張小令，孫國(guó)帥,，唐秀茹

本刊核心層次論文

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化策略

張小令1，孫國(guó)帥1,2，唐秀茹1

(1. 遼寧工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 錦州 121001；2. 中大建設(shè)股份有限公司工程管理中心，廣東 廣州 510280)

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式對(duì)新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP模式的運(yùn)行管理機(jī)制，本文通過分析PPP模式推進(jìn)過程中存在的一些挑戰(zhàn)和難題，從金融環(huán)境、政策環(huán)境和法律環(huán)境等方面討論了PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)困境，并提出了推動(dòng)PPP高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施策略，以期為完善現(xiàn)有的PPP模式提供參考。

PPP；現(xiàn)實(shí)困境；實(shí)施策略

引言

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化，政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展過程中起著關(guān)鍵作用。PPP模式最早起源于國(guó)外，目的是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的效率性。2015年，國(guó)家發(fā)改委和全國(guó)工商聯(lián)舉行會(huì)議，會(huì)上共推出涉及公路、水利等領(lǐng)域的287個(gè)PPP項(xiàng)目。PPP模式在我國(guó)還處于尚未成熟階段，在實(shí)踐應(yīng)用過程中遇到了諸多問題，政府在推行PPP模式時(shí)也面臨著較大的挑戰(zhàn)。PPP模式作為一種實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段，是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要助推器。因此，在未來的一段時(shí)期內(nèi)，PPP模式仍將是研究人員和工程實(shí)踐人員研究的熱點(diǎn)。

關(guān)于PPP模式的理論和實(shí)踐研究成果較多，但主要集中在合作框架、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、績(jī)效指標(biāo)以及物有所值理論等方面，而PPP模式的應(yīng)用障礙方面的研究成果卻不豐富。因此，為了進(jìn)一步發(fā)揮PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，本文在總結(jié)并分析國(guó)內(nèi)外關(guān)于PPP模式應(yīng)用障礙領(lǐng)域的現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)影響因素進(jìn)行了分類，并結(jié)合PPP模式應(yīng)用的主要現(xiàn)實(shí)困境，提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)研究綜述

（一）國(guó)外文獻(xiàn)研究綜述

PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中，存在很多的現(xiàn)實(shí)困境。國(guó)外PPP模式應(yīng)用比我國(guó)起步早，國(guó)外有關(guān)學(xué)者在PPP應(yīng)用問題研究上有很多成果。ALEKSANDER分析了波蘭的PPP應(yīng)用困境，得出PPP模式發(fā)展的最大阻礙就是立法進(jìn)程在管理投資和非投資任務(wù)的執(zhí)行方面發(fā)展緩慢的結(jié)論[1]。ALEKSANDER對(duì)34個(gè)沿海城市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)由于缺少適當(dāng)?shù)牧⒎?、PPP專家和顧問，很多建設(shè)項(xiàng)目都無法采用PPP模式順利進(jìn)行。

DYKES等以非洲為獨(dú)特的背景，將PPP模式在非洲的應(yīng)用障礙分為社會(huì)因素、法律因素等[2]。DYKES等認(rèn)為，公眾對(duì)PPP模式持有疑慮，進(jìn)而產(chǎn)生了反抗和抵制的心理，且針對(duì)PPP模式的法律框架還不夠完善，這些因素都對(duì)PPP模式的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙。

PANAYIDES等以港口項(xiàng)目為背景，提出除了機(jī)構(gòu)質(zhì)量和制度因素對(duì)公私合營(yíng)的成功起著關(guān)鍵的作用外，一些關(guān)鍵的變量對(duì)PPP項(xiàng)目的成功也具有根本的作用[3]。

（二）國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)研究綜述

PPP模式在我國(guó)發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)很多現(xiàn)實(shí)問題，特別是其規(guī)模、周期、不確定因素等導(dǎo)致的融資瓶頸[4]。雷驍林等指出，針對(duì)PPP模式，國(guó)家層面尚未頒布基本法律，我國(guó)早期頒布的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能解決PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的實(shí)際問題[5]。在實(shí)際操作中，會(huì)出現(xiàn)頒布的規(guī)范性文件與已有的法律法規(guī)等相沖突的情況。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)無法適應(yīng)PPP模式，阻礙了PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。

