)境公共參與決策清單的方式，通過完善利益表達機制，[24]保障公眾在有重大影響的環(huán)境活動中行使決策參與權(quán)，并且根據(jù)實際情況不斷擴大公眾參與決策權(quán)的范圍。但是，立法不可以一味擴大公眾參與的范圍，必須對公民行使決策權(quán)的程序、期限加以限制。同時必須對惡意提起環(huán)境訴訟以謀取非法環(huán)境保護的私利行為進行否定性評價。只有在規(guī)定的期限內(nèi)，通過法定的程序所提出的意見或異議才能被采納。因為過分注重公眾參與決策會導(dǎo)致建設(shè)成本增加、效率降低的問題出現(xiàn)，不利于政府部門開展相關(guān)工作。如在日本上本原子能發(fā)電站建設(shè)以及我國番禺垃圾焚燒廠選址過程中，在信息匱乏且缺乏專業(yè)知識的居民的強烈反對下，項目長時間處于無地可選的窘境，反復(fù)召開聽證會、座談會，導(dǎo)致資金耗費嚴重，阻礙了城市化的進程。總之，我國一方面要完善關(guān)于公眾參與決策權(quán)的法律法規(guī)，從法律層面認可公眾參與決策對解決鄰避沖突問題的重要性，另一方面要對公眾的決策權(quán)加以限制，確保鄰避項目科學合理地推進。

（二）健全環(huán)境信息公開機制

環(huán)境信息公開被認為是公眾參與環(huán)境保護的前提條件、客觀要求和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。與日本相比，我國公開環(huán)境信息的義務(wù)主體范圍非常狹隘。借鑒日本經(jīng)驗，適度擴大義務(wù)主體范圍有利于減少鄰避沖突問題。

1.界定環(huán)境信息公開的義務(wù)主體及義務(wù)范圍

公眾能否在環(huán)境保護中有效行使參與權(quán)，很大程度取決于環(huán)境信息公開義務(wù)主體的態(tài)度，因此準確界定環(huán)境信息公開的義務(wù)主體及其義務(wù)范圍十分關(guān)鍵。信息公開的義務(wù)主體范圍廣、不公開的信息范圍窄是日本環(huán)境信息公開制度的特點。1999 年日本的《行政機關(guān)保有信息公開法》規(guī)定除6 種限制公開信息外，任何人都有權(quán)申請行政機關(guān)公開其保有的信息。同時，日本通過《環(huán)境基本法》第27 條、《環(huán)境影響評價法》的第7 條、第16 條等明確了國家、行政機關(guān)、企業(yè)、民間機構(gòu)等主體都屬于環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范疇，有義務(wù)公開其擁有的且屬于法定公開范圍的環(huán)境信息。明確環(huán)境信息公開義務(wù)主體及義務(wù)范圍有利于緩解日本政府與當?shù)鼐用裨谛畔⒐_上的緊張關(guān)系，有效預(yù)防鄰避沖突發(fā)生。[25]我國環(huán)境信息公開義務(wù)主體主要分為政府與企業(yè)。2007 年國家環(huán)境保護總局頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》首次以部門規(guī)章的形式界定了政府環(huán)境信息公開的范圍，但由于該文件的法律地位不高且內(nèi)容不夠詳細，在實踐中，政府主動公開環(huán)境信息的情形并不樂觀。2015 年我國修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》首次通過立法的形式明確我國政府與企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)范圍。2019 年新修改的《中華人民共和國政府信息公開條例》擴大了政府環(huán)境信息公開的范圍，政府應(yīng)當公開除了涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息外的信息。由于《中華人民共和國環(huán)境保護法》中關(guān)于環(huán)境信息公開的內(nèi)容多屬于原則性規(guī)定，政府主要依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等行政法規(guī)和規(guī)章履行公開環(huán)境信息的義務(wù)。但部門規(guī)章、條例等文件法律層級低，指引和約束的作用有限，導(dǎo)致我國環(huán)境信息公開義務(wù)主體范圍過窄，環(huán)境項目和環(huán)境質(zhì)量信息公開未實現(xiàn)常態(tài)化。為此，應(yīng)盡快在法律層面拓寬環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍和依職權(quán)公開環(huán)境信息的范圍，確定以公開為常態(tài)、不公開為例外的環(huán)境信息公開原則，推動建立高效透明的環(huán)境信息公開制度。

