新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄍ晟?/h1>
2021-11-29 09:54:05畢金平楊祖卿
安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報 2021年1期
畢金平，楊祖卿
（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）
一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊话阈苑治?/h2>（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮x
就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮x，目前學(xué)界并沒有形成定論。 廣義說認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償除了包括因人類活動給生態(tài)環(huán)境造成損害而進(jìn)行的恢復(fù)與補(bǔ)償活動，還包含居民為保護(hù)環(huán)境而導(dǎo)致的各種發(fā)展機(jī)會減少的補(bǔ)償，以及為提高環(huán)保意識所帶來的教育等支出的補(bǔ)償。[1]而約定說認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是國家與社會主體之間關(guān)于向環(huán)境資源建設(shè)利用主體收費或給生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體予以補(bǔ)償?shù)囊环N約定。[2]目的論則認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是通過一系列補(bǔ)償手段來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的沖突、協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系，從而增強(qiáng)和推動生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展。[3]由此可以看出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實質(zhì)上是為了實現(xiàn)環(huán)境正義與社會公平所采取的一種利益協(xié)調(diào)手段，由國家或者其他受益組織和個人，對給生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生積極作用的主體進(jìn)行補(bǔ)償。
（二）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)
1.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對正外部性行為的補(bǔ)償
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)受益主體對生態(tài)保護(hù)提供者因環(huán)境保護(hù)積極行為而受損所進(jìn)行的補(bǔ)償， 本質(zhì)上是一種對正外部性行為的合理補(bǔ)償，即當(dāng)事人的某些行為對其他人或者生態(tài)環(huán)境福利產(chǎn)生了溢出效應(yīng)。 因為正外部性行為會導(dǎo)致某些主體的生產(chǎn)或消費使其他主體受益但是卻不能向后者收費的情況， 所以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償想通過這樣一種激勵機(jī)制達(dá)到生態(tài)保護(hù)目的。 生態(tài)環(huán)境具有自身的特殊性，當(dāng)其被外部事物所影響，生態(tài)環(huán)境發(fā)生的變化一般是潛在而延遲的，而對于正外部性行為的激勵，能夠讓生態(tài)保護(hù)提供者通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的補(bǔ)償而獲益，從而進(jìn)一步推動生態(tài)保護(hù)，也契合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)立的原旨。
2.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性不言而喻，環(huán)境權(quán)作為一項與人類生存與發(fā)展緊密聯(lián)系的權(quán)利， 已然是公民所具備的重要權(quán)利。然而，環(huán)境權(quán)與生存權(quán)以及發(fā)展權(quán)的沖突一直存在著，難以得到徹底解決。在落后的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域內(nèi)居民大多面臨著生存問題，為了解決生存危機(jī)， 很多人以犧牲環(huán)境為代價去獲取生態(tài)資源，而環(huán)境的破壞反過來會限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而又進(jìn)一步加劇貧困。并且，由于生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的先決基礎(chǔ)，當(dāng)生存危機(jī)無法得以克服，居民也就無法實施發(fā)展權(quán)， 繼而生存權(quán)無法得到持續(xù)穩(wěn)定的保障，最終將會導(dǎo)致生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)之間的失衡。
因此，實踐中需要合理的法律制度作為指導(dǎo)，以解決三種權(quán)利之間的沖突， 而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就是對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)。通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，鼓勵區(qū)域內(nèi)居民積極進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，對居民的正外部性行為予以合理補(bǔ)償， 從而可以保障他們的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。居民的積極性大大提高后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識會進(jìn)一步加強(qiáng)， 環(huán)境利益也會得到維護(hù)， 從而可以使更多人的環(huán)境權(quán)得到保障。 由此，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實際上是對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)，更好的平衡經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、國家利益與個人利益。[4]
3.請求協(xié)同主義與受益者補(bǔ)償原則是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)核
生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品， 其獨特性就在于橫跨了不同區(qū)域， 所以它除了包含全國屬性還包含了獨特的地域?qū)傩浴?中央政府財政負(fù)擔(dān)具有全國屬性的生態(tài)服務(wù)， 具備獨特地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)則需要讓全體受益者來負(fù)擔(dān)。 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償大部分被納入財政調(diào)整機(jī)制， 主要借助財政轉(zhuǎn)移支付手段來對保護(hù)地進(jìn)行補(bǔ)償， 即一般由中央政府和受益地區(qū)政府撥付一定的財政給保護(hù)地政府， 財政資金具體用途包括生態(tài)恢復(fù)、綜合治理等方面，以此協(xié)調(diào)地區(qū)間發(fā)展。其背后原理主要是基于請求協(xié)同主義，即地方政府對其他地方政府或中央政府具有一定的被請求協(xié)助或分擔(dān)中央財政支出的義務(wù)。[5]請求協(xié)同主義認(rèn)為地區(qū)政府之間應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)， 這樣才有利于全國范圍內(nèi)的均衡發(fā)展與公平的實現(xiàn)。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償秉持的重要理念是由生態(tài)受益者付費、由生態(tài)保護(hù)者獲償。我國的相關(guān)實踐也驗證了這點，中央政府先進(jìn)行成本與收益等因素的衡量，通過財政、稅收等方面措施，協(xié)調(diào)保護(hù)者和受益者之間以及各區(qū)域之間的利益關(guān)系， 這當(dāng)中考量的一個關(guān)鍵原則就是受益者補(bǔ)償原則。 當(dāng)行為人的生態(tài)保護(hù)行為使其他人獲得環(huán)境福利時， 理應(yīng)從受益者處獲得該正外部性行為的補(bǔ)償，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會效益的統(tǒng)一。 而生態(tài)環(huán)境受益者有義務(wù)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善的地區(qū)和人們支付一定對價，即“誰受益誰補(bǔ)償”。
二、新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶嵺`
（一）新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法與政策現(xiàn)狀
