黨的領導法規(guī)制度：概念、特征與功能

王冰冰

摘要：黨的領導法規(guī)制度是中國共產黨黨內法規(guī)制度體系的重要組成部分，是由特定黨組織單獨制定，特定黨組織與特定國家機關、中央軍事委員會聯(lián)合制定的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導活動、依靠黨的紀律保證實施，以提升黨的領導水平、增強黨的領導職能、鞏固黨的領導地位為價值旨趣的行為規(guī)范。黨的領導法規(guī)制度具有制度規(guī)范政治性、調適廣度全面性、內容層次“雙觀”性、展現(xiàn)形式多樣性等鮮明特征。黨的領導法規(guī)制度以鞏固黨的領導地位為核心要義，以實現(xiàn)黨的領導使命為根本目的，以提高黨的領導效能為基本指針，以規(guī)范黨的領導工作為實踐遵循，不斷加強黨的全面領導，維護黨的集中統(tǒng)一領導，提升黨的依規(guī)領導能力，推動黨的領導制度化，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及全面從嚴治黨向縱深發(fā)展提供強大的制度支撐。

關鍵詞：中國共產黨;領導法規(guī)制度;黨內法規(guī)制度

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）11-0031-09

2016年12月，中共中央出臺的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），依據調整規(guī)范內容的不同，將黨內法規(guī)制度的體系構成設計為“1+4”的基本框架，即“在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊”[1]。“黨的領導法規(guī)制度”作為黨內法規(guī)制度體系的重要組成部分正式“出道”，開始作為一個獨立學術命題進入學者們的研究視野。而且，《意見》明確了黨的領導法規(guī)制度是服務于黨的領導理論與實踐的制度載體，指出要“完善黨的領導法規(guī)制度，加強和改進黨對各方面工作的領導，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方領導核心作用提供制度保證”[1]511。因而，闡明黨的領導法規(guī)制度的科學內涵，明晰其基本特征，明確其功能價值，對于進一步規(guī)范黨的領導活動、調整黨的領導工作、強化黨的領導職能、鞏固和加強黨的領導核心地位具有重要意義。

一、黨的領導法規(guī)制度的概念

探析黨的領導法規(guī)制度的概念必須遵從黨內法規(guī)制度與黨的領導雙重邏輯，既要滿足黨內法規(guī)制度體系的相關規(guī)定，也要符合黨的領導理論與實踐要求。由于目前尚無對黨的領導法規(guī)制度的權威定義，通過辨析與其相關的若干重要概念，可以進一步明確黨的領導法規(guī)制度的內涵與外延;通過明晰黨的領導法規(guī)制度的結構體系，可以建構起深刻認識黨的領導法規(guī)制度的框架。

（一）“黨的領導法規(guī)制度”概念界定

要從理論上探析黨的領導法規(guī)制度的科學內涵，必須從“黨內法規(guī)制度”和“黨的領導”兩個方面對這一復合型概念進行深入解讀，以此明確黨的領導法規(guī)制度的制定主體、規(guī)范客體、調適對象、基本屬性、外在形式等，為完善黨的領導法規(guī)制度提供理論支撐和實踐指導。

1.“黨的領導法規(guī)制度”之所屬范疇考察。從黨的領導法規(guī)制度的所屬來看，其本身作為一種“黨內法規(guī)制度”而存在。當前已頒布實施的中央文件尚未對“黨內法規(guī)制度”進行權威界定，但學術界已有許多學者從不同側面對此主題進行了積極探索，積累了一批重要的研究成果。在目前權威的中國知網數(shù)據庫中，以“黨內法規(guī)制度”為篇名檢索到441篇文獻，以“黨內法規(guī)制度”為關鍵詞更是檢索到936條結果。在已有研究中，有學者直接提出“黨內法規(guī)制度是黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的總稱”[2]，也有學者間接指出黨內法規(guī)制度由黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件組成，如“黨內法規(guī)制度體系就是以數(shù)量和種類眾多的黨內法規(guī)及其規(guī)范性文件為載體，……旨在形成一個科學規(guī)范、運行有序的集合體”[3]?！包h內法規(guī)制度出現(xiàn)了一些不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致問題，特別是有的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務的需要，……有的相互交叉重復、沖突打架?！盵4]黨內法規(guī)制度建設進程明顯加快，“首次繪制了黨內法規(guī)體系建構的藍圖，……首次對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理”[5]，等等?；谀壳皩Α包h內法規(guī)”與“黨內規(guī)范性文件”的權威界定、黨內法規(guī)制度建設的現(xiàn)實需要以及黨內治理的內在邏輯（良法—善治），可以從五個方面考察黨內法規(guī)制度的內涵：一是制定主體，即黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關，省、自治區(qū)、直轄市黨委三方面主體;二是本質特征，即體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志;三是規(guī)范事項，即黨的領導和黨的建設活動;四是實施保障，即黨的紀律;五是鄰近屬概念，從本質上來說，黨內法規(guī)制度的功用是規(guī)范黨組織和黨員的行為，即一種行為規(guī)范。

