陳 蒙

(西安交通大學 法學院,陜西 西安 710049)

中國在2017年頒布《生活垃圾分類制度實施方案》,首次提出生活垃圾分類標準制定的基本原則;2020年印發(fā)《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》,提出“因地制宜制定相對統(tǒng)一的生活垃圾分類類別”的目標。生活垃圾分類標準的制定是生活垃圾分類治理的關鍵,關系到生活垃圾分類模式的形成和結構形式。西方發(fā)達國家從20世紀70年代開始生活垃圾分類治理,經(jīng)過半個多世紀的探索完善,各國已建立起了各自不同的生活垃圾分類模式。中國是生活垃圾分類治理的后發(fā)國家,學習借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓,對于發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢非常重要。

20世紀末以來,中國學界對于國際生活垃圾分類治理做了大量的研究和介紹,相關成果根據(jù)內(nèi)容劃分,主要分為以下幾個方面:一是單獨研究和介紹某個國家生活垃圾分類治理的經(jīng)驗。比如,鐘錦文等[1]認為日本是世界上開展垃圾分類最早、成效最顯著的國家之一,其在垃圾處理和循環(huán)型社會建設方面的成功經(jīng)驗值得中國借鑒,而李小燕[2]則認為德國從2010年至今一直保持世界領先水平。二是同時研究和介紹幾個國家生活垃圾分類治理的做法和經(jīng)驗。比如,徐海云[3]介紹了日本、美國和荷蘭等國生活垃圾分類的做法,康玲等[4]介紹了日本和德國垃圾分類的經(jīng)驗。三是多視角分析和比較不同國家生活垃圾分類治理的做法和特點。比如,張黎[5]比較了中國與發(fā)達國家生活垃圾分類管理體制、法律法規(guī)、分類方式等方面的不同和差距,梅帥等[6-7]比較了發(fā)達國家生活垃圾分類治理在管理、立法、制度、運營、稅收等方面形成的不同模式。四是從分類類別的角度對國際生活垃圾分類方式進行歸類。比如,張農(nóng)科[8]和盧垚[9]分別提出了對國際生活垃圾分類模式三種類型的劃分。

這些研究對于中國了解國際生活垃圾分類治理的發(fā)展過程、目的、現(xiàn)狀和特點發(fā)揮了積極的作用,推動了中國生活垃圾分類治理理論和實踐的深入發(fā)展。然而,其不足之處在于多為經(jīng)驗介紹,很少分析不同做法和模式的利弊,研究其中的發(fā)展規(guī)律,在面對不同的甚至相反的情況時往往還是無所適從。為此,本文擬在以往國際生活垃圾分類模式研究的基礎上,對發(fā)達國家生活垃圾分類模式進行新的調(diào)整和劃分,比較不同分類模式在資源回收利用、環(huán)境影響和社會成本三個維度的實施效果,以期為中國生活垃圾分類治理提供有益借鑒。

一、國際生活垃圾分類基本模式的劃分與特點

(一)國際生活垃圾分類模式的劃分

生活垃圾分類模式指以前端分類類別為主要特征的生活垃圾治理方式。生活垃圾分類模式包括生活垃圾分類治理的整個過程,前端分類作為生活垃圾分類治理的第一個環(huán)節(jié),分類類別的制定不僅決定了本環(huán)節(jié)的分類方式,而且影響到后續(xù)各個環(huán)節(jié)的運行方式,影響到生活垃圾分類治理目標的實現(xiàn)效果。因此,對于生活垃圾分類模式的劃分,一般都將前端分類的類別作為分類模式的標識并以此命名分類模式。

1.國際生活垃圾分類模式的“三分法”

作為中國從類別角度研究國際生活垃圾分類模式的代表,張農(nóng)科和盧垚劃分國際生活垃圾分類模式采用的都是“三分法”,即都將國際生活垃圾分類模式劃分為三種類型。張農(nóng)科提出國外典型的垃圾分類主要有三種模式:一是以美國為代表的簡單分類模式,二是以德國、瑞典等歐盟國家為代表的有限分類模式,三是以日本為代表的無限分類模式。盧垚提出的三種模式包括:一是以美國、加拿大為代表的生活垃圾“源頭初步分類,處置廠適度分選”模式,二是以中國臺灣、德國、瑞典、英國、法國為代表的生活垃圾“源頭適度分類,處置廠精細分選”模式,三是日本所代表的生活垃圾“源頭精細分類,全流程高質(zhì)量處置”模式。可見,前者對國際生活垃圾分類模式的劃分直接以前端分類類別為標準,后者的劃分標準雖然包括了后端處理方式,但是前端分類類別依然是分類模式的標識。兩種分類方式的共同特點,就是將國際生活垃圾的分類模式根據(jù)前端類別分為三種類型。

2.國際生活垃圾分類模式的“二分法”

分析“三分法”的分類模式類型,會發(fā)現(xiàn)其中存在一個共同的問題,即類型的表述存在相互包容的概念。張農(nóng)科劃分的第一種和第二種分類模式,分別稱之為“簡單分類模式”與“有限分類模式”;盧垚劃分的第一種和第二種分類模式,分別稱之為“初步分類”模式與“適度分類”模式。而“簡單”與“有限”、“初步”與“適度”,都屬于相互包容的概念。出現(xiàn)這種情況的原因在于德國、美國、英國、法國、加拿大等國家的分類類別非常相近。張農(nóng)科指出,“美國將垃圾只簡單地分為2～3類”,“歐盟國家大體上將垃圾分為5～6類”;盧垚指出,美國“垃圾源頭大體分為4大類”,德國“針對可回收垃圾就有藍色、綠色、黃色和灰色4種顏色的垃圾桶”。從這些分類中可以看出兩種分類模式的分類類別存在相近或相同的特點。