新安江的起源地是安徽省休寧縣境內(nèi)， 江水向東流向千島湖、富春江，最后注入錢塘江，新安江對于皖浙兩省而言，具有極大的生態(tài)價值。 在2012 至2014 年、2015 至2017 年、2018 至2020 年， 安徽省和浙江省連續(xù)進(jìn)行了三輪的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償改革試點合作，并取得了相當(dāng)大的收獲。新安江流域是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的先鋒地， 新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制對于長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。
2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條指出了國家應(yīng)當(dāng)建立并健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，同時，國家還需要不斷提高財政轉(zhuǎn)移支付水平， 引導(dǎo)受益地和保護(hù)地政府進(jìn)行平等磋商， 并可以依據(jù)一定的市場規(guī)則實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。[6]盡管《環(huán)境保護(hù)法》沒有進(jìn)行具體的制度設(shè)計， 但是從基本法上對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行了確立， 給其他法律法規(guī)以及相關(guān)政策的制定提供了指引作用。 2016 年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確了完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)以及需要遵循的原則等事項， 為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實踐提供了具體指引。按照《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》要求，相關(guān)部門隨后頒布了相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償文件， 對于實踐工作的開展起到了指引作用。 例如，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》 指出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)并妥善溝通，發(fā)揮流域上下游地區(qū)的積極性，合理負(fù)擔(dān)成本、公平分享收益，加強(qiáng)流域上下游合作，進(jìn)一步推動流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。 《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》 指出要加強(qiáng)一系列制度建設(shè)，如資源開發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償?shù)戎贫?，明確生態(tài)環(huán)境權(quán)利的范圍和邊界，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕纠砟睢?《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點方案》也提出了要推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點， 加快建設(shè)生態(tài)保護(hù)的長效機(jī)制。[7]2020 年2 月，國家發(fā)展改革委組織擬定了《＜生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例＞起草工作方案》，該條例作為我國第一部專門的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律文件，對于我國的生態(tài)保護(hù)立法與實踐具有重要意義。
2011 年頒布的《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》 規(guī)定了新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及具體措施， 提出進(jìn)一步推進(jìn)流域上下游地區(qū)進(jìn)行水環(huán)境補(bǔ)償，加強(qiáng)新安江流域水資源的治理。 《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點監(jiān)測方案》 則規(guī)定了監(jiān)測斷面、采樣要求、質(zhì)量保證、評價方法等事項。在此基礎(chǔ)上，安徽與浙江兩省簽訂了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，規(guī)定了各自的權(quán)利義務(wù)等事項。 由于前期試點取得顯著成效，2018 年， 安徽省與浙江省簽訂了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，由此啟動了第三輪新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償試點，兩省除了采取之前的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作模式， 還在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面開展了新的合作，從而更有利于新安江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶攸c
1.兼具自愿與強(qiáng)制的綜合型流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點兼具自愿性與強(qiáng)制性特征，是綜合型流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，其不是完全依靠由共同上級政府強(qiáng)制力主導(dǎo)來實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹湫蜕鷳B(tài)補(bǔ)償， 也不是完全通過皖浙兩省在自愿互利基礎(chǔ)上開展合作治理的協(xié)商式生態(tài)補(bǔ)償。[8]新安江協(xié)議是安徽和浙江兩省根據(jù)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》確定的協(xié)議，結(jié)合本地區(qū)實施情況， 雙方共同研究起草了新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議文本，具有一定的自愿性與協(xié)商性。 同時，財政部對新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理， 而環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)皖浙跨界斷面水質(zhì)的監(jiān)測工作，并由財政部、環(huán)境保護(hù)部一起對新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議文本的起草與訂立進(jìn)行指導(dǎo)，以及監(jiān)督皖浙兩省后續(xù)對協(xié)議的具體執(zhí)行， 由此在自愿性基礎(chǔ)上還形成了一定強(qiáng)制力的保障。
2.開啟了跨地區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點之前的一些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實踐，主要由政府主導(dǎo)，其支付形式是中央政府對特定區(qū)域以指定用途的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。[9]但是縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付無法突顯地區(qū)間生態(tài)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系， 未能在地區(qū)之間形成良性循環(huán)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。[10]而新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則開啟了跨地區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)， 皖浙兩省在自愿性基礎(chǔ)上平等協(xié)商， 由浙江省財政預(yù)算撥付1 億元的財政轉(zhuǎn)移支付， 并設(shè)立專項補(bǔ)償基金作為橫向轉(zhuǎn)移支付的財政專項。 這種橫向生態(tài)保護(hù)結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)受益地與保護(hù)地之間財政轉(zhuǎn)移的良性互動， 借助橫向轉(zhuǎn)移支付扭轉(zhuǎn)安徽與浙江兩省的利益分配格局， 促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻樌_展，推動區(qū)域之間公共服務(wù)水平的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得生態(tài)資源提供與保護(hù)趨向有償化、體系化與法定化。[11]
3.新安江協(xié)議具有對賭性