封欣蔚等探討了PPP模式在醫(yī)療方面的應(yīng)用困境，她列舉出包括PPP法律不完善、公私不協(xié)調(diào)、國(guó)有資金風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本方參與度低四大障礙因素[6]。江國(guó)華從PPP模式的公共利益保護(hù)角度出發(fā)，提出應(yīng)完善PPP模式下的公共利益保護(hù)制度[7]。任兵杰等指出城市軌道交通PPP模式存在成本高于預(yù)算、收益偏離預(yù)期、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理的問題[8]。劉華等從合同風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，指出由于PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，很多風(fēng)險(xiǎn)因素難以納入合同內(nèi)容中，很多項(xiàng)目會(huì)發(fā)生合同提前終止的情況，這就阻礙了PPP模式項(xiàng)目的順利進(jìn)行[9]。

二、PPP模式的現(xiàn)實(shí)困境主要因素分析

本文從大量關(guān)于PPP模式的重要文獻(xiàn)中篩選出20篇，整理出目前我國(guó)PPP模式存在的一些問題，造成問題的因素大致分為四個(gè)方面：金融因素、政策因素、法律因素、其他因素。

（一）金融因素

1. 金融市場(chǎng)不健全

PPP模式下私有資本想要取得成功的關(guān)鍵就是投入資本，除了本身的自有資金外，還需要通過其他方式進(jìn)行融資。我國(guó)目前金融市場(chǎng)不健全，主要問題有：銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄、金融業(yè)信息透明度低、監(jiān)管機(jī)制不完善、融資方式單一等，這些都對(duì)私有企業(yè)造成了一定的融資風(fēng)險(xiǎn)。

2. 融資難度大

PPP模式下項(xiàng)目融資難度大，一直以來是學(xué)者們研究的熱點(diǎn)問題，具體可歸為以下三類：

一是市場(chǎng)信用體系不健全，這直接影響了項(xiàng)目的融資；二是融資方式存在違規(guī)行為；三是融資方式單一，這些也給融資增加了一定的難度。

3. 利率變動(dòng)

利率是不穩(wěn)定的因素，它會(huì)隨著物價(jià)變動(dòng)幅度、國(guó)際經(jīng)濟(jì)水平等發(fā)生改變。利率的變動(dòng)會(huì)對(duì)PPP模式下項(xiàng)目的融資產(chǎn)生一定的影響。在投資階段，利率的上升對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此，很多企業(yè)在承接業(yè)務(wù)時(shí)，會(huì)考慮市場(chǎng)利率變動(dòng)因素。

（二）政策因素

1. 缺乏權(quán)威的監(jiān)管機(jī)制

由于PPP項(xiàng)目難度大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的成功具有重要意義。PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，政府扮演著多種角色，難免存在角色錯(cuò)位的情況，因此可以設(shè)立第三方機(jī)構(gòu)來監(jiān)管項(xiàng)目整個(gè)過程的實(shí)施，同時(shí)制定對(duì)應(yīng)的監(jiān)管政策。

2. 政策變更

由于目前我國(guó)在PPP模式方面的政策尚不完善，有關(guān)部門需要結(jié)合PPP現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況對(duì)政策進(jìn)行整改。同時(shí)，政策也會(huì)受到不可抗力因素的影響，比如2019年末的新冠疫情，國(guó)家針對(duì)疫情問題制定企業(yè)延遲復(fù)工等政策。

（三）法律因素

1. 缺乏PPP模式專用法律

在統(tǒng)計(jì)的20篇文獻(xiàn)中，提到PPP模式缺乏專用法律的共有8篇，可以看出法律問題是很多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。雖然目前我國(guó)有一些PPP模式方面的規(guī)章制度，但是這些制度很多并不是最高立法機(jī)關(guān)設(shè)立的，缺乏一定的權(quán)威性。由于PPP模式涉及面廣，法律的制定也應(yīng)規(guī)范到各個(gè)領(lǐng)域，例如，醫(yī)療、城市軌道等。

2. 現(xiàn)有法律與規(guī)范文件相沖突

目前，我國(guó)針對(duì)PPP模式的法律不完善，存在現(xiàn)有的法律與規(guī)范性文件和制度相沖突的情況，導(dǎo)致了諸多問題的產(chǎn)生。例如，與價(jià)格制度、招投標(biāo)制度的沖突等，這些沖突在PPP模式實(shí)施中產(chǎn)生一定的阻礙。

（四）其他因素

1. 多元化利益主體

PPP模式是政府與私人部門形成的一種合作關(guān)系，因此會(huì)涉及多個(gè)利益主體。在PPP項(xiàng)目建設(shè)的過程中，由于參與主體追求目標(biāo)不同、權(quán)責(zé)不同，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些沖突，這些會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