世界各國生活垃圾分類標準大多由地方政府制定,因此一個國家往往同時存在多種不同的分類標準。美國生活垃圾的分類標準,有的地方分為普通垃圾和可回收垃圾;有的地方則分為可回收垃圾、不可回收垃圾、有機垃圾(樹枝、樹葉、雜草等庭院植物)、有害垃圾和大件垃圾[10]。德國生活垃圾的分類標準,通常被稱為“三桶模式”或“五桶模式”?！叭澳Ｊ健笔占氖墙?jīng)常性垃圾:黃色垃圾桶收集包裝廢棄物,棕色垃圾桶收集廚余垃圾,黑色垃圾桶收集不能回收利用的垃圾?！拔逋澳Ｊ健笔窃凇叭澳Ｊ健钡幕A上,增加兩個垃圾桶收集非經(jīng)常性可回收垃圾:藍色垃圾桶收集廢紙、紙箱,白色或綠色垃圾桶收集無色玻璃或有色玻璃廢棄物。此外,大件廢棄物和有毒害廢棄物另有專門的回收渠道[11]?？紤]到收集綠點包裝廢棄物的黃桶與收集廢紙、紙箱的藍桶所收集的是同類型垃圾[1],德國生活垃圾的分類類別實質(zhì)是6類,與美國垃圾分類的類別大致相同。因此,單從前端分類類別的角度劃分,“三分法”研究中的第一種分類模式和第二種分類模式,實際可以歸為同一種垃圾分類模式。

張農(nóng)科提出日本將垃圾分為100多類,將其作為“無限分類模式”的代表;盧垚以東京將垃圾分為15大類作為佐證,把日本作為“源頭精細分類,全流程高質(zhì)量處置”模式的代表?！盁o限分類”和“精細分類”屬于同類型概念,說明對于以日本為代表的這種生活垃圾分類模式的劃分基本一致。結合各方面的研究結果看,日本生活垃圾前端分類的類別以及由此形成的后端垃圾處理的特點,較之大多數(shù)歐美國家具有明顯不同的特征,可以單獨作為一種類型。

將“三分法”中的第一、二種分類模式劃歸為一種類型,再加上以日本為代表的分類模式,國際生活垃圾分類模式就成為兩種基本類型:一種稱為簡單型分類模式,特點是前端分類簡單,類別較少,分類類別一般在6類以下,多為3～4種,以德國為代表;一種稱為精細型分類模式,特點是前端分類精細,類別眾多,大類之下另有子類別和孫類別,分類類別一般在7類以上,多者超過50種,以日本為代表。目前世界上采用簡單型分類模式的國家比較多,采用精細型分類模式的國家比較少。前端分類類別作為國際生活垃圾分類模式的主要特點,影響著整個生活垃圾分類治理的各個環(huán)節(jié),由此產(chǎn)生的差異性,下文通過不同典型分類模式的形成過程加以闡釋。

(二)國際生活垃圾兩種分類模式的特點

通過分析德國和日本生活垃圾分類模式的形成過程、原因和表現(xiàn)形式,可以充分認識簡單型分類模式和精細型分類模式這兩種分類模式的基本特點。

1.德國生活垃圾簡單型分類模式的形成及特點

德國從1972年開始倡導生活垃圾分類,經(jīng)過10年探索,1982年開始推行,1990年達到規(guī)范化運作。

1972年德國頒布《廢棄物處理法》(Abfallbeseitigungsgesetz,簡稱為AbfG),首次以立法形式規(guī)定了垃圾處理行為,立法的目的在于關閉小型垃圾填埋場,整治不合格填埋場,通過規(guī)?；刑幚砝Ｗo環(huán)境。該法后來經(jīng)過4次修訂,于1986年改名為《廢棄物避免及處理法》,成為德國生活垃圾分類治理的基本法。1991年德國頒布《廢棄物分類包裝條例》,明確生產(chǎn)企業(yè)在包裝廢棄物回收和再利用中的責任,推動德國近百家零售業(yè)、消費品和包裝業(yè)的公司組建一家非營利性質(zhì)公司(綠點公司),幫助成員企業(yè)回收處理廢棄包裝物,形成德國生活垃圾分類回收中的“黃袋子體系”。1996年德國頒布《循環(huán)經(jīng)濟與垃圾管理法》(Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetz,簡稱KrW-/AbfG act),將循環(huán)經(jīng)濟的治理理念引入生活垃圾治理。2005年德國出臺《垃圾填埋條例》,要求垃圾填埋前必須進行預處理或生物處理,總有機碳小于5%才可以進行掩埋。2012年以《垃圾管理法》(The Waste Management Act,簡稱KrWG)取代《循環(huán)經(jīng)濟與垃圾管理法》,明確規(guī)定按照預防(prevention)—再利用(preparation for recycling)—循環(huán)資源化(recycling)—其他利用(other types of recovery)—最終處置(disposal)的5個程序?qū)U棄物進行管理(1)Umwelt Bundesamt.Waste regulations [EB/OL].(2014-05-08)[2020-11-27].https:∥www.umweltbundesamt.de/en/topics/waste-resources/waste-management/waste-regulations.。

德國一般公寓式住戶家中設有棕色和黑色垃圾桶,分別收集有機垃圾和不可回收利用垃圾。居民小區(qū)設有黃色、藍色和白色垃圾桶,住戶可以把廢舊包裝材料、廢舊紙、玻璃瓶、塑料廢品等垃圾送到小區(qū)的相應垃圾收集桶中。德國居民生活垃圾按照垃圾的類型和產(chǎn)生量征收處理費,黑色垃圾桶收集的不能回收垃圾需要繳費,棕色、黃色、藍色和白色垃圾桶收集的廚余垃圾、輕質(zhì)包裝物、紙張、玻璃等資源型垃圾一般不需要繳費。大件垃圾、有毒有害或電子廢棄物投放到專門的回收站,居民需要向垃圾回收公司繳納費用。為了調(diào)動居民回收垃圾的積極性,德國政府要求飲料瓶、易拉罐的生產(chǎn)廠商在飲料售價中加入飲料瓶押金,在超市等公共場所設置飲料瓶回收機,消費者只要將飲料瓶放進回收機,便可獲得飲料瓶的押金。