在新安江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點的推進(jìn)中， 除了中央財政撥付3 億元用于新安江生態(tài)環(huán)境改善， 安徽和浙江兩省還在協(xié)議中約定： 假如三年后新安江水質(zhì)達(dá)到約定的標(biāo)準(zhǔn)，即各項指標(biāo)符合要求，浙江省財政再給安徽撥付1 億元；假如水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，反過來由安徽省劃撥給浙江省1 億元；如果水質(zhì)未發(fā)生變化，安徽省和浙江省相互間不用補(bǔ)償。 新安江協(xié)議對私法范疇里對賭機(jī)制的引入使得其具有了對賭性，在法理上類似于射幸合同。 安徽與浙江兩省以三年后對新安江的治理效果為合同標(biāo)的， 由于水質(zhì)達(dá)標(biāo)不僅受安徽省治理改善的主動性影響， 還受到其他很多未知因素影響， 所以治理效果能否實現(xiàn)具有具有很大程度的不確定性與射幸性。 作為協(xié)議當(dāng)事人的皖浙兩省政府的收入與支出也不是對等的， 承擔(dān)治理義務(wù)的安徽省只有達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才能獲得浙江省的1 億元財政資金。[12]因此，新安江協(xié)議的對賭性比較明顯。
三、新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法存在的問題
（一）末端補(bǔ)償機(jī)制存在滯后性
《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點監(jiān)測方案》 中表明，監(jiān)測斷面是皖浙兩省跨界的街口斷面，具體監(jiān)測工作是由中國環(huán)境監(jiān)測總站安排皖浙兩省開展，主要進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)測， 并且把鳩坑口國家水質(zhì)自動監(jiān)測站（該監(jiān)測站與街口斷面位置相同）獲取的監(jiān)測數(shù)據(jù)當(dāng)作重要參照。前述也表明，水質(zhì)達(dá)標(biāo)受到很多未知因素的影響， 所以治理效果能否實現(xiàn)具有很大程度的不確定性與射幸性。因此，以橫斷界面水質(zhì)作為考核依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)， 利用污染物排放倒逼機(jī)制來促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)， 賦予地方政府強(qiáng)制性的環(huán)境責(zé)任，事實上是一種末端補(bǔ)償機(jī)制。[13]末端補(bǔ)償機(jī)制存在一定的滯后性， 其不是激勵地方政府加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)的僅有路徑， 地方政府也不一定會進(jìn)行足額的生態(tài)服務(wù)提供， 甚至有可能導(dǎo)致地方政府由于考核與評估的技術(shù)性而轉(zhuǎn)向機(jī)械性減排等方面， 從而弱化了對正外部性生態(tài)保護(hù)行為的激勵， 喪失了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)有的公平性與合理性。
（二）資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間缺乏協(xié)同
《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》指出要進(jìn)一步推動新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點， 而且要引導(dǎo)受益地與保護(hù)地之間通過資金補(bǔ)償、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段開展補(bǔ)償。 盡管新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點在傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償之外增加了其他的補(bǔ)償方式，但是并沒有規(guī)定資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間如何進(jìn)行有效銜接， 導(dǎo)致多元化補(bǔ)償方式的實際應(yīng)用受到較大限制。 這些其他補(bǔ)償方式顯然不能繼續(xù)使用傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)， 但又難以使用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為衡量的標(biāo)桿， 這使得資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間形成生態(tài)保護(hù)的合力成本比較高， 各補(bǔ)償方式之間缺乏協(xié)調(diào)性與同一性。實踐中，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所運用的補(bǔ)償方式不夠豐富， 主要依靠財政資金，雖然資金補(bǔ)償對改良水質(zhì)目標(biāo)影響頗深，但是也從側(cè)面反映了產(chǎn)業(yè)扶持、 技術(shù)援助等多元化補(bǔ)償方式?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的價值。 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不僅僅是輸血式補(bǔ)償， 更應(yīng)當(dāng)借助生態(tài)補(bǔ)償推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的源動力， 加強(qiáng)資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間的協(xié)同，最大程度上發(fā)揮生態(tài)效益的價值，真正實現(xiàn)一種造血式補(bǔ)償。
（三）政府補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀颈容^高
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償采取了財政轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償?shù)确绞剑@些都屬于政府補(bǔ)償?shù)姆秶?，是政府主要憑借非市場化手段開展的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中存在著信息不對稱，政府需要確定受益主體、補(bǔ)償對象、資金的籌集、管理與監(jiān)督等事項， 這些環(huán)節(jié)都包含很大程度的不確定性，且政府搜集相關(guān)信息所耗費的成本也比較高，用以決策的信息不夠全面。實踐中，政府提供的生態(tài)服務(wù)價值不太容易推算， 一般會用機(jī)會成本去衡量判斷， 但是政府要估量每一種生態(tài)服務(wù)的機(jī)會成本是相當(dāng)困難的， 通常需要支付比較高的成本。[14]此外， 雖然新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中投資形成的動產(chǎn)如機(jī)械設(shè)備等，在生態(tài)產(chǎn)業(yè)中是可以通用的，但是在非生態(tài)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域卻很難進(jìn)行轉(zhuǎn)換， 具有顯著的資產(chǎn)專用性。在這種資產(chǎn)鎖定的情況下，生態(tài)服務(wù)的提供者在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)磋商談判中處于不利地位， 生態(tài)服務(wù)的提供者極易會在交易條件上妥協(xié)， 進(jìn)而會進(jìn)一步提高交易成本?？傊鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程中的不確定性、 資產(chǎn)專用性等導(dǎo)致了政府補(bǔ)償?shù)母呓灰壮杀荆瑥亩绊懥松鷳B(tài)資源的配置效率。
（四）產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護(hù)利益沒有得到有效精準(zhǔn)的補(bǔ)償
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)實施并依托于財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府
在自愿協(xié)商的前提下形成新安江協(xié)議， 以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為考核依據(jù)， 更多體現(xiàn)的是宏觀層面上的行政治理， 未考慮到微觀層面上的產(chǎn)權(quán)主體利益。[15]因此， 新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雖然有利于地區(qū)之間的生態(tài)保護(hù)利益的平衡協(xié)調(diào)， 但是卻沒有涉及產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償， 產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償?shù)娜笔?dǎo)致補(bǔ)償資金也沒有精確到補(bǔ)償對象， 從而無法真正達(dá)到生態(tài)保護(hù)利益分配的既定目標(biāo)。實際上，微觀層面上的產(chǎn)權(quán)主體同樣對水資源具有用益權(quán)， 對產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)利益予以保護(hù)可以形成有效的激勵機(jī)制，還可以導(dǎo)入市場經(jīng)濟(jì)，通過利益的激勵來促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。 新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點影響的個體利益范圍除了治理措施直接輻射的居民， 更多的是受生態(tài)恢復(fù)治理措施影響而改變生產(chǎn)生活方式的流域周邊居民， 這部分人沒有得到與綜合生態(tài)利益補(bǔ)償相適應(yīng)的立足于產(chǎn)權(quán)的差異化生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償。