“黨的領導法規(guī)制度”屬于“黨內法規(guī)制度”，但又有不同于黨內法規(guī)制度的獨特之處，主要在于制定主體和規(guī)范事項的差別。黨章作為黨的根本大法，統(tǒng)領黨的領導法規(guī)制度，對黨的領導地位、領導作用和領導工作作出明確規(guī)定，指出“黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用”[6]78，領導人民發(fā)展社會主義市場經濟、推進社會主義民主政治、繁榮社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會、建設社會主義生態(tài)文明。黨的領導已經超出各級各類黨組織及廣大黨員的范圍，覆蓋中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的全領域、包羅黨政軍民學諸方面工作，貫穿黨內治理、國家治理、社會治理整體鏈條的各環(huán)節(jié)。因而，黨的領導法規(guī)制度不僅由黨的工作機關單獨制定，還經常以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式予以發(fā)布。就黨的領導法規(guī)制度的制定主體而言，既包括中國共產黨中央委員會、中央政治局，中共中央辦公廳、宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委員會、紀律檢查委員會等黨中央部門機構，也囊括全國人民代表大會、全國人大常委會、國務院各機構、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關，還涵蓋省、自治區(qū)、直轄黨委和人民政府，以及中央軍事委員會。可以用“特定黨組織、特定國家機關及中央軍事委員會”指代黨的領導法規(guī)制度的制定主體。關于黨的領導法規(guī)制度的規(guī)范事項，與“黨內法規(guī)制度”的差別主要體現(xiàn)在前者僅規(guī)范黨的領導活動，即調整黨與人大、政府、政協(xié)、人民團體等非黨組織之間的領導與被領導關系，并不涉及黨組織之間、黨員之間及黨組織和黨員之間的黨內關系。因此，可以將黨的領導法規(guī)制度的概念界定為：特定黨組織單獨制定，特定黨組織與特定國家機關、中央軍事委員會聯(lián)合制定的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導活動、依靠黨的紀律保證實施的行為規(guī)范。

2.“黨的領導法規(guī)制度”之制度載體考察。雖然第一次正式提出“黨的領導法規(guī)制度”命題，是2016年12月中共中央出臺的《意見》，但其作為中國共產黨領導理論與實踐的制度載體，貫穿于黨的革命、建設、改革和發(fā)展的各個歷史時期。新民主主義革命時期，黨確立嚴密集中的領導原則，圍繞民族獨立和人民解放的任務，制定一系列黨的領導法規(guī)制度，強化黨的集中統(tǒng)一領導;社會主義革命和建設時期，黨沿用戰(zhàn)爭年代形成的一元化領導原則，圍繞社會主義的確立與建設，積極探索領導各方面工作的法規(guī)制度，不斷強化黨的領導核心地位;改革開放新時期，黨堅持民主集中制的領導原則，圍繞政治領導、思想領導和組織領導，逐步修復、規(guī)范與優(yōu)化黨的領導法規(guī)制度，提升黨領導中國特色社會主義不斷開創(chuàng)新局面的能力和水平;新時代，黨堅持全面領導原則，圍繞帶領全國人民實現(xiàn)“強起來”的新使命，全面推進黨的領導法規(guī)制度體系化與專門化建設，以指引、預測和規(guī)范黨的領導活動。回溯歷史實踐，黨的領導法規(guī)制度經歷了從無到有、從有到優(yōu)、從局部到全面、從探索到規(guī)范、從分散到系統(tǒng)、從零散制定到專門立法的發(fā)展演變歷程，始終堅持圍繞黨在各個歷史時期的使命任務，不斷提升黨的領導水平，增強黨的領導職能，鞏固黨的領導地位。

綜上，結合所屬范疇和制度載體兩方面分析，“黨的領導法規(guī)制度”的概念可界定為：特定黨組織單獨制定，特定黨組織與特定國家機關、中央軍事委員會聯(lián)合制定的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導活動、依靠黨的紀律保證實施，以提升黨的領導水平、增強黨的領導職能、鞏固黨的領導地位為旨趣的行為規(guī)范。

（二）辨析與“黨的領導法規(guī)制度”相關重要概念

為了更加準確地把握黨的領導法規(guī)制度的科學內涵，有必要對與“黨的領導法規(guī)制度” 相關的重要概念進行辨析，主要以“領導”為不變量，分辨和厘清黨的領導法規(guī)制度與黨的領導制度、黨的領導體制之間的內涵差異和相互聯(lián)系。

1.黨的領導法規(guī)制度與黨的領導制度。黨的領導制度是依據黨的領導原則確立的，通過對黨的領導機關的機構設置、職能配置、成員配備和運行模式等作出相關規(guī)定，規(guī)范黨的領導工作和領導活動的規(guī)則和程序。中國共產黨作為中國特色社會主義事業(yè)的最高政治領導力量，在社會主義現(xiàn)代化建設中居于領導核心地位。因而，黨的領導制度是居于統(tǒng)領地位的根本領導制度，是其他各項制度的“根”和“魂”，是推進國家治理和社會治理的關鍵所在。