德國國土面積35.7萬平方千米,平均每平方千米人口為237人,屬于人口密度較高的國家。這樣的國情意味著垃圾產(chǎn)量較高、垃圾填埋資源較少和自然資源短缺,所以保護環(huán)境和資源再利用是立法優(yōu)先考慮的因素。德國生活垃圾分類模式建立在這樣的認識之上,垃圾分類是一項復雜的社會工程,需要搞好總體規(guī)劃設計,政府是解決垃圾問題的可靠保障,不能指望通過市場來解決垃圾問題,追求利益最大化的商業(yè)行為無法可持續(xù)地解決垃圾問題[2]。德國在生活垃圾分類治理中非常注意保護居民的利益,資源性垃圾居民基本上不需要繳費,政府寧可用財政補貼垃圾回收處理企業(yè)而不愿把相關成本轉(zhuǎn)嫁給居民,德國生活垃圾分類模式前端分類類別比較簡單,大量的分類任務由后端垃圾處理企業(yè)完成。

前端簡單、后端精細的生活垃圾分類模式,促進了德國后端垃圾分類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,德國共有15 586座垃圾處理設施,其中包括1 049個垃圾分選廠、58個機械—生物處理廠(MBT)、2 462個生物處理廠、167個焚燒廠、705個垃圾能源發(fā)電廠[12]。前端簡單分類的垃圾,在后端通過工業(yè)化的方式進行精細分類,最大限度地實現(xiàn)資源回收利用以后,最后進入末端處理。

2.日本生活垃圾精細型分類模式的形成及特點

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和民眾生活水平的快速提高,日本從20世紀50年代中期開始,生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長。當時日本生活垃圾以混合收集填埋處理為主,嚴重污染了垃圾場周圍的環(huán)境,導致此起彼伏的“鄰避運動”,引發(fā)著名的“東京垃圾戰(zhàn)爭”,各方博弈的結果是分別在自家地盤修建垃圾焚燒廠和填埋場,整個日本垃圾焚燒廠一度達到6 000多個。1975年,日本靜岡縣為了提高垃圾焚燒效果,開始推行垃圾分類,將垃圾分為可燃和非可燃兩類,隨后被日本政府在全國推廣。1991年日本修改《廢棄物處理法》,提出抑制垃圾排放、垃圾再利用和妥善處理垃圾,確定生活垃圾處理費征收原則和對違規(guī)處理垃圾行為的處罰辦法。同年出臺《再生資源利用促進法》(Effective Resource Utilization Promotion Act,簡稱Basic Framework Act),規(guī)定企業(yè)有義務再利用回收的產(chǎn)品。1993年日本制定《環(huán)境基本法》(Basic Environment Act),大力推進垃圾循環(huán)利用,此后又出臺一系列配套法規(guī)。其中,1995年頒布、1997年實行的《容器包裝循環(huán)利用法》,規(guī)定消費者負責對包裝廢棄物分類,市町村負責收集,相關企業(yè)負責回收再利用。1998年頒布、2001年實施的《家用電器循環(huán)利用法》,規(guī)定消費者承擔廢棄家用電器的回收利用費用,相關企業(yè)負責回收利用。2000年出臺《循環(huán)型社會形成推進基本法》(The Basic Act for Establishing a Sound Material-Cycle Society),確立建設“循環(huán)型社會”的目標,提出最大限度循環(huán)利用垃圾資源的原則,并按照“抑制垃圾產(chǎn)生—垃圾再利用—垃圾再生利用—垃圾焚燒回收熱能—垃圾最終安全處理”的順序?qū)嵤U棄物的循環(huán)利用(2)Ministry of the Environment.History and current state of waste management in Japan [EB/OL].(2014-02-01)[2020-11-27].www.env.go.jp/en/recycle/smcs/attach/hcswm.pdf.。

日本生活垃圾分類標準經(jīng)歷了一個由簡單到復雜的發(fā)展過程,各地區(qū)不盡相同。根據(jù)日本環(huán)境省2017年統(tǒng)計,日本有1 742個市、鎮(zhèn)、村分別制定了各自的生活垃圾分類標準,其中有159個地區(qū)分為14類,在分類類別中占比最高達到9%;有29個地區(qū)分類在26類以上,占比為1.7%;有5個地區(qū)分為兩類,占比為0.3%;分類最多的是德島縣上勝町,分為45類[3]。一些地區(qū)在繁雜的分類類別之下,對有些廢棄物還附帶更為具體的處理要求,比如塑料瓶需要將瓶蓋、瓶身以及外包裝分開棄置,廢棄的牛奶盒需要洗凈、晾干、剪開和捆扎整齊,等等。這些標準和要求都是強制執(zhí)行的,居民違反規(guī)定要受到處罰,嚴重者會受到經(jīng)濟與刑事的并罰。

日本國土面積37.788萬平方千米,同樣屬于中型國家,人口密度2018年為每平方千米347人,具有國土面積較小和人口密度較大的特點。這樣的國情使得保護環(huán)境和資源再利用成為生活垃圾分類治理的主要目的。日本生活垃圾分類治理遵循庇古稅(Pigovian Tax)理論,堅持“誰污染,誰付費”的“污染者付費原則”(Polluter Pays Principle,簡稱PPP),居民不僅承擔絕大部分垃圾分類任務,而且需要承擔廢棄物運輸和后端處理的費用[1]。