四、完善新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的建議
（一）確立合理化補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
末端補(bǔ)償機(jī)制存在滯后性， 在進(jìn)行水質(zhì)考核時要確立合理化補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)， 從而加強(qiáng)新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性與可行性。 首先，《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點監(jiān)測方案》 中選擇的監(jiān)測指標(biāo)是高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氨以及總磷四種，但考慮到不同流域?qū)λ|(zhì)影響的指標(biāo)不一樣， 所以在實踐操作中可以按照實際情況合理選擇上述指標(biāo)及流量、泥沙等指標(biāo)中的幾項或全部， 對這些影響水質(zhì)最為顯著的指標(biāo)進(jìn)行重點監(jiān)測。[16]其次，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是把高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氨以及總磷四項指標(biāo)的常年年平均濃度值 （2008 至2010 年3 年平均值）作為基本限值，以此推算補(bǔ)償指數(shù)并確定補(bǔ)償資金?？己嘶诘拇_定也要注重合理性，應(yīng)當(dāng)保留一定彈性空間， 可以把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂前3 到5 年平均值當(dāng)做參考，作為基本限值，從而與本年度檢測值對比分析，合理測算補(bǔ)償指數(shù)。 再次，盡管皖浙兩省政府最終協(xié)商確定的監(jiān)測斷面是跨界的街口斷面， 但是兩省對橫斷界面位置還是存在一定爭議的。 為此，應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)檢測體系的合理化，調(diào)整有爭議的橫斷界面，增加合理的監(jiān)測點，推動水質(zhì)監(jiān)測更加精細(xì)準(zhǔn)確， 使得監(jiān)測數(shù)據(jù)更加公平與合理。 最后， 要根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入的成本以及產(chǎn)生的效益兩方面來確立合理的標(biāo)準(zhǔn)， 要從整體上權(quán)衡經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益，根據(jù)地區(qū)水質(zhì)情況實行差異化補(bǔ)償。[17]
（二）加強(qiáng)多元化補(bǔ)償方式的整體性銜接
資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式?jīng)]有一個統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致多元化補(bǔ)償方式之間缺乏協(xié)同性，因此，需要確定多元化補(bǔ)償方式的衡量標(biāo)準(zhǔn)， 加強(qiáng)整體性銜接。 一方面，要加強(qiáng)資金補(bǔ)償?shù)脑煅δ埽觅Y金補(bǔ)償激發(fā)生態(tài)保護(hù)的動力，帶動其他補(bǔ)償方式的完善，從而創(chuàng)建造血式生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。 具體來說，需要激發(fā)有潛力的受益地與保護(hù)地、流域上下游區(qū)域按照本區(qū)域發(fā)展實際情況，商議確定資金補(bǔ)助、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。另一方面，盡管對口協(xié)作等補(bǔ)償方式不好量化，但是可以以這些方式對生態(tài)服務(wù)的貢獻(xiàn)度或者污染減排貢獻(xiàn)度等去估量， 主要是目標(biāo)效果的達(dá)成情況即是否真正起到了生態(tài)保護(hù)的作用。另外，資金補(bǔ)償和其他補(bǔ)償方式都不能局限于自身服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)， 應(yīng)當(dāng)以生態(tài)服務(wù)和生態(tài)保護(hù)的整體性為標(biāo)尺， 互相補(bǔ)充但又不會重合交疊，從而達(dá)到整體性銜接的效果。
（三）加快推進(jìn)市場補(bǔ)償
市場補(bǔ)償相較于政府補(bǔ)償而言， 能夠起到很好的補(bǔ)充作用，是不可或缺的一種補(bǔ)償方式，生態(tài)補(bǔ)償需要突出市場作用。當(dāng)踏入生態(tài)補(bǔ)償市場，就需要清晰熟知水資源所蘊含的市場屬性， 尤其是需要意識水資源的額外價值，包含防洪灌溉、生態(tài)維護(hù)等。 水流域生態(tài)環(huán)境遭到破壞，其波及范圍更廣，和大氣污染、土壤污染作用方式也差異明顯，流域生態(tài)補(bǔ)償不僅包含生態(tài)環(huán)境的治理， 還包括流域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)會與潛力等， 因而要求市場最大限度的發(fā)揮其應(yīng)有作用。 市場補(bǔ)償?shù)姆绞桨óa(chǎn)權(quán)交易市場以及一對一交易等， 鼓勵市場補(bǔ)償有利于進(jìn)一步完善新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。與政府補(bǔ)償相比，市場補(bǔ)償能夠吸引多元主體參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中，市場主體獲取各種交易信息速度快、成本低，市場主體可以根據(jù)生態(tài)服務(wù)提供者與生態(tài)服務(wù)需求者的需求隨時調(diào)整決策。 市場補(bǔ)償還可以通過價格機(jī)制確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額以及方式， 且價格機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償市場化的重要措施， 可以推動政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及創(chuàng)設(shè)生態(tài)保護(hù)公益基金，從而優(yōu)化生態(tài)資源的配置。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償既要倡導(dǎo)政府的引領(lǐng)、督促以及管理作用，也要發(fā)揮市場的能動作用，加快推進(jìn)市場補(bǔ)償。[18]
（四）落實生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償
生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償是從微觀層面出發(fā)，通過一定的制度設(shè)計來達(dá)成對新安江流域水資源個體的補(bǔ)償， 主要做法是將政府的部分財政資金合理分配給享有新安江流域產(chǎn)權(quán)利益的個人， 以此保護(hù)產(chǎn)權(quán)個體的利益， 進(jìn)一步促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)利益的平衡。在新安江流域生態(tài)恢復(fù)與治理中，產(chǎn)權(quán)主體由于生態(tài)保護(hù)而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會減少或者利益減損時， 其理應(yīng)從該地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金中得到相應(yīng)的補(bǔ)償， 因而生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償本身就具有合理性價值。 在落實生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償時，首先，需要明確產(chǎn)權(quán)主體為生產(chǎn)或者經(jīng)營直接受波及的主體，在有效識別產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上將其納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆懂?。其次，?yīng)當(dāng)明確生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償?shù)膶ο笫菍λ|(zhì)有所增益的正外部性行為。 由于新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是基于水質(zhì)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，而地方政府具有一定的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，所以，未達(dá)或者維持水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而損失的利益不屬于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑鲆嫘б?，不具有補(bǔ)償性，只有對水質(zhì)有所增益的行為才屬于生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