2.明確信息公開責任及承擔方式

1964—1973 年戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)蘇時期的日本政府忽視了建立信息公開問責機制的重要性。在經(jīng)濟利益的誘惑下，政府和企業(yè)等義務(wù)主體趁機鉆法律的漏洞，刻意隱瞞關(guān)系公眾健康生活的重要信息，用無關(guān)緊要的信息搪塞公眾。由于缺乏關(guān)于環(huán)境信息的明確定義和缺少與之配套的責任機制，政府和企業(yè)的違法行為并未被追究法律責任，信息公開制度形同虛設(shè)。1967 年頒布的《公害對策基本法》還具有被動無奈、疲于應(yīng)對的成分，導(dǎo)致鄰避設(shè)施的建立遭受公眾的百般阻攔，建設(shè)方和政府方不得不放棄原有的建設(shè)計劃。為了避免信息公開流于形式，吸取日本的失敗教訓，我國必須通過立法手段加強追責力度。一是完善政府環(huán)境信息公開問責制度，明確問責范圍與后果。如果政府和企業(yè)公開的信息存在違法或欺詐行為，需接受相應(yīng)的懲罰。二是提高政府主動公開環(huán)境信息的自覺性。建立信息公開績效制度，將政府主動公開信息的情況列入政府績效評分項目；在政府內(nèi)部利用考核、社會評議等方式對怠于履行責任的工作人員進行追責。三是建立督促企業(yè)公開環(huán)境信息的獎勵機制。如果企業(yè)在日常經(jīng)營過程中能積極主動地公開環(huán)境信息，可以在同等條件下在政府環(huán)境工程項目招投標過程中享有優(yōu)先權(quán)。四是條件允許的情況下，建立企業(yè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，要求企業(yè)按時通過網(wǎng)絡(luò)公布有關(guān)環(huán)境信息。五是盡量提高信息的可理解性。要求公布信息的主體使用通俗易懂的表達方式向社會公布信息，避免由于晦澀難懂的信息表達方式阻礙公眾參與。六是細化各主體公開信息的范圍，并且鼓勵其在強制公開的基礎(chǔ)上主動向社會公布更多的環(huán)境信息，滿足公眾對環(huán)境信息的需求。

（三）完善環(huán)境公眾參與的司法救濟機制

1.適度擴大原告資格范圍

長期以來，我國公民的個人環(huán)境參與意識淡薄，面對權(quán)益受到侵害時往往忍氣吞聲，怠于選擇訴訟方式救濟自身權(quán)利。同時，環(huán)境保護公眾參與在司法的審判、執(zhí)行等階段存在各種各樣的障礙，使得公眾難以真正參與環(huán)境司法過程。具體來說：第一，公眾參與環(huán)境司法過程中面臨著適格原告的范圍狹窄、限制過于嚴格或不夠明確的問題。[26]《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定我國環(huán)境公益訴訟原告主體僅包括“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)”和“有關(guān)組織”，公民無法行使自己的環(huán)境參與權(quán)，維護自身合法利益。《中華人民共和國行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定檢察機關(guān)是唯一擁有提起環(huán)境行政公益訴訟資格的主體。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第14 條的規(guī)定，檢察機關(guān)擁有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但條件之一是人民檢察院應(yīng)當提交被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料，也就是說侵害環(huán)境的事實已發(fā)生。在發(fā)現(xiàn)潛在的損害風險時，對檢察機關(guān)是否有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟未作規(guī)定。狹窄的原告范圍使得公眾在面對鄰避項目時，只能采取激烈的方式表達自己的不滿與訴求，鄰避沖突愈發(fā)嚴重。第二，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，與案件有直接利害關(guān)系的自然人、法人和組織才有權(quán)提起民事訴訟。雖然新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》新增了環(huán)境公益訴訟，但仍未賦予個人提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。由于環(huán)境鄰避項目復(fù)雜多變，部分政府機關(guān)存在故意隱瞞威脅人身健康、環(huán)境安全等信息的可能性，當?shù)鼐用袢狈I(yè)知識信息，舉證能力不足，公眾尋求司法救濟的道路困難重重。