相比較前端的精細分類,日本后端垃圾處理企業(yè)對垃圾的處理非常簡單,基本上不再進行分類,前端分類的資源垃圾進行資源化處理,可燃垃圾直接焚燒,大件垃圾和不可燃垃圾先進行破碎,可燃燒的焚燒處理,金屬類進行資源回收利用,剩余的垃圾填埋處理。除了大件垃圾破碎過程的分類,日本垃圾處理企業(yè)基本上沒有專門的后端分類環(huán)節(jié)。

3.兩種生活垃圾分類模式的特點、成因及適用環(huán)境

在德國和日本生活垃圾分類治理的運作過程中,對垃圾分類任務在前端和后端的分配形成各自截然不同的特點。德國生活垃圾分類模式的特點是前端簡單分類,后端精細分類;日本生活垃圾分類模式的特點是前端精細分類,后端簡單分類。德國和日本生活垃圾分類模式表現(xiàn)出國際生活垃圾簡單型分類模式與精細型分類模式的不同特點。

兩種生活垃圾分類模式形成的原因是復雜的,一般而言基本國情是決定性因素,但是生活垃圾治理的具體環(huán)境或事件也會影響到分類模式的最終表現(xiàn)形式。在德國和日本生活垃圾治理早期,各自發(fā)生了一件效果截然不同的事件,對兩國垃圾分類模式產(chǎn)生了決定性的影響。德國1972年頒布《廢棄物處理法》,目的在于關閉小型垃圾填埋場,提高垃圾處理企業(yè)的規(guī)模,通過規(guī)?；刑幚砝Ｗo環(huán)境。這個事件產(chǎn)生的直接后果是導致德國垃圾處理企業(yè)大型化。日本的垃圾戰(zhàn)爭使得各地只能分別在自家地盤建設垃圾焚燒廠和填埋場,全國有1 742個地區(qū)獨立制定垃圾分類標準,各地垃圾焚燒廠達到6 000個。按照2020年日本人口1.27億計算,一個垃圾治理地區(qū)平均人數(shù)為73 011人,一個垃圾焚燒廠平均覆蓋人口為21 198人。由于垃圾治理地區(qū)和垃圾焚燒廠覆蓋人口過少,導致后端垃圾處置企業(yè)小型化。

德國1982年開始推行垃圾分類,日本20世紀70年代末開始推行垃圾分類,垃圾分類最初的目的主要是減少末端處理的環(huán)境影響。20世紀90年代之后,循環(huán)經(jīng)濟成為國際社會發(fā)展的潮流,德國和日本都開始制定循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標,把垃圾資源回收利用作為垃圾分類治理的重要目的,由此產(chǎn)生垃圾分類類別精細化的要求。如何實現(xiàn)垃圾分類精細化,涉及到垃圾分類模式的構建。德國大型化的垃圾處理企業(yè)具有后端垃圾精細分類的能力,成為德國構建簡單型分類模式的基礎。日本小型化的垃圾處理企業(yè)不具備后端精細分類垃圾的能力,只能把垃圾分類的任務前移給居民,由此形成日本垃圾分類的精細型分類模式。

簡單型分類模式對前端分類和投放、中端收集和運輸?shù)囊筝^低,因而前端監(jiān)管成本和中端收集運輸成本相對較低。簡單型分類模式垃圾分類的任務主要由后端垃圾處理企業(yè)完成,因而對后端分類的要求較高,后端分類是整個分類治理過程的關鍵環(huán)節(jié)。后端分類主要通過工業(yè)化的方式完成,因而適應工業(yè)化程度較高的地區(qū)。工業(yè)化的后端分類追求規(guī)模效應,規(guī)模越大成本越小,因而適應大規(guī)模垃圾分類的需要。精細型分類模式垃圾分類的任務主要依靠前端完成,前端分類是整個分類治理過程的關鍵環(huán)節(jié)。前端分類主要通過居民家庭分散勞動的方式完成,因而對居民的自覺意識和監(jiān)管水平要求較高,前端監(jiān)管成本和中端收集運輸成本也相對較高。精細型分類模式對后端分類的要求較低,后端垃圾處理企業(yè)規(guī)模相對較小,因而適應工業(yè)化發(fā)展水平較低,垃圾產(chǎn)生量規(guī)模較小的垃圾分類需要。

二、國際生活垃圾分類模式的效果比較

國際生活垃圾分類的不同模式具有不同的特點和形成原因,比較不同分類模式實現(xiàn)垃圾分類目的的效果,可以為后發(fā)國家選擇生活垃圾分類模式提供科學依據(jù)。

(一)資源回收利用效果比較

生活垃圾分類治理的最初目的是為了避免垃圾污染環(huán)境,但隨著可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)文明理論的出現(xiàn)和實踐,生活垃圾分類治理的資源回收利用功能日益受到重視。生活垃圾資源回收利用不僅可以減少末端垃圾的處理量,實現(xiàn)減少環(huán)境影響的目的,而且可以滿足循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求,促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,因而有學者將其列為生活垃圾分類治理的第一目標[8]。比較國際生活垃圾分類模式的優(yōu)劣,首先要比較不同分類模式資源回收利用的效果。在生活垃圾分類治理研究中,資源回收利用效果一般通過垃圾回收利用率體現(xiàn)。