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畢金平，楊祖卿
（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）
一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊话阈苑治?/h2>（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮x
就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮x，目前學(xué)界并沒有形成定論。 廣義說認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償除了包括因人類活動給生態(tài)環(huán)境造成損害而進(jìn)行的恢復(fù)與補(bǔ)償活動，還包含居民為保護(hù)環(huán)境而導(dǎo)致的各種發(fā)展機(jī)會減少的補(bǔ)償，以及為提高環(huán)保意識所帶來的教育等支出的補(bǔ)償。[1]而約定說認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是國家與社會主體之間關(guān)于向環(huán)境資源建設(shè)利用主體收費或給生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體予以補(bǔ)償?shù)囊环N約定。[2]目的論則認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是通過一系列補(bǔ)償手段來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的沖突、協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系，從而增強(qiáng)和推動生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展。[3]由此可以看出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實質(zhì)上是為了實現(xiàn)環(huán)境正義與社會公平所采取的一種利益協(xié)調(diào)手段，由國家或者其他受益組織和個人，對給生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生積極作用的主體進(jìn)行補(bǔ)償。
（二）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)
1.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對正外部性行為的補(bǔ)償
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)受益主體對生態(tài)保護(hù)提供者因環(huán)境保護(hù)積極行為而受損所進(jìn)行的補(bǔ)償， 本質(zhì)上是一種對正外部性行為的合理補(bǔ)償，即當(dāng)事人的某些行為對其他人或者生態(tài)環(huán)境福利產(chǎn)生了溢出效應(yīng)。 因為正外部性行為會導(dǎo)致某些主體的生產(chǎn)或消費使其他主體受益但是卻不能向后者收費的情況， 所以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償想通過這樣一種激勵機(jī)制達(dá)到生態(tài)保護(hù)目的。 生態(tài)環(huán)境具有自身的特殊性，當(dāng)其被外部事物所影響，生態(tài)環(huán)境發(fā)生的變化一般是潛在而延遲的，而對于正外部性行為的激勵，能夠讓生態(tài)保護(hù)提供者通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的補(bǔ)償而獲益，從而進(jìn)一步推動生態(tài)保護(hù)，也契合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)立的原旨。
2.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性不言而喻，環(huán)境權(quán)作為一項與人類生存與發(fā)展緊密聯(lián)系的權(quán)利， 已然是公民所具備的重要權(quán)利。然而，環(huán)境權(quán)與生存權(quán)以及發(fā)展權(quán)的沖突一直存在著，難以得到徹底解決。在落后的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域內(nèi)居民大多面臨著生存問題，為了解決生存危機(jī)， 很多人以犧牲環(huán)境為代價去獲取生態(tài)資源，而環(huán)境的破壞反過來會限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而又進(jìn)一步加劇貧困。并且，由于生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的先決基礎(chǔ)，當(dāng)生存危機(jī)無法得以克服，居民也就無法實施發(fā)展權(quán)， 繼而生存權(quán)無法得到持續(xù)穩(wěn)定的保障，最終將會導(dǎo)致生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)之間的失衡。
因此，實踐中需要合理的法律制度作為指導(dǎo)，以解決三種權(quán)利之間的沖突， 而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就是對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)。通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，鼓勵區(qū)域內(nèi)居民積極進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，對居民的正外部性行為予以合理補(bǔ)償， 從而可以保障他們的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。居民的積極性大大提高后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識會進(jìn)一步加強(qiáng)， 環(huán)境利益也會得到維護(hù)， 從而可以使更多人的環(huán)境權(quán)得到保障。 由此，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實際上是對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)，更好的平衡經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、國家利益與個人利益。[4]
3.請求協(xié)同主義與受益者補(bǔ)償原則是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)核
生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品， 其獨特性就在于橫跨了不同區(qū)域， 所以它除了包含全國屬性還包含了獨特的地域?qū)傩浴?中央政府財政負(fù)擔(dān)具有全國屬性的生態(tài)服務(wù)， 具備獨特地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)則需要讓全體受益者來負(fù)擔(dān)。 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償大部分被納入財政調(diào)整機(jī)制， 主要借助財政轉(zhuǎn)移支付手段來對保護(hù)地進(jìn)行補(bǔ)償， 即一般由中央政府和受益地區(qū)政府撥付一定的財政給保護(hù)地政府， 財政資金具體用途包括生態(tài)恢復(fù)、綜合治理等方面，以此協(xié)調(diào)地區(qū)間發(fā)展。其背后原理主要是基于請求協(xié)同主義，即地方政府對其他地方政府或中央政府具有一定的被請求協(xié)助或分擔(dān)中央財政支出的義務(wù)。[5]請求協(xié)同主義認(rèn)為地區(qū)政府之間應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)， 這樣才有利于全國范圍內(nèi)的均衡發(fā)展與公平的實現(xiàn)。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償秉持的重要理念是由生態(tài)受益者付費、由生態(tài)保護(hù)者獲償。我國的相關(guān)實踐也驗證了這點，中央政府先進(jìn)行成本與收益等因素的衡量，通過財政、稅收等方面措施，協(xié)調(diào)保護(hù)者和受益者之間以及各區(qū)域之間的利益關(guān)系， 這當(dāng)中考量的一個關(guān)鍵原則就是受益者補(bǔ)償原則。 當(dāng)行為人的生態(tài)保護(hù)行為使其他人獲得環(huán)境福利時， 理應(yīng)從受益者處獲得該正外部性行為的補(bǔ)償，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會效益的統(tǒng)一。 而生態(tài)環(huán)境受益者有義務(wù)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善的地區(qū)和人們支付一定對價，即“誰受益誰補(bǔ)償”。
二、新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶嵺`
（一）新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法與政策現(xiàn)狀