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善黨的領導制度體系”，并對黨的領導制度體系作出系統(tǒng)全面的規(guī)劃部署，即建立“不忘初心、牢記使命”的制度以堅定黨的理想信念，完善維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度以保障全黨政治過硬，健全黨的全面領導制度以保證黨的領導全覆蓋，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度以堅守黨的價值追求，健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度以做到本領高強，完善全面從嚴治黨制度以推進自我革命。這六個方面的具體制度架構起黨的領導制度體系的“四梁八柱”，形成一個目標統(tǒng)一、內涵豐富、邏輯嚴密、結構合理、共同發(fā)力的科學制度體系。黨的領導法規(guī)制度屬于黨的領導制度體系，因而前者的外延明顯小于后者，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在制定主體、規(guī)范事項和表現(xiàn)形式三個方面。首先，黨的領導法規(guī)制度具有特定的制定主體，而黨的領導制度對制定主體的層級和類型無特殊規(guī)定，相對而言范圍更為寬泛。其次，在規(guī)范事項上，黨的領導法規(guī)制度主要規(guī)范黨領導各方面工作的活動，調整黨與人大、政府、政協(xié)、社會組織等之間的領導與被領導關系;而黨的領導制度不僅保障實現(xiàn)黨對一切工作的領導，也貫穿于黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設及反腐敗斗爭等七個方面，即“5+1+1”框架，全面推進黨的自身建設。最后，黨的領導法規(guī)制度依靠黨的紀律保證實施，而黨的領導制度的貫徹落實除依靠強制性的剛性約束之外，還有黨在長時期實踐中形成的優(yōu)良作風、優(yōu)良傳統(tǒng)和良好工作慣例等。

2.黨的領導法規(guī)制度與黨的領導體制?！绑w制”是“制度”外在表現(xiàn)形式的觀點在理論界、學術界得到肯定[7]。黨的領導體制作為黨的領導制度的外在表現(xiàn)形式，是黨在治國理政中的具體組織形式、領導權力結構、具體領導舉措及運行機制的總稱，可分為“硬件”與“軟件”兩部分，“硬件”即指黨的領導機關的具體組織結構、責任權限劃分及規(guī)范黨的領導活動的制度體系，“軟件”即指依據黨的領導原則和權力配置所形成的運行機制。中國共產黨是居于領導核心地位的執(zhí)政黨，黨的領導體制決定著黨的執(zhí)政方式，是關系黨和國家事業(yè)能否行穩(wěn)致遠的關鍵因素。

黨的十九大報告將“完善堅持黨的領導體制機制”作為堅持和加強黨的領導的重要內容加以強調，黨的十九屆三中全會出臺的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》是完善黨的領導體制的綱領性文件，強調健全黨中央集中統(tǒng)一領導重大工作的體制機制、深化黨和國家機構改革、嚴格執(zhí)行請示報告制度。黨的領導法規(guī)制度與黨的領導體制同向發(fā)力，同樣是規(guī)范黨的領導活動，同樣是服務于鞏固和加強黨的領導，但兩者也具有明顯的區(qū)別。從名稱上看，黨的領導法規(guī)制度具有較高的辨識度，當前一般以條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、意見、通知等專屬名稱出現(xiàn)，而黨的領導體制在名稱上則未呈現(xiàn)顯著特征。從內容上看，黨的領導體制不僅包括靜態(tài)的制度，還包括制度執(zhí)行、權力運行等動態(tài)機制，而黨的領導法規(guī)制度則表現(xiàn)為靜態(tài)文本呈現(xiàn)。從功能來看，黨的領導體制既包括黨組織內部的領導體制，即調整黨內關系，使黨內上下級之間高效通達，同級之間“左右”協(xié)同、有序運行;也包括黨對國家和社會的領導體制，調整黨與國家、社會之間的關系，使黨的領導集中統(tǒng)一、井然有序。而黨的領導法規(guī)制度僅規(guī)范黨的領導活動，即調整黨與人大、政府、政協(xié)、人民團體等非黨組織之間的領導與被領導關系，并不涉及黨組織之間、黨員之間及黨組織和黨員之間的黨內關系。

（三）黨的領導法規(guī)制度的結構體系

從存量與增量的視角來看，當前黨的領導法規(guī)制度數(shù)量多、體量大。因而，明晰黨的領導法規(guī)制度的結構體系，構建綱舉目張的“框架”，可為全面深刻認識黨的領導法規(guī)制度體系提供向導。

1.以領導事項為劃分依據。黨的領導法規(guī)制度從本質上來說，是通過規(guī)范黨領導各方面工作的活動，加強黨的全面領導，鞏固黨的領導核心地位。依據黨領導事項的不同，可將黨的領導法規(guī)制度劃歸為15個方面，主要包括：領導人大工作、政府工作、機構編制工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、法治建設工作、宣傳教育工作、科技文化工作、國防軍隊工作、生態(tài)環(huán)保工作、人才工作、農村工作、企事業(yè)單位工作、民生工作、群團社組工作及其他工作等。比如，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》《中央軍委關于深化國防和軍隊改革的意見》《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等。需要指出的是，并非所有的法規(guī)制度都可完全清晰明確地劃歸為某一方面，部分法規(guī)制度可同時隸屬于兩個或兩個以上的領導事項。比如，2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》，既可屬于黨領導政府工作的法規(guī)制度，也可劃歸為黨領導法治建設的法規(guī)制度。黨的領導法規(guī)制度建設既要立足全局要求，也要堅持“協(xié)調各方”的原則，統(tǒng)籌好黨與各級各類非黨組織之間的關系，統(tǒng)籌安排好黨領導各方面的工作，推進形成相互配合、共同發(fā)力的領導法規(guī)制度體系。