日本一開始對原告的范圍限制較多。日本《行政案件訴訟法》規(guī)定“與此事項具有法律上的關(guān)聯(lián)者”才具有原告資格，實踐中法院對于“是否具有關(guān)聯(lián)性”的審查十分嚴苛，所以公眾尋求司法救濟的難度較高。但隨后日本最高法院放寬認定“關(guān)聯(lián)性”的審查標準，原告資格的范圍不斷擴大。面對公眾難以成為環(huán)境訴訟原告的困境，我國應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗，通過立法明確訴訟原告資格，適度擴大原告資格范圍。我國還可以借鑒大陸法系和英美法系的有關(guān)制度，例如美國的“公民訴訟”制度。該制度的一大特點在于環(huán)境行政訴訟的原告主體范圍不局限于有直接利害關(guān)系的個人與組織，與環(huán)境問題有直接或間接利害關(guān)系的社會組織也可以提起訴訟，以此解決起訴權(quán)過于狹窄的問題。

2.完善公眾參與的訴訟機制

完善的司法救濟制度能彌補環(huán)境公法的不足，司法救濟途徑不暢則是激化鄰避沖突的重要原因之一。在鄰避沖突中，公眾的合法訴求途徑過少，擁有的人力、財力無法和行政機關(guān)相提并論，這導(dǎo)致公眾想要獲得救濟變得困難。在利益遭受損害時，部分公民通常會采取偏激、暴力的手段表達自己的不滿。為了使處于弱勢地位的當?shù)鼐用衲茼樌麉⑴c環(huán)境司法過程，日本政府設(shè)置了獨立于行政機構(gòu)的環(huán)境仲裁審查會，并制定專門的司法程序填補法律漏洞，如上文所述的“取消訴訟”。我國可以借鑒日本的訴訟機制，結(jié)合我國國情，一是通過立法或司法解釋的方式，適度擴大公眾參與環(huán)境行政訴訟的受案范圍，將起訴條件擴大至公民發(fā)現(xiàn)潛在的損害風險行為時就能提出環(huán)境行政訴訟。當公民的環(huán)境信息權(quán)、環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)受到行政機關(guān)環(huán)境執(zhí)法行為侵害時，均可以提起行政復(fù)議，以保障公眾能有效地使用司法或行政手段及時獲得救濟。二是合理分配訴訟費用。傳統(tǒng)的舉證模式讓處于弱勢地位的公眾無法參與環(huán)境訴訟，高額的訴訟負擔也讓公眾懼于提起訴訟，合理的訴求在大多數(shù)情況下都難以得到回應(yīng)。面臨需要墊付巨大訴訟費用的壓力，受害者往往選擇放棄使用訴訟的方式維護權(quán)利。為了減少“知難而退”的現(xiàn)象發(fā)生，可以適當減少原告所應(yīng)墊付的訴訟費用，或減免原告先繳納的訴訟費用。三是完善起訴制度。由于環(huán)境訴訟取證較難、證明受環(huán)境污染損害的技術(shù)難度較大、訴訟專業(yè)性較強，國家應(yīng)通過立法完善有關(guān)機關(guān)支持原告提起環(huán)境訴訟的具體規(guī)定，在原告尚不具備訴訟能力的情況下，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法支持原告的環(huán)境訴訟，檢察院在技術(shù)、資金等方面如何幫助原告都應(yīng)盡量作出詳細規(guī)定。四是強化司法機關(guān)監(jiān)督職能。有學者指出：“司法治理透過發(fā)揮法律穩(wěn)定社會規(guī)范性期待的功能，可以有效平衡正當性與合目的性之間的張力?！盵17]解決涉及多方利益的鄰避問題糾紛，需要一個公平的第三方機構(gòu)，司法機關(guān)具有中立性、獨立性的特點，正好能滿足此條件，因此有必要強化司法機關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)行使權(quán)力的職能，防止行政權(quán)過分擴張。