新安江的起源地是安徽省休寧縣境內(nèi)， 江水向東流向千島湖、富春江，最后注入錢塘江，新安江對于皖浙兩省而言，具有極大的生態(tài)價值。 在2012 至2014 年、2015 至2017 年、2018 至2020 年， 安徽省和浙江省連續(xù)進(jìn)行了三輪的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償改革試點合作，并取得了相當(dāng)大的收獲。新安江流域是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的先鋒地， 新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制對于長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。
2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條指出了國家應(yīng)當(dāng)建立并健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，同時，國家還需要不斷提高財政轉(zhuǎn)移支付水平， 引導(dǎo)受益地和保護(hù)地政府進(jìn)行平等磋商， 并可以依據(jù)一定的市場規(guī)則實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。[6]盡管《環(huán)境保護(hù)法》沒有進(jìn)行具體的制度設(shè)計， 但是從基本法上對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行了確立， 給其他法律法規(guī)以及相關(guān)政策的制定提供了指引作用。 2016 年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確了完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)以及需要遵循的原則等事項， 為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實踐提供了具體指引。按照《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》要求，相關(guān)部門隨后頒布了相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償文件， 對于實踐工作的開展起到了指引作用。 例如，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》 指出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)并妥善溝通，發(fā)揮流域上下游地區(qū)的積極性，合理負(fù)擔(dān)成本、公平分享收益，加強(qiáng)流域上下游合作，進(jìn)一步推動流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。 《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》 指出要加強(qiáng)一系列制度建設(shè)，如資源開發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償?shù)戎贫?，明確生態(tài)環(huán)境權(quán)利的范圍和邊界，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕纠砟睢?《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點方案》也提出了要推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點， 加快建設(shè)生態(tài)保護(hù)的長效機(jī)制。[7]2020 年2 月，國家發(fā)展改革委組織擬定了《＜生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例＞起草工作方案》，該條例作為我國第一部專門的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律文件，對于我國的生態(tài)保護(hù)立法與實踐具有重要意義。
2011 年頒布的《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》 規(guī)定了新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及具體措施， 提出進(jìn)一步推進(jìn)流域上下游地區(qū)進(jìn)行水環(huán)境補(bǔ)償，加強(qiáng)新安江流域水資源的治理。 《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點監(jiān)測方案》 則規(guī)定了監(jiān)測斷面、采樣要求、質(zhì)量保證、評價方法等事項。在此基礎(chǔ)上，安徽與浙江兩省簽訂了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，規(guī)定了各自的權(quán)利義務(wù)等事項。 由于前期試點取得顯著成效，2018 年， 安徽省與浙江省簽訂了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，由此啟動了第三輪新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償試點，兩省除了采取之前的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作模式， 還在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面開展了新的合作，從而更有利于新安江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶攸c
1.兼具自愿與強(qiáng)制的綜合型流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點兼具自愿性與強(qiáng)制性特征，是綜合型流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，其不是完全依靠由共同上級政府強(qiáng)制力主導(dǎo)來實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹湫蜕鷳B(tài)補(bǔ)償， 也不是完全通過皖浙兩省在自愿互利基礎(chǔ)上開展合作治理的協(xié)商式生態(tài)補(bǔ)償。[8]新安江協(xié)議是安徽和浙江兩省根據(jù)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》確定的協(xié)議，結(jié)合本地區(qū)實施情況， 雙方共同研究起草了新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議文本，具有一定的自愿性與協(xié)商性。 同時，財政部對新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理， 而環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)皖浙跨界斷面水質(zhì)的監(jiān)測工作，并由財政部、環(huán)境保護(hù)部一起對新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議文本的起草與訂立進(jìn)行指導(dǎo)，以及監(jiān)督皖浙兩省后續(xù)對協(xié)議的具體執(zhí)行， 由此在自愿性基礎(chǔ)上還形成了一定強(qiáng)制力的保障。
2.開啟了跨地區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點之前的一些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實踐，主要由政府主導(dǎo)，其支付形式是中央政府對特定區(qū)域以指定用途的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。[9]但是縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付無法突顯地區(qū)間生態(tài)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系， 未能在地區(qū)之間形成良性循環(huán)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。[10]而新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則開啟了跨地區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)， 皖浙兩省在自愿性基礎(chǔ)上平等協(xié)商， 由浙江省財政預(yù)算撥付1 億元的財政轉(zhuǎn)移支付， 并設(shè)立專項補(bǔ)償基金作為橫向轉(zhuǎn)移支付的財政專項。 這種橫向生態(tài)保護(hù)結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)受益地與保護(hù)地之間財政轉(zhuǎn)移的良性互動， 借助橫向轉(zhuǎn)移支付扭轉(zhuǎn)安徽與浙江兩省的利益分配格局， 促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻樌_展，推動區(qū)域之間公共服務(wù)水平的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得生態(tài)資源提供與保護(hù)趨向有償化、體系化與法定化。[11]
3.新安江協(xié)議具有對賭性