2.以內容構成為劃分依據。文本內容是探析黨的領導法規(guī)制度結構的重要依據。從內容構成來看，黨的領導法規(guī)制度可分為綜合統(tǒng)領性法規(guī)制度、基礎主干性法規(guī)制度和從屬配套性法規(guī)制度。

綜合統(tǒng)領性法規(guī)制度，是從整體上規(guī)范黨的領導活動的頂層設計，即規(guī)范內容比較廣泛，涵蓋黨領導多個領域、多個方面的工作，著重規(guī)范“面”上的領導工作。比如，2004年9月審議通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》、2013年11月審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等，都從經濟、政治、文化、社會等多個方面對黨的領導工作進行部署，系統(tǒng)謀劃黨的全方位領導活動?；A主干性法規(guī)制度，是指為堅持和加強黨對某一方面工作的全面領導，從指導思想、遵循原則、體制機制、主要任務、保障措施、考核監(jiān)督等方面對黨的領導作出系統(tǒng)規(guī)定，著重規(guī)范“線”上的領導工作。比如，中共中央頒布實施的《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》等，將黨領導某一方面工作的總體要求、基本政策和優(yōu)良傳統(tǒng)等以黨內法規(guī)的形式確定下來，為黨開展某一方面領導工作提供總依據。從屬配套性法規(guī)制度，是指依附于基礎主干性法規(guī)制度并與之相配套的法規(guī)制度，效力層級上屬于下位法規(guī)制度，制定時要以基礎主干性法規(guī)為依據，且不得與其相抵觸，著重規(guī)范“點”上的領導工作。黨的領導工作在全面考慮、通盤規(guī)劃、合理布局、科學配置的基礎上，要求準確識別發(fā)展進程中的痛點難點和“中梗阻”，精細配套、精準發(fā)力，堅持目標導向與問題導向相統(tǒng)一、頂層設計與分層銜接相統(tǒng)一、定力保持與改革創(chuàng)新相統(tǒng)一，推進形成層次清晰、系統(tǒng)集成、各安其位、各展其長、協(xié)同高效的法規(guī)制度體系。

3.以名稱規(guī)范為劃分依據。黨的領導法規(guī)制度的名稱規(guī)范屬于形式范疇，反映黨的領導法規(guī)制度的基本內容、文體特征和效力位階，對于黨的領導法規(guī)制度的制定與執(zhí)行發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)行有效的黨的中央領導法規(guī)制度中，以名稱規(guī)范為劃分依據，可將黨的領導法規(guī)制度分為條例、規(guī)定、辦法、意見、通知、決定及其他等七種類別，這七類按照文體特征可分為黨的領導法規(guī)和黨的領導規(guī)范性文件兩部分。

黨的領導法規(guī)主要有條例、規(guī)定、辦法三種文體。這三種文體在內容表述上使用條款方式，在體例結構上以編、章、節(jié)、條、款、項、目等為結構單位，在效力位階上可分為條例和規(guī)定、辦法兩個層次。條例是對黨領導的某一領域或某一方面工作作出全面規(guī)定，為黨的領導活動提供基本遵循;規(guī)定和辦法是對黨領導的某一方面工作作出具體詳細的規(guī)定。其中，規(guī)定的規(guī)范范圍集中、措施要求具體，辦法具有程序完備、可操作性強的特征。黨的領導規(guī)范性文件主要包括意見、通知、決定及其他文體。由于其大多是對一些具體事項作出相關規(guī)定，因而在內容表述和體例結構上沒有固定模式，效力位階、權威性和穩(wěn)定性相對較低。此外，黨的領導規(guī)范性文件在名稱規(guī)范和體例結構上還常出現(xiàn)復合文體，即名稱中同時出現(xiàn)兩種文體，在體例結構上采取同時出現(xiàn)兩種文體但不交叉使用的模式。比如，《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)<關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見>的通知》，在名稱中同時出現(xiàn)“意見”和“通知”，但最終文體為“通知”，在體例結構上先用“通知”，爾后附上“意見”的全文。