1.兩種分類模式數(shù)據(jù)比較

德國環(huán)境署發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2000年德國城市固體垃圾回收利用率為51%,到2012年提高至83%,2016年為67.1%。其中生物垃圾桶收集的垃圾和可生物降解的庭院和公園垃圾實現(xiàn)100%的重復再利用。按照德國《循環(huán)經(jīng)濟法》提出的要求,從2020年起,德國城市固體垃圾再生循環(huán)利用率至少達到65%,德國2012年已經(jīng)實現(xiàn)了這個目標[3,5]。2018年世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,德國垃圾回收利用率為47.8%,垃圾堆肥利用率為18.2%,垃圾焚燒率為31.7%。日本環(huán)境省發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2000年日本生活垃圾回收利用率為14.3%,2002年為16%,2007年為20%,2016年為20.3%,2017年為20%[1]。2018年世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,日本垃圾回收利用率為4.9%,垃圾堆肥利用率為0.4%,垃圾厭氧消化為0.1%,垃圾焚燒率為80.2%(3)What a waste 2.0:a global snapshot of solid waste management to 2050 [EB/OL].(2018-09-20)[2020-11-27].https:∥www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/09/20/what-a-waste-20-a-global-snapshot-of-solid-waste-management-to-2050.。根據(jù)德國、日本和世界銀行這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)的比較,德國垃圾回收利用率明顯高于日本,并且總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢。日本垃圾回收利用率不僅明顯低于德國,而且近十多年間基本在20%上下波動。

2.兩種分類模式資源回收利用效果形成原因分析

關于日本生活垃圾回收利用率低下的原因,存在兩種解釋:一種認為是生活垃圾回收利用率統(tǒng)計方法不同所致。持這種觀點的研究者提出,日本垃圾回收利用率統(tǒng)計是以生活垃圾和工業(yè)垃圾之和作為基數(shù),德國是對生活垃圾進行單獨計算。日本報紙、包裝盒、塑料瓶等單項垃圾回收率均居世界第一,但這些垃圾由相關行業(yè)回收而非由垃圾行政處理系統(tǒng)回收,沒有統(tǒng)計在垃圾行政處理系統(tǒng)公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中,認為日本實際生活垃圾回收利用率應該接近德國。另一種解釋認為是日本生活垃圾后端處理主要采用焚燒方式所致。日本是世界上垃圾焚燒率最高的國家,關于日本垃圾焚燒率,有的數(shù)據(jù)超過70%,有的超過80%。國際上對生活垃圾回收利用率通用的計算方法是,生活垃圾中可回收垃圾量和單獨收集并資源化處理的有機垃圾量占生活垃圾產(chǎn)生總量的比例[5]。德國生活垃圾前端分類簡單,后端通過工業(yè)化加人工輔助的方式再進行精細分類,可以最大限度地回收利用垃圾資源。同時采用多種方式提高垃圾資源再利用,除了焚燒和焚燒發(fā)電,廚余垃圾基本全部采用機械—生物處理或生物處理的方式實現(xiàn)資源再利用。日本后端處理方式比較單一,大多是焚燒或焚燒發(fā)電,廚余垃圾也不例外。日本許多地方對廚余垃圾也曾經(jīng)采用過有機資源化處理方式,但由于資源化處理的產(chǎn)品缺乏使用渠道,最后只好放棄,改用焚燒處理。由于垃圾焚燒處理不計入回收利用統(tǒng)計之中,這就導致日本生活垃圾資源利用率低下。

3.兩種分類模式資源回收利用效果比較結果

分析前文的兩種原因解釋,雖然日本在許多單項垃圾回收方面居世界第一,但因為高達70%以上的垃圾通過焚燒處理,剩余不到30%的垃圾即使全部回收利用,也不及德國垃圾資源利用率的一半。因此,在資源回收利用比較方面,以德國為代表的簡單型分類模式要優(yōu)于以日本為代表的精細型分類模式。

(二)環(huán)境影響效果比較

生活垃圾分類治理的基本目的是避免垃圾污染環(huán)境,因此比較國際生活垃圾分類模式的優(yōu)劣,就需要比較不同分類模式的環(huán)境影響效果。在生活垃圾分類治理研究中,環(huán)境影響效果一般通過垃圾最終填埋率體現(xiàn),填埋率高意味著環(huán)境影響大,填埋率低意味著環(huán)境影響小。

1.簡單型分類模式數(shù)據(jù)及其形成原因

德國生活垃圾經(jīng)過前端簡單分類,進入后端垃圾處理企業(yè)再采用機械加人工的方式進行精細分選,剩余的垃圾經(jīng)過焚燒才進入末端填埋處理。德國環(huán)境署發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2000年德國城市固體垃圾填埋率為27.1%,2005年出臺的《垃圾填埋條例》中要求城市固體垃圾必須進行預處理后才能填埋,使得德國垃圾填埋量急劇減少,規(guī)定中要求在2020年前實現(xiàn)的低填埋率在2012年就已經(jīng)降至0.2%[15]。

2.精細型分類模式數(shù)據(jù)及其形成原因

日本精細型分類模式的“精細分類”,主要體現(xiàn)在前端的居民分類。居民分類的資源垃圾進入資源利用企業(yè),其余的垃圾進入垃圾處理企業(yè)。后端垃圾處理企業(yè)主要采用焚燒處理方式,除了陶瓷、玻璃和金屬類垃圾,包括廚余垃圾在內(nèi)的其他垃圾都通過焚燒處理。橫濱市最初把陶瓷、玻璃和金屬類垃圾也一起混合焚燒,后來由于焚燒設備維護管理成本高和灰渣量大,才不再進行混合垃圾焚燒[10]。日本官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,1994—1997年間日本生活垃圾最終填埋率基本保持在12%左右,1999年為6.7%[1]。世界銀行2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,日本垃圾最終填埋率為1.1%(4)What a waste 2.0:a global snapshot of solid waste management to 2050 [EB/OL].(2018-09-20)[2020-11-27].https:∥www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/09/20/what-a-waste-20-a-global-snapshot-of-solid-waste-management-to-2050.。