在新安江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點的推進(jìn)中， 除了中央財政撥付3 億元用于新安江生態(tài)環(huán)境改善， 安徽和浙江兩省還在協(xié)議中約定： 假如三年后新安江水質(zhì)達(dá)到約定的標(biāo)準(zhǔn)，即各項指標(biāo)符合要求，浙江省財政再給安徽撥付1 億元；假如水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，反過來由安徽省劃撥給浙江省1 億元；如果水質(zhì)未發(fā)生變化，安徽省和浙江省相互間不用補(bǔ)償。 新安江協(xié)議對私法范疇里對賭機(jī)制的引入使得其具有了對賭性，在法理上類似于射幸合同。 安徽與浙江兩省以三年后對新安江的治理效果為合同標(biāo)的， 由于水質(zhì)達(dá)標(biāo)不僅受安徽省治理改善的主動性影響， 還受到其他很多未知因素影響， 所以治理效果能否實現(xiàn)具有具有很大程度的不確定性與射幸性。 作為協(xié)議當(dāng)事人的皖浙兩省政府的收入與支出也不是對等的， 承擔(dān)治理義務(wù)的安徽省只有達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才能獲得浙江省的1 億元財政資金。[12]因此，新安江協(xié)議的對賭性比較明顯。
三、新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法存在的問題
（一）末端補(bǔ)償機(jī)制存在滯后性
《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點監(jiān)測方案》 中表明，監(jiān)測斷面是皖浙兩省跨界的街口斷面，具體監(jiān)測工作是由中國環(huán)境監(jiān)測總站安排皖浙兩省開展，主要進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)測， 并且把鳩坑口國家水質(zhì)自動監(jiān)測站（該監(jiān)測站與街口斷面位置相同）獲取的監(jiān)測數(shù)據(jù)當(dāng)作重要參照。前述也表明，水質(zhì)達(dá)標(biāo)受到很多未知因素的影響， 所以治理效果能否實現(xiàn)具有很大程度的不確定性與射幸性。因此，以橫斷界面水質(zhì)作為考核依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)， 利用污染物排放倒逼機(jī)制來促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)， 賦予地方政府強(qiáng)制性的環(huán)境責(zé)任，事實上是一種末端補(bǔ)償機(jī)制。[13]末端補(bǔ)償機(jī)制存在一定的滯后性， 其不是激勵地方政府加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)的僅有路徑， 地方政府也不一定會進(jìn)行足額的生態(tài)服務(wù)提供， 甚至有可能導(dǎo)致地方政府由于考核與評估的技術(shù)性而轉(zhuǎn)向機(jī)械性減排等方面， 從而弱化了對正外部性生態(tài)保護(hù)行為的激勵， 喪失了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)有的公平性與合理性。
（二）資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間缺乏協(xié)同
《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》指出要進(jìn)一步推動新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點， 而且要引導(dǎo)受益地與保護(hù)地之間通過資金補(bǔ)償、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段開展補(bǔ)償。 盡管新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點在傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償之外增加了其他的補(bǔ)償方式，但是并沒有規(guī)定資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間如何進(jìn)行有效銜接， 導(dǎo)致多元化補(bǔ)償方式的實際應(yīng)用受到較大限制。 這些其他補(bǔ)償方式顯然不能繼續(xù)使用傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)， 但又難以使用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為衡量的標(biāo)桿， 這使得資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間形成生態(tài)保護(hù)的合力成本比較高， 各補(bǔ)償方式之間缺乏協(xié)調(diào)性與同一性。實踐中，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所運用的補(bǔ)償方式不夠豐富， 主要依靠財政資金，雖然資金補(bǔ)償對改良水質(zhì)目標(biāo)影響頗深，但是也從側(cè)面反映了產(chǎn)業(yè)扶持、 技術(shù)援助等多元化補(bǔ)償方式?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的價值。 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不僅僅是輸血式補(bǔ)償， 更應(yīng)當(dāng)借助生態(tài)補(bǔ)償推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的源動力， 加強(qiáng)資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間的協(xié)同，最大程度上發(fā)揮生態(tài)效益的價值，真正實現(xiàn)一種造血式補(bǔ)償。
（三）政府補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀颈容^高
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償采取了財政轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償?shù)确绞剑@些都屬于政府補(bǔ)償?shù)姆秶?，是政府主要憑借非市場化手段開展的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中存在著信息不對稱，政府需要確定受益主體、補(bǔ)償對象、資金的籌集、管理與監(jiān)督等事項， 這些環(huán)節(jié)都包含很大程度的不確定性，且政府搜集相關(guān)信息所耗費的成本也比較高，用以決策的信息不夠全面。實踐中，政府提供的生態(tài)服務(wù)價值不太容易推算， 一般會用機(jī)會成本去衡量判斷， 但是政府要估量每一種生態(tài)服務(wù)的機(jī)會成本是相當(dāng)困難的， 通常需要支付比較高的成本。[14]此外， 雖然新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中投資形成的動產(chǎn)如機(jī)械設(shè)備等，在生態(tài)產(chǎn)業(yè)中是可以通用的，但是在非生態(tài)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域卻很難進(jìn)行轉(zhuǎn)換， 具有顯著的資產(chǎn)專用性。在這種資產(chǎn)鎖定的情況下，生態(tài)服務(wù)的提供者在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)磋商談判中處于不利地位， 生態(tài)服務(wù)的提供者極易會在交易條件上妥協(xié)， 進(jìn)而會進(jìn)一步提高交易成本?？傊鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程中的不確定性、 資產(chǎn)專用性等導(dǎo)致了政府補(bǔ)償?shù)母呓灰壮杀荆瑥亩绊懥松鷳B(tài)資源的配置效率。
（四）產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護(hù)利益沒有得到有效精準(zhǔn)的補(bǔ)償
新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)實施并依托于財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府
在自愿協(xié)商的前提下形成新安江協(xié)議， 以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為考核依據(jù)， 更多體現(xiàn)的是宏觀層面上的行政治理， 未考慮到微觀層面上的產(chǎn)權(quán)主體利益。[15]因此， 新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雖然有利于地區(qū)之間的生態(tài)保護(hù)利益的平衡協(xié)調(diào)， 但是卻沒有涉及產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償， 產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償?shù)娜笔?dǎo)致補(bǔ)償資金也沒有精確到補(bǔ)償對象， 從而無法真正達(dá)到生態(tài)保護(hù)利益分配的既定目標(biāo)。實際上，微觀層面上的產(chǎn)權(quán)主體同樣對水資源具有用益權(quán)， 對產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)利益予以保護(hù)可以形成有效的激勵機(jī)制，還可以導(dǎo)入市場經(jīng)濟(jì)，通過利益的激勵來促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。 新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點影響的個體利益范圍除了治理措施直接輻射的居民， 更多的是受生態(tài)恢復(fù)治理措施影響而改變生產(chǎn)生活方式的流域周邊居民， 這部分人沒有得到與綜合生態(tài)利益補(bǔ)償相適應(yīng)的立足于產(chǎn)權(quán)的差異化生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償。