二、黨的領導法規(guī)制度的特征

特征是事物的獨特標志或象征，是事物本質的外化。黨的領導法規(guī)制度具有鮮明特征，這些特征賦予黨的領導法規(guī)制度更為立體、更加生動的形象。

（一）制度規(guī)范的政治性

“政治是在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸實施的活動?！盵8]黨的領導法規(guī)制度與政治是緊密相連的，需要依靠政治因素的推動得以形成。同時，其價值的實現(xiàn)又受制于政治任務、政治環(huán)境和政治條件。政治性是黨的領導法規(guī)制度的靈魂，決定其發(fā)展方向，要求其實現(xiàn)在黨的領導原則、領導活動、領導行為等方面對于法治理念和制度規(guī)范的集中表達?！笆善埔?，而不可奪堅;丹可磨也，而不可奪赤?！盵9]50制度規(guī)范的政治性，就是黨的領導法規(guī)制度始終緊握正確政治方向，堅定站穩(wěn)政治立場，堅決維護黨中央權威，堅持加強黨的集中統(tǒng)一領導。正確的政治方向是黨的領導法規(guī)制度的靈魂。黨的領導法規(guī)制度在積極汲取馬克思主義經典作家的智慧理論，吸取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華，攝取國外政治文明智慧的同時，始終圍繞確立和發(fā)展社會主義的根本方向，始終堅持全面貫徹執(zhí)行黨的政治路線，明確黨的領導職責，審時度勢、高屋建瓴地推動黨的領導法規(guī)制度創(chuàng)新性發(fā)展。人民立場是黨的根本政治立場，黨群關系是黨的領導的邏輯起點。黨的領導法規(guī)制度作為規(guī)范黨的領導活動和領導工作的制度載體，要堅守人民立場、恪守為民宗旨、永葆人民情懷，矢志不渝地為人民謀地位、謀利益、謀幸福，將黨的領導使命與擔當融注進人民心中，構筑起黨與人民水乳交融心連心、風雨同舟共命運的民族共同體。維護黨的領導權威是制度規(guī)范政治性的重要體現(xiàn)。黨的領導法規(guī)制度是成文的剛性的規(guī)矩，是黨開展領導工作的嚴明準繩和嚴正標尺，為黨的領導活動提供基本遵循、基本依據和制度保障。經常開啟政治巡視“探照燈”，掃描思想上的虛無主義、原則上的搖擺主義、執(zhí)行上的形式主義，克服下定決心、力拍胸脯卻流于空喊口號、紙上談兵等表面化行為，保證各級黨組織和全體黨員積極響應黨中央倡導、貫徹執(zhí)行黨中央決定，堅決維護黨中央權威，堅持加強黨的集中統(tǒng)一領導。

（二）調適廣度的全面性

“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的?！盵6]16這一論述從空間地域和領導客體的視角強調了黨的領導在調適廣度上的全面性，也明確了黨的領導法規(guī)制度涉及黨統(tǒng)籌領導 “五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局的各個方面。黨的領導法規(guī)制度在調適廣度上的全面性，并非停留在抽象化、空洞化的理論探討，而是通過黨組制度的“嵌入”，通過內在關聯(lián)機制架構起黨與國家、社會中的非黨組織之間的嚴密的領導與被領導關系。在黨的組織體系中，有縱橫兩個向度上的制度設計，縱向上通過自上而下的組織延展，形成“中央組織—地方組織—基層組織”的領導模式，橫向上通過由中間到外圍的組織嵌入，形成“黨委—黨組”的領導體制，通過黨組這個中介和橋梁聯(lián)通內外，將黨的方針政策深入內植到國家政權和社會系統(tǒng)等非黨組織內部，使黨與政權機關、軍事組織、“兩新組織”、社會群團等充分交融在一起，發(fā)揮黨把方向、管大局、保落實的領導核心作用。“黨組上承黨的領導，下啟非黨組織的工作，有效實現(xiàn)黨的領導與非黨組織依法依章程履行職責相統(tǒng)一。”[10]從本質上說，黨組是黨領導國家和社會的重要組織形式。黨的領導法規(guī)制度以規(guī)范黨領導非黨組織工作為價值旨趣，因而黨組的全面領導彰顯黨的領導法規(guī)制度調適廣度的全面性。黨組的全面領導主要體現(xiàn)在以下“四全”：一是黨組設立單位全，“中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，有黨員領導成員3人以上的，經批準可以設立黨組”[11]。二是黨組領導職責全，既擔負領導本單位黨建工作的主責，也肩負領導本單位業(yè)務工作的主業(yè)，統(tǒng)籌謀劃決策部署，協(xié)同推進工作落實，確保黨的主張和重大決策得到貫徹落實。三是黨組領導內容全，決定、討論本單位貫徹落實黨中央及上級黨組織決策部署的重大舉措，制定本單位法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項，討論決定本單位業(yè)務工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大項目安排、重大改革事項、重要人事任免事項、職能配置和機構設置事項，對本單位黨的基層組織和黨員隊伍建設事項、意識形態(tài)和黨的作風、黨的紀律建設事項等黨的建設內容的領導。四是黨組領導程序全，黨組在決策、執(zhí)行、督察、評估、反饋與追責等各個環(huán)節(jié)建立相應機制，明晰黨組領導工作的設定軌道和領導權力的運行邊界，確保黨組決策的全面貫徹落實。

（三）內容層次的“雙觀”性

黨的領導法規(guī)制度主要從宏觀和中觀兩個層面對黨領導各方面工作的相關事項作出規(guī)定。宏觀層面，黨的領導法規(guī)制度主要規(guī)范黨的領導活動，充分發(fā)揮舉旗定向、觀勢謀局、研判定策、促改落實等作用，確保中國特色社會主義各項事業(yè)沿著正確軌道前進，不斷增強領導工作的敏銳性、前瞻性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。中觀層面，黨的領導法規(guī)制度主要通過明確規(guī)范和健全完善黨領導各方面工作的規(guī)則準則、體制機制和方式方法等，提升黨對各方面工作領導的科學化水平和法治化水平。“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作?！盵6]78-79因此，黨的領導法規(guī)制度一般不會從微觀層面上對各方面具體事務的實踐操作進行規(guī)定。比如，關于黨對國家權力機關的領導，2005年5月中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，強調全國人大及其常委會的重大事項、重大問題，必須經由全國人大常委會黨組報請黨中央決定或者批準之后，才能進入法定程序，保證和加強黨對國家權力機關的領導。但同時，也要明確黨對國家權力機關的領導是政治領導，而非組織方面的上下級領導關系;黨雖居于領導核心地位，但不能代替國家行使權力。因此為從工作層面上深入貫徹落實黨中央關于國家權力機關的重要決策，全國人大常委會辦公廳出臺了《關于規(guī)范向委員長會議匯報議案的若干規(guī)定》《全國人民代表大會會議工作程序》《全國人大常委會會議工作程序》等文件，推進全國人大及其常委會工作的規(guī)范化、程序化和制度化，進一步提高議事效率和決策質量。