3.兩種分類模式環(huán)境影響效果比較結果

根據(jù)德國、日本和世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較簡單型、精細型兩種國際生活垃圾分類模式的環(huán)境影響,以德國為代表的簡單型分類模式顯然略勝于以日本為代表的精細型分類模式。與此同時,由于日本生活垃圾回收利用主要依靠前端居民進行垃圾分類,后端垃圾處理企業(yè)以焚燒為主要處理手段,這就限制了進一步提高垃圾回收利用率和降低垃圾填埋率的空間。相反,德國垃圾回收利用主要依靠后端垃圾處理企業(yè)對資源垃圾的精細分類,垃圾處理企業(yè)垃圾分選能力會隨著科學技術的發(fā)展不斷提高,這就使得簡單型分類模式在提高垃圾回收利用率和降低垃圾填埋率方面更具有發(fā)展?jié)摿?。因?在環(huán)境影響效果比較方面,簡單型分類模式要優(yōu)于精細型分類模式。

(三)社會成本效果比較

生活垃圾分類模式作為一種制度形式,運行中必然會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟成本和社會成本,因此比較垃圾分類模式的優(yōu)劣,就需要比較不同模式的社會總成本。生活垃圾分類模式的社會總成本大致可以從兩個方面考察:一是社會勞動成本,即從整個社會的角度考察一種分類模式完成垃圾分類所付出的勞動;二是外部成本,即一種分類模式完成垃圾分類產(chǎn)生的外部效應,主要表現(xiàn)為對居民生活的影響。

1.兩種分類模式的社會勞動成本比較

考察兩種國際生活垃圾分類模式的完成過程,在以日本為代表的精細型分類模式中,垃圾分類的責任主要由居民承擔。譬如回收廢棄牛奶盒,居民需要逐個剪開、洗凈、晾干和捆扎,類似的標準和要求非常普遍,居民需要為此付出大量的勞動。居民這種大量的分散的手工勞動,從整個社會的角度看,由于效率低下導致付出的勞動量增加。在以德國為代表的簡單型分類模式中,居民只承擔簡單的分類工作,進一步的精細分類由后端垃圾處理企業(yè)完成。在后端垃圾處理企業(yè)中,這些大量的垃圾分類工作由機械化設備和專業(yè)人員承擔,隨著智能化時代的到來,垃圾分選技術會得到進一步的提高,技術的提高意味著所需勞動量的進一步減少。

工業(yè)機械化、專業(yè)化勞動的效率高于家庭分散的手工勞動,這是現(xiàn)代社會經(jīng)濟活動的基本規(guī)律。以鐵罐和鋁罐的分類為例,大量的垃圾只需要經(jīng)過垃圾處理企業(yè)裝有磁選功能的傳送帶就可以輕松完成,但居民分類時卻需要一個個單獨分類和投放,回收企業(yè)需要分別回收和運輸,因此整個社會花費的勞動會成倍增加。除此之外,零散的前端主體的責任監(jiān)管帶來的低效率高成本也是整個垃圾分類治理成本控制中不可小覷的制約因素[13]。

按照兩種垃圾分類模式社會勞動成本的比較結果,同樣數(shù)量的生活垃圾實現(xiàn)同樣標準的分類要求,以日本為代表的精細型分類模式需要花費的勞動量遠大于以德國為代表的簡單型分類模式。

2.兩種分類模式的居民幸福感影響比較

在兩種國際生活垃圾分類模式中,由于居民承擔的責任不同,因而對居民的生活也產(chǎn)生了不同的影響。有關國民幸福感的研究發(fā)現(xiàn),幸福感與時間相關,國民每天快樂時間與不快樂時間在生活中所占的比例決定幸福感的程度,被迫的重復性勞動因為產(chǎn)生消極情緒會導致幸福感降低[14]。

在以日本為代表的精細型分類模式中,生活垃圾分類工作主要由居民承擔,繁瑣的日復一日的垃圾分類,占用了居民大量的精力和時間。比如日本橫濱市的垃圾分類手冊長達27頁,包含的條款多達518項,居民需要隨時翻看手冊才能進行分類。相關資料顯示,日本家庭成員平均每天花費在垃圾分類上的時間至少為10分鐘,家庭主婦的花費時間則在半小時以上[15]。在以德國為代表的簡單型分類模式中,居民垃圾分類的類別在6種以下,除了紙張、玻璃、塑料、金屬等非經(jīng)常性垃圾,德國居民家中一般只需要分類廚余垃圾和一般垃圾,所花費的時間和精力非常有限。

生活垃圾分類治理的終極目的是為社會成員創(chuàng)造良好的生存環(huán)境,提高居民的生活幸福感。生活垃圾分類模式對居民幸福感的負面影響,屬于垃圾分類治理產(chǎn)生的負外部性,是社會成本核算的因素之一。按照國民幸福感理論總結兩種垃圾分類模式居民幸福感影響比較結果,精細型分類模式下居民花費在垃圾分類上的時間和精力明顯大于簡單型分類模式,因而對居民幸福感的負面影響也就遠大于簡單型分類模式。

3.兩種分類模式社會成本比較結果

綜合兩種分類模式社會成本比較的結果,精細型分類模式社會勞動成本和對居民幸福感的負面影響均大于簡單型分類模式,意味著精細型分類模式社會成本總體上高于簡單型分類模式。因此,在社會成本比較方面,簡單型分類模式要優(yōu)于精細型分類模式。

(四)兩種分類模式的比較結果及理論依據(jù)分析

1.兩種分類模式的比較結果

總結國際生活垃圾兩種分類模式效果比較的結果,簡單型分類模式的資源回收利用效果、環(huán)境影響效果均優(yōu)于精細型分類模式,資源回收利用與環(huán)境影響發(fā)展?jié)摿笥诰毿头诸惸Ｊ?社會勞動成本和對居民生活幸福感負面影響均小于精細型分類模式。也就是說,簡單型分類模式的三項指標全面優(yōu)于精細型分類模式。