四、完善新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的建議
（一）確立合理化補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
末端補(bǔ)償機(jī)制存在滯后性， 在進(jìn)行水質(zhì)考核時要確立合理化補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)， 從而加強(qiáng)新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性與可行性。 首先，《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點監(jiān)測方案》 中選擇的監(jiān)測指標(biāo)是高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氨以及總磷四種，但考慮到不同流域?qū)λ|(zhì)影響的指標(biāo)不一樣， 所以在實踐操作中可以按照實際情況合理選擇上述指標(biāo)及流量、泥沙等指標(biāo)中的幾項或全部， 對這些影響水質(zhì)最為顯著的指標(biāo)進(jìn)行重點監(jiān)測。[16]其次，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是把高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氨以及總磷四項指標(biāo)的常年年平均濃度值 （2008 至2010 年3 年平均值）作為基本限值，以此推算補(bǔ)償指數(shù)并確定補(bǔ)償資金?？己嘶诘拇_定也要注重合理性，應(yīng)當(dāng)保留一定彈性空間， 可以把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂前3 到5 年平均值當(dāng)做參考，作為基本限值，從而與本年度檢測值對比分析，合理測算補(bǔ)償指數(shù)。 再次，盡管皖浙兩省政府最終協(xié)商確定的監(jiān)測斷面是跨界的街口斷面， 但是兩省對橫斷界面位置還是存在一定爭議的。 為此，應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)檢測體系的合理化，調(diào)整有爭議的橫斷界面，增加合理的監(jiān)測點，推動水質(zhì)監(jiān)測更加精細(xì)準(zhǔn)確， 使得監(jiān)測數(shù)據(jù)更加公平與合理。 最后， 要根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入的成本以及產(chǎn)生的效益兩方面來確立合理的標(biāo)準(zhǔn)， 要從整體上權(quán)衡經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益，根據(jù)地區(qū)水質(zhì)情況實行差異化補(bǔ)償。[17]
（二）加強(qiáng)多元化補(bǔ)償方式的整體性銜接
資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式?jīng)]有一個統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致多元化補(bǔ)償方式之間缺乏協(xié)同性，因此，需要確定多元化補(bǔ)償方式的衡量標(biāo)準(zhǔn)， 加強(qiáng)整體性銜接。 一方面，要加強(qiáng)資金補(bǔ)償?shù)脑煅δ埽觅Y金補(bǔ)償激發(fā)生態(tài)保護(hù)的動力，帶動其他補(bǔ)償方式的完善，從而創(chuàng)建造血式生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。 具體來說，需要激發(fā)有潛力的受益地與保護(hù)地、流域上下游區(qū)域按照本區(qū)域發(fā)展實際情況，商議確定資金補(bǔ)助、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。另一方面，盡管對口協(xié)作等補(bǔ)償方式不好量化，但是可以以這些方式對生態(tài)服務(wù)的貢獻(xiàn)度或者污染減排貢獻(xiàn)度等去估量， 主要是目標(biāo)效果的達(dá)成情況即是否真正起到了生態(tài)保護(hù)的作用。另外，資金補(bǔ)償和其他補(bǔ)償方式都不能局限于自身服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)， 應(yīng)當(dāng)以生態(tài)服務(wù)和生態(tài)保護(hù)的整體性為標(biāo)尺， 互相補(bǔ)充但又不會重合交疊，從而達(dá)到整體性銜接的效果。
（三）加快推進(jìn)市場補(bǔ)償
市場補(bǔ)償相較于政府補(bǔ)償而言， 能夠起到很好的補(bǔ)充作用，是不可或缺的一種補(bǔ)償方式，生態(tài)補(bǔ)償需要突出市場作用。當(dāng)踏入生態(tài)補(bǔ)償市場，就需要清晰熟知水資源所蘊含的市場屬性， 尤其是需要意識水資源的額外價值，包含防洪灌溉、生態(tài)維護(hù)等。 水流域生態(tài)環(huán)境遭到破壞，其波及范圍更廣，和大氣污染、土壤污染作用方式也差異明顯，流域生態(tài)補(bǔ)償不僅包含生態(tài)環(huán)境的治理， 還包括流域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)會與潛力等， 因而要求市場最大限度的發(fā)揮其應(yīng)有作用。 市場補(bǔ)償?shù)姆绞桨óa(chǎn)權(quán)交易市場以及一對一交易等， 鼓勵市場補(bǔ)償有利于進(jìn)一步完善新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。與政府補(bǔ)償相比，市場補(bǔ)償能夠吸引多元主體參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中，市場主體獲取各種交易信息速度快、成本低，市場主體可以根據(jù)生態(tài)服務(wù)提供者與生態(tài)服務(wù)需求者的需求隨時調(diào)整決策。 市場補(bǔ)償還可以通過價格機(jī)制確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額以及方式， 且價格機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償市場化的重要措施， 可以推動政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及創(chuàng)設(shè)生態(tài)保護(hù)公益基金，從而優(yōu)化生態(tài)資源的配置。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償既要倡導(dǎo)政府的引領(lǐng)、督促以及管理作用，也要發(fā)揮市場的能動作用，加快推進(jìn)市場補(bǔ)償。[18]
（四）落實生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償
生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償是從微觀層面出發(fā)，通過一定的制度設(shè)計來達(dá)成對新安江流域水資源個體的補(bǔ)償， 主要做法是將政府的部分財政資金合理分配給享有新安江流域產(chǎn)權(quán)利益的個人， 以此保護(hù)產(chǎn)權(quán)個體的利益， 進(jìn)一步促進(jìn)新安江流域生態(tài)保護(hù)利益的平衡。在新安江流域生態(tài)恢復(fù)與治理中，產(chǎn)權(quán)主體由于生態(tài)保護(hù)而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會減少或者利益減損時， 其理應(yīng)從該地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金中得到相應(yīng)的補(bǔ)償， 因而生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償本身就具有合理性價值。 在落實生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償時，首先，需要明確產(chǎn)權(quán)主體為生產(chǎn)或者經(jīng)營直接受波及的主體，在有效識別產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上將其納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆懂?。其次，?yīng)當(dāng)明確生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償?shù)膶ο笫菍λ|(zhì)有所增益的正外部性行為。 由于新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是基于水質(zhì)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，而地方政府具有一定的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，所以，未達(dá)或者維持水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而損失的利益不屬于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑鲆嫘б?，不具有補(bǔ)償性，只有對水質(zhì)有所增益的行為才屬于生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
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