（四）展現(xiàn)形式的多樣性

展現(xiàn)形式是黨的領導法規(guī)制度的基本維度之一。由于黨的領導在高度上居于戰(zhàn)略核心地位、在廣度上具有全覆蓋性，因此，黨的領導法規(guī)制度在展現(xiàn)形式上呈現(xiàn)出多樣性特征，不僅包括全文規(guī)范黨的領導工作的專門領導法規(guī)制度，也包括部分章節(jié)強調加強黨的領導的一般領導法規(guī)制度，還包括分散在黨的其他法規(guī)制度文件中的規(guī)范黨的領導工作的文本。首先，關于專門性的黨的領導法規(guī)，即專門規(guī)范黨領導某一方面工作的法規(guī)制度。比如，《中國共產黨機構編制工作條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等。其次，大部分領導法規(guī)制度屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。一般而言，注重從整體上對某一事項的相關工作作出具體規(guī)定，而在指導思想、基本原則、保障措施等方面強調堅持和加強黨的領導，為各項工作的順利開展提供堅強政治保障。比如，2019年1月發(fā)布的《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》，第八部分從強化五級書記制度、落實“四個優(yōu)先”要求、培養(yǎng)“三農”工作隊伍、發(fā)揮好農民主體作用等四個方面強調加強黨的領導，落實優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村的總方針[12]。最后，在黨的其他法規(guī)制度中存在一些規(guī)范黨的領導活動的相關規(guī)定，這是黨的領導法規(guī)制度區(qū)別于其他黨的法規(guī)制度的顯著特點。比如，黨的組織法規(guī)制度中的《中國共產黨農村基層組織工作條例》規(guī)定，“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統(tǒng)一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”[13]。劃歸到黨的自身建設法規(guī)制度的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確規(guī)定，“各級黨委（黨組）要全面履行加強和規(guī)范黨內政治生活的領導責任，著力解決突出問題，建立健全黨內政治生活制度體系，把加強和規(guī)范黨內政治生活各項任務落到實處”[14]。隸屬于黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的《黨政領導干部考核工作條例》規(guī)定，“各級黨委（黨組）應當加強對本地區(qū)本部門本單位干部考核工作與其他業(yè)務考核工作的統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌協(xié)調和督促指導”[15]。

三、黨的領導法規(guī)制度的功能

黨的領導法規(guī)制度作為黨內法規(guī)制度體系的重要組成部分，“既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”[16]。黨的領導法規(guī)制度作為一個復合概念，依據其內生邏輯，在我國政治體系中的功能主要取決于法規(guī)制度自身的規(guī)定性和黨的領導實踐兩個方面。黨的領導法規(guī)制度的自身規(guī)定性是各級黨組織和廣大黨員的“行為腳本”，規(guī)定著領導法規(guī)制度在規(guī)范引導、預示防范、激勵懲罰、教化建構、凝心聚力等方面的功能。各級黨組織和廣大黨員是開展黨的領導實踐的主體，各級黨組織和廣大黨員的自身素質、對“行為腳本”的領悟能力、依規(guī)領導水平等，影響著領導法規(guī)制度的實際效能。

（一）以鞏固黨的領導地位為核心要義，加強黨的全面領導

政治是“圍繞國家政權或社會公共權力而展開的各式各樣的活動”[17]。政黨作為現(xiàn)代政治的主角，為取得并保持政權而制定一系列路線方針政策。黨的領導法規(guī)制度“姓黨”，以鞏固黨的領導地位為核心要義，規(guī)定黨組織和廣大黨員的行為邊界和活動空間，規(guī)避機會主義風險，兼具“燈塔”的指引作用、“屏障”的防范作用、“利劍”的威懾作用和獎懲的激勵作用。同時，其蘊含的理想信念、價值追求發(fā)揮著凝心聚力的作用，為構建安全穩(wěn)定、公正有序的治國理政模式，完善和強化黨的全面領導提供重要保障。

從黨的領導法規(guī)制度的制定權限來看，黨中央掌握規(guī)則制定權，中央紀律檢查委員會、中央各部門及地方省級黨委必須基于中央授權制定法規(guī)，不得違反黨章和中央直接制定的法規(guī)，否則無效[18]。從黨的領導法規(guī)制度的規(guī)范領域來看，涵括黨領導政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等各方面的法規(guī)制度，如中央全面依法治國委員會辦公室《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。從黨的領導法規(guī)制度的文本內容來看，明確強調“堅持和加強黨對某某工作的全面領導”，“堅持和加強黨對某某工作的集中統(tǒng)一領導”，“堅持緊緊圍繞加強和改善黨的全面領導”等。比如，2020年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》指出：地方黨委應加強對本地區(qū)全面從嚴治黨各項工作的領導，在經濟社會發(fā)展各項工作中堅持和加強黨的全面領導，在同級各種組織中發(fā)揮領導作用[19]。黨的領導法規(guī)制度堅持加強黨的全面領導，堅決維護黨中央權威，鞏固黨的領導核心地位，使黨中央始終穩(wěn)坐“中軍帳”。