分析兩種分類模式效果差異的原因,關鍵在于對垃圾分類任務在前端和后端的不同分配。簡單型分類模式垃圾分類流程中,前端居民承擔的分類任務較少,粗分之后的分類任務完全交給后端垃圾處理企業(yè)通過工業(yè)化方式完成。精細型分類模式正好相反,前端居民承擔垃圾精細分類的主要責任,后端垃圾處理企業(yè)基本不再承擔一般垃圾的分類任務,而且居民分類的大件廢棄物被破碎后焚燒,分類的塑料垃圾被作為助燃劑焚燒。居民垃圾分類是業(yè)余的附帶性工作,所能承擔的工作量和精細度都是有限的,所以精細型分類模式盡管已經(jīng)讓許多人難以忍受,但最終分類的資源垃圾仍然十分有限,而且很難進一步提高。簡單型分類模式中居民只承擔簡單的分類任務,進一步的分類任務由后端垃圾處理企業(yè)承擔。垃圾處理企業(yè)采用工業(yè)機械化加專業(yè)人工分選的方法,垃圾分選的效率和效果自然高于居民業(yè)余的手工分類。更重要的是,垃圾處理企業(yè)可以通過改進垃圾分選技術不斷提高回收利用效果,更多的垃圾被回收利用意味著更少的垃圾需要進入最終處置,這就使得簡單型分類模式不僅垃圾回收利用效果優(yōu)于精細型分類模式,而且在提高垃圾回收利用率和減少最終填埋率方面較之精細型分類模式更具發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.兩種分類模式的理論依據(jù)分析

生活垃圾分類模式的形成,除了社會經(jīng)濟等現(xiàn)實因素的影響外,理論依據(jù)是至關重要的因素。以日本為代表的精細型分類模式建立在庇古稅理論基礎之上[1]。庇古稅理論由英國經(jīng)濟學家庇古(Arthur Cecil Pigou)于1920年在《福利經(jīng)濟學》一書中提出。庇古在其老師馬歇爾(Alfred Marshall)關于外部因素對企業(yè)影響的“外部經(jīng)濟”概念基礎之上,提出了企業(yè)行為對外部其他企業(yè)和居民影響的“外部性”概念,并將外部性分為“正外部性”和“負外部性”兩種類型,前者指企業(yè)行為對周圍住戶帶來的有益影響,后者指企業(yè)行為對周圍住戶帶來的有害影響。庇古認為,當企業(yè)行為存在外部性時,政府就需要進行干預,對正外部性行為進行補貼,對負外部性行為進行征稅,促使企業(yè)外部性內(nèi)部化,使社會福利達到最大化。庇古稅理論提出以后,很快成為治理環(huán)境問題的重要方式,由此形成“誰污染,誰治理”政策原則和對污染者征收環(huán)境稅的規(guī)定。按照庇古稅理論,生活垃圾排放污染環(huán)境產(chǎn)生的負外部性應該由排放者承擔責任,所以日本不僅要求居民承擔對生活垃圾進行精細分類的責任,而且要求承擔回收、運輸和處置的費用。

庇古稅理論要求造成損害的一方承擔責任在一定情況下對于解決環(huán)境污染問題具有積極作用,但僅僅從損害者角度思考問題卻存在局限性,單一地由損害者一方承擔責任的做法在實踐中往往導致對社會有害的結果。英國經(jīng)濟學家羅納德·哈里·科斯(Ronald H.Coase)最先注意到庇古稅理論的缺陷,并在1960年發(fā)表《社會成本問題》一文,提出不同于庇古的新理論?？扑狗治龉S煙塵排放對他人造成有害影響案例,指出“人們一般將該問題視為甲對乙造成傷害,因而所要決定的是:如何制止甲?但這是錯誤的。我們正在分析的問題具有相互性,即避免對乙的損害將會使甲遭受損害。必須決定的真正問題是,是允許甲損害乙,還是允許乙損害甲?關鍵在于避免較嚴重的損害……必須從總體的和邊際的角度看待這一問題”[16]?？扑怪赋霰庸哦悺皢蜗蛐浴钡匾笠环截撠煹淖龇ㄊ清e誤的、有害的,提出解決外部損害問題要根據(jù)“相互性原則”,即不僅要從甲方的角度考慮問題,也要從乙方的角度考慮問題,“只有得大于失的行為才是人們所追求的”,“這就是我們提倡的方法的改變”[16]。

按照庇古稅理論,居民作為垃圾生產(chǎn)者承擔垃圾分類任務責無旁貸。按照科斯的“相互性原則”,則需要從兩方面思考:一方面因為居民是生活垃圾的生產(chǎn)者,可以根據(jù)“污染者負擔原則”,由居民承擔垃圾分類的責任;另一方面因為垃圾是一種資源,是垃圾回收處理企業(yè)的原料,也可以根據(jù)“受益者付費原則”,由垃圾回收處理企業(yè)承擔垃圾分類的責任。實踐中采取哪一種方法更為合理,科斯理論給出的解決方法是“社會成本決定論”:誰承擔垃圾分類責任的社會成本最低或者社會效益最大,就應該由誰承擔垃圾分類責任。依靠居民家庭手工勞動進行垃圾分類的社會勞動成本,顯然高于垃圾處理企業(yè)機械化專業(yè)化進行垃圾分類的社會勞動成本。所以,按照科斯社會成本理論,由垃圾處理企業(yè)承擔垃圾分類就是最合理的選擇。由垃圾處理企業(yè)承擔垃圾分類責任,是不是意味著居民可以不承擔垃圾分類責任呢?科斯理論給出的答案是否定的。因為生活垃圾中存在濕垃圾和有害垃圾,如果居民投放前不進行分類,濕垃圾和有害垃圾在收集和運輸過程中就會污染其他垃圾,從而降低垃圾資源回收利用率,增大后期垃圾處理的勞動量和垃圾的環(huán)境影響,最終增加垃圾處理的社會成本。因此,按照社會成本理論,由居民進行簡單分類,避免垃圾收集和運輸中的二次污染,進一步的精細分類由垃圾處理企業(yè)用機械化專業(yè)化勞動完成,是社會成本最低的垃圾分類模式。以德國為代表的簡單型分類模式在構建過程中,未必有意識地遵循科斯社會成本理論,但從實踐效果的角度分析,卻正好印證了科斯的社會成本理論。