2. 審計(jì)監(jiān)管機(jī)制仍需完善

我國(guó)PPP項(xiàng)目在審計(jì)監(jiān)管方面缺乏更加系統(tǒng)全面的監(jiān)管機(jī)制。由于PPP模式下審計(jì)工作量大、內(nèi)容復(fù)雜，從而導(dǎo)致相關(guān)審計(jì)人員只注重審計(jì)的形式而忽略了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，例如項(xiàng)目的效率性、經(jīng)濟(jì)性等。

3. 私有資本參與度低

PPP項(xiàng)目私有資本參與度與該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)率有關(guān)聯(lián)，很多社會(huì)資本對(duì)此缺乏信心。此外，PPP項(xiàng)目由于自身模式復(fù)雜、投資額大等特點(diǎn)，提高了社會(huì)資本參與投資的門檻，也成為阻礙私有資本參與其中的重要因素。

三、優(yōu)化策略

（一）金融因素

針對(duì)以上問題，有關(guān)部門應(yīng)該拓寬融資方式，建立健全金融市場(chǎng)體系，加大金融市場(chǎng)的透明度和可信度。由于PPP項(xiàng)目自身投入資金大的特點(diǎn)，會(huì)使其面臨融資的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)改善融資模式，降低企業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，明確多個(gè)利益方的責(zé)任，合理分配風(fēng)險(xiǎn)。建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，明確每個(gè)部門的職責(zé)，發(fā)生問題時(shí)，對(duì)相應(yīng)部門和人員進(jìn)行懲戒，避免一方逃避責(zé)任。

（二）政策因素

建立第三方監(jiān)管機(jī)制和對(duì)應(yīng)的監(jiān)管政策，保證項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作落實(shí)到位。政策發(fā)生變更分為兩方面：一方面，因?yàn)橥话l(fā)事件導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行，這就阻礙了項(xiàng)目的實(shí)施；另一方面，由于目前我國(guó)PPP項(xiàng)目處于發(fā)展階段，一些原有的政策需要調(diào)整和完善，政府應(yīng)根據(jù)PPP模式的發(fā)展而對(duì)政策的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和提升。在科技化時(shí)代，應(yīng)當(dāng)利用數(shù)字化技術(shù)和創(chuàng)新手段，從PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲得最大化價(jià)值。

（三）法律因素

在法律層面，PPP模式缺乏專用的法律、現(xiàn)有的法律法規(guī)與規(guī)范性文件發(fā)生沖突。相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合PPP模式的特點(diǎn)制定符合PPP模式的專用法律。因?yàn)镻PP模式的特殊性，制定法律應(yīng)該更加注重實(shí)際。PPP模式的立法要保證各部門之間的相互銜接，避免發(fā)生沖突的情況。

（四）其他因素

PPP模式的特殊性會(huì)產(chǎn)生多個(gè)利益主體，多元化利益主體在發(fā)生問題時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾和沖突，為了避免問題的發(fā)生，應(yīng)設(shè)立權(quán)責(zé)承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)建立符合PPP模式的新型合同形式，以保障各個(gè)部門的權(quán)益不受侵害。針對(duì)我國(guó)PPP模式下的審計(jì)問題，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)程序。在信息化的時(shí)代背景下，應(yīng)該利用數(shù)字化平臺(tái)，將數(shù)據(jù)同步到共享平臺(tái)上，做到數(shù)據(jù)共享。針對(duì)私有資本參與度不高的問題，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究PPP模式的特點(diǎn)，結(jié)合特點(diǎn)提出針對(duì)性的融資方案，積極配合民營(yíng)企業(yè)，推進(jìn)PPP模式在我國(guó)的順利發(fā)展。

四、結(jié)語

PPP模式的順利推行對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著很大的作用。PPP模式在我國(guó)仍處于發(fā)展階段，面臨的現(xiàn)實(shí)困境也有很多。因此，我國(guó)應(yīng)關(guān)注PPP模式發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困境，采取措施積極應(yīng)對(duì)，推動(dòng)PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。本文通過篩選相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，討論了PPP模式存在的主要問題并提出了建議，針對(duì)金融因素、政策因素、法律因素等進(jìn)行了具體的闡述，希望為今后PPP模式在我國(guó)的發(fā)展起到一定的參考和借鑒作用。

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10.15916/j.issn1674-327x.2021.06.010

F283

A

1674-327X (2021)06-0045-03

2020-12-06

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目(L20AJY004)

張小令(1996-)，女，遼寧莊河人，碩士生。

孫國(guó)帥(1979-)，男，遼寧錦州人，副教授，博士。

(責(zé)任編輯：許偉麗)