（二）以實現(xiàn)黨的領導使命為根本目的，維護黨的集中統(tǒng)一領導

黨的領導法規(guī)制度作為黨開展領導工作的重要依據和有力保障，其制定特征和運行方式與特定歷史時期黨所面臨的領導使命密切相關，具有較強的目標導向性。

新民主主義革命時期，面對外來列強的侵略欺凌、封建主義的落后腐朽、官僚資本主義的剝削壓迫，凝聚全國各階層革命力量，推翻壓在頭上的“三座大山”，實現(xiàn)民族獨立、人民解放，成為黨肩負的領導中國革命的首要任務。因此，黨堅持嚴密集中的領導原則，積極探索制定符合革命戰(zhàn)爭年代歷史環(huán)境的具有務實性、靈活性和時效性特征的領導法規(guī)制度，以強化黨的集中統(tǒng)一領導，貫徹落實黨中央意志，帶領廣大人民群眾不斷取得具有歷史性意義的重大成就。新中國成立后，中國共產黨由局部執(zhí)政轉變?yōu)閳?zhí)掌全國政權的執(zhí)政黨，確立社會主義制度、探索社會主義建設、改善人民生活、帶領國家走向富強成為黨要肩負起的新任務。盡管面臨著國內百廢待興、國外敵視封鎖的重重困難，但黨順應執(zhí)政身份和歷史環(huán)境的改變，努力探索全方位領導國家建設和社會改革的法規(guī)制度，加強黨的集中統(tǒng)一領導，成功確立社會主義制度，初步建立獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經濟體系，為增進人民福祉、實現(xiàn)民族復興奠定了重要的政治根基和牢固的物質技術基礎。改革開放以來，我們黨汲取社會主義建設時期曲折發(fā)展的經驗教訓，果斷破除舊的思想頑疾和體制障礙，堅持民主集中制的領導原則，圍繞社會主義現(xiàn)代化建設的重要目標，領導制定一系列關于對內實行改革、對外堅持開放、實施依法治國的法規(guī)制度，推進黨的領導法規(guī)制度逐步走向規(guī)范化、程序化，團結帶領全國各族人民創(chuàng)造了國家實力顯著增強、社會局勢長期穩(wěn)定、人民幸福指數(shù)極大攀升的偉大奇跡。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨的領導法規(guī)制度作為實現(xiàn)民族偉大復興宏偉藍圖的重要一環(huán)，逐漸步入體系化、專門化建設的新階段，強化黨的集中統(tǒng)一領導，為黨帶領全黨全國人民舉旗亮劍、銳意進取、攻堅克難、真抓實干，有效應對前進道路上的各種風險考驗，成功解決許多棘手難辦的“梗阻”問題提供制度保障。黨的領導法規(guī)制度堅持以實現(xiàn)黨的領導使命為根本目的，維護黨的集中統(tǒng)一領導，不斷提升黨的強大領導力、組織力和戰(zhàn)斗力。

（三）以提高黨的領導效能為基本指針，推動黨的領導制度化

“治國憑圭臬，安邦靠準繩?！盵20]制度治黨是管黨治黨的有效方式。黨的領導法規(guī)制度堅持正確的政治方向，堅守鮮明的人民立場，遵從國家法律和黨章規(guī)定，遵循科學立規(guī)原則，通過將黨的價值理念與宗旨目的、政治主張與政策方針、規(guī)則程序與運行模式等以成之于明文、公之于社會的形式確立下來，推動黨的領導制度化，提高黨領導中國特色社會主義偉大事業(yè)的整體效能。

堅持正確的政治方向是有效推進黨的領導制度化的重要前提。黨的領導法規(guī)制度以馬克思主義為指導思想，立足黨的領導是中國特色社會主義本質特征和中國特色社會主義制度最大優(yōu)勢的邏輯基點，守牢意識形態(tài)陣地，確?！包h規(guī)姓黨”。堅守鮮明的人民立場是有效推進黨的領導制度化的根本原則。黨群關系是黨的領導的邏輯起點，人民群眾是否擁護以及擁護的程度是評判黨的領導是否合格以及合格程度的重要標準。黨的領導法規(guī)制度堅守人民立場、恪守為民宗旨、熔鑄為民情懷，不斷增進民生福祉，滿足人民群眾對美好生活的向往，以良規(guī)提高黨的領導效能，鞏固黨的執(zhí)政根基和領導地位。遵從國家法律和黨章規(guī)定是有效推進黨的領導制度化的基本要求。黨的領導法規(guī)制度與國家法律具有共同的經濟基礎、階級意志、指導思想和價值取向，這就決定了兩者具備相互銜接和協(xié)調的基本條件，但“黨自身必須在憲法法律范圍內活動”[9]128，因而黨的領導法規(guī)制度不得與國家法律相抵觸。而黨章作為黨的根本大法，是萬規(guī)之本、萬規(guī)之基、萬規(guī)之首、萬規(guī)之王[21]，是制定黨的領導法規(guī)制度的總遵循和總依據。遵循科學立規(guī)原則是有效推進黨的領導制度化的關鍵環(huán)節(jié)。黨的領導法規(guī)制度在出臺之前都會經過深入調研、充分討論、審慎權衡、科學評估和反復論證等，力求建章立制工作立足實際、符合規(guī)律、契合發(fā)展、務實管用，避免隨意“翻燒餅”，以維護黨的領導權威、鞏固黨的領導核心地位。