三、國際生活垃圾分類模式效果比較對中國的啟示

中國生活垃圾分類從1992年提出,2000年開始在8個城市進行第一批試點,2015年在26個城市進行第二批試點,2017年在46個重點城市先行先試強制分類,2019年在全國地級及以上城市全面開展,總體上還處于探索階段。國際生活垃圾分類模式效果比較的結果,在表現(xiàn)兩種生活垃圾分類模式優(yōu)劣的同時,體現(xiàn)了生活垃圾分類治理的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢,對中國這樣的后發(fā)國家提供了重要啟示。

(一)中國生活垃圾分類治理需堅持“前端簡單”的基本方向

中國的《生活垃圾分類制度實施方案》《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》等指導性文件提出,要區(qū)分有害垃圾、可回收物、廚余垃圾和其他垃圾的基本要求。目前46個試點城市制訂的生活垃圾分類標準,除廣元分為3類,福州分為5類,其余44個試點城市都分為4類?？傮w來看,中國目前采用的分類標準屬于簡單型分類模式,符合國際生活垃圾分類治理的發(fā)展趨勢。然而也有人認為中國應該學習日本的分類模式,分類類別“先簡后細”,逐步走向精細化。我國人口眾多,生活垃圾產(chǎn)生量巨大;國土面積大,自然資源和垃圾末端處置資源都相對豐富;中央集權型單一制國家體制加之具有完整的工業(yè)體系,可以根據(jù)需要科學劃分生活垃圾治理區(qū)域、規(guī)劃后端垃圾處置企業(yè)規(guī)模,從而形成強大的后端垃圾分選能力,完全適合簡單型垃圾分類模式的要求和特點。更為重要的是,我國人民對美好生活的向往是各級政府工作的目標,簡單型垃圾分類模式有利于增強國民幸福感,理應成為優(yōu)先選擇的對象。所以,根據(jù)國際生活垃圾分類模式的比較結果,中國需堅持“前端簡單”的基本方向。

(二)中國生活垃圾分類治理需加快“后端精細”的能力建設

“前端簡單,后端精細”是簡單型分類模式的完整表述,光有“前端簡單”沒有“后端精細”,生活垃圾分類治理的目的也無從實現(xiàn)。日本生活垃圾分類模式的形成過程說明,沒有“后端精細”的“前端簡單”,最終必然走向“前端精細”。值得注意的是,中國在推行“前端簡單”標準的過程中,“后端精細”的能力建設還沒有引起社會各方面的重視。2020年末印發(fā)的《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》,首次提出“提高末端分類處理能力”,“規(guī)劃建設一批集中分揀中心和集散場地”,“加強生活垃圾分類處理技術裝備研發(fā)和集成示范應用,構建生活垃圾從源頭到末端、從生產(chǎn)到消費的全過程分類技術支撐體系”等目標,當前應盡快把這些要求落到實處,在此基礎上各地應加快建設與“前端簡單”相匹配的“后端精細”分類能力。

(三)中國生活垃圾分類治理需做好頂層設計

生活垃圾分類治理是一項涉及面廣泛的系統(tǒng)工程,需要從國家層面做好頂層設計。當前需要根據(jù)國情和國際經(jīng)驗,從國家層面確定全國相對統(tǒng)一的生活垃圾分類模式,為生活垃圾分類治理體系的建設和后端處理設備產(chǎn)業(yè)的發(fā)展明確方向。應根據(jù)生活垃圾的產(chǎn)生量,合理布局后端垃圾處理企業(yè)的形式和規(guī)模,做好配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃?！蛾P于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》提出要分類廚余垃圾,各地在建設廚余垃圾處理企業(yè)的同時,應吸取日本處理廚余垃圾的教訓,規(guī)劃好廚余垃圾處理產(chǎn)品的使用渠道,制定發(fā)展初期的扶持政策,為廚余垃圾處理企業(yè)建成后正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要條件。

四、結語

本文在以往國際生活垃圾分類模式研究的基礎上,從前端分類類別角度將國際生活垃圾分類治理方式劃分為“簡單型”和“精細型”兩種分類模式,以德國和日本分別作為兩種模式的代表,探討了兩種分類模式的特點。從資源再利用、環(huán)境影響和社會成本三個維度對兩種分類模式進行效果比較,發(fā)現(xiàn)簡單型分類模式的資源回收利用效果、環(huán)境影響效果均優(yōu)于精細型分類模式,資源回收利用與環(huán)境影響發(fā)展?jié)摿笥诰毿头诸惸Ｊ?社會勞動成本和對居民生活幸福感負面影響均小于精細型分類模式,由此得出簡單型分類模式三項指標全面優(yōu)于精細型分類模式的結論。通過分析兩種生活垃圾分類模式效果差異的原因,揭示出生活垃圾分類治理的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢,提出中國生活垃圾分類治理需堅持“前端簡單”的基本方向、加快“后端精細”的能力建設、做好生活垃圾分類治理的頂層設計。