（四）以規(guī)范黨的領導工作為實踐遵循，提升黨依規(guī)領導能力

“偉大的事業(yè)必須有堅強的黨來領導?！盵6]55中國共產黨作為擁有14億多人的社會主義大國的領導黨，不僅要有堅定的政治立場，還要有過硬的領導能力，這其中包括黨依規(guī)領導的能力。黨的領導法規(guī)制度的生命力在于通過框定基本權利與基本義務、規(guī)定權力行使與行為準則，以規(guī)范黨的領導實踐活動，提升黨的依規(guī)領導能力。依規(guī)領導是黨治國理政的基本方式，是我們黨常懷敬畏之心、嚴守紀律底線、正確行使人民賦予的領導權的基本原則，也是鞏固黨的領導核心地位的基本要求。

黨的領導法規(guī)制度確保黨的領導有規(guī)可依。健全完善、科學規(guī)范的法規(guī)制度是依規(guī)領導的重要前提。黨的領導法規(guī)制度包括授權性規(guī)定、原則性規(guī)定、命令性規(guī)定、禁止性規(guī)定等，即以法規(guī)條文的形式明示應該做什么、應該如何做、哪些行為符合規(guī)定、哪些行為違反規(guī)定以及違反會受到的制裁等，為黨開展領導活動提供制度依據。黨的領導法規(guī)制度要求黨堅持有規(guī)必依。黨的領導法規(guī)制度一經頒布實施，就要求廣大黨員認真學習，精準把握其核心要義，透徹理解其主要內容，明確政治責任、領導責任和主體責任。當然，黨的領導法規(guī)制度本身形式簡約、內容凝練聚焦，便于廣大黨員知曉理解。黨的領導法規(guī)制度有助于增強廣大黨員的法治觀念，推動廣大黨員以規(guī)思之、以規(guī)執(zhí)之、以規(guī)守之、以規(guī)治之，恪守“法無授權不可為”準則，防止產生以言代規(guī)、以權壓規(guī)的“一言堂”現(xiàn)象，避免出現(xiàn)“拉關系”“走路子”“鉆空子”“打擦邊球”等違規(guī)行為。黨的領導法規(guī)制度要求堅持執(zhí)規(guī)必嚴。通過制度發(fā)出無聲的命令，糾正黨的領導實踐中出現(xiàn)的象征性執(zhí)規(guī)、敷衍性執(zhí)規(guī)、選擇性執(zhí)規(guī)、機械性執(zhí)規(guī)等行為，在黨的領導實踐進程中不斷強化黨的領導法規(guī)制度的執(zhí)行力度和執(zhí)行深度，抽絲剝繭、持續(xù)發(fā)力、咬緊不放、嚴肅執(zhí)規(guī)，防止老問題復發(fā)反彈、改頭換面或隱形變異，警惕新問題悄然萌發(fā)、陡然生變或復雜難破。黨的領導法規(guī)制度明確堅持違規(guī)必究。黨的領導法規(guī)制度明確規(guī)定開展巡視巡察、監(jiān)督檢查工作，堅持違規(guī)必究、失責必問、問責必嚴原則，嚴肅查處罔顧“防線”、踩踏“紅線”、逾越“底線”、莽觸“高壓線”的行為。比如，2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》中規(guī)定，督察工作中發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員違反本規(guī)定，有涉及具體情形或行為之一的，依紀依法追究其責任，涉嫌犯罪的，督察單位移送有關機關依法處理[22]。在處理違規(guī)違紀時堅決防止失之于寬、失之于松、失之于軟的“破窗效應”，杜絕因權力大而心生忌憚、因取證難而望而卻步、因問題小而置之不理的“燈下黑”現(xiàn)象。

結語

本文運用概念—特征—功能主義的理論分析框架，從靜態(tài)描述性層面分析黨的領導法規(guī)制度概念，明確黨的領導法規(guī)制度的內涵與外延，從多維視角系統(tǒng)性審視黨的領導法規(guī)制度的框架結構，避免落入“錢穆制度陷阱”;從制度規(guī)范、調適范圍、內容層次、展現(xiàn)形式等方面分析其鮮明特征，賦予黨的領導法規(guī)制度更為立體、更加生動的形象;從黨的領導和法規(guī)制度緊密契合的邏輯出發(fā)，聚焦黨的領導地位、領導使命、領導實踐、領導效能，明晰黨的領導法規(guī)制度的特有功能。這一方法對于闡明黨的領導法規(guī)制度的基礎理論發(fā)揮著重要作用，同時也為探索完善黨的領導法規(guī)制度建設路徑提供研究視角。

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【責任編輯：張亞茹】