白小虎 陳海盛 吳淑君

(1.中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121；2.浙江農(nóng)林大學，浙江 杭州 311300;3.浙江省信用中心，浙江 杭州 310007)

社會信用體系與基層社會治理的有效結(jié)合是我國中長期發(fā)展的必然選擇。浙江省作為被寄予厚望的“新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”，正發(fā)揮數(shù)字治理先行區(qū)資源、經(jīng)驗和創(chuàng)新優(yōu)勢，將數(shù)字化改革作為實現(xiàn)目標的突破新路徑。圍繞建設(shè)數(shù)字浙江目標，統(tǒng)籌運用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認知，把數(shù)字化、一體化和現(xiàn)代化貫穿到經(jīng)濟、政治、文化、社會及生態(tài)文明建設(shè)全過程各方面，對省域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位和系統(tǒng)性重塑(1)陳海盛、白小虎、郭文波等：《大數(shù)據(jù)背景下信用監(jiān)管機制構(gòu)建研究》，《征信》2019年第5期，第11-16頁。。充分發(fā)揮信用在全面數(shù)字化改革中的基礎(chǔ)支撐作用，加快建立多層次的信用賦能基層社會治理應(yīng)用場景，形成自治、德治、法治相融合的社會治理方式，有利于推動中國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。在數(shù)字化改革背景下，作為區(qū)域發(fā)展動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，特色小鎮(zhèn)對治理方式和能力提出了更高要求，以信用手段提高治理精準性和有效性的浙江經(jīng)驗為國家破解基層治理難題提供了重要線索。

一、文獻回顧

特色小鎮(zhèn)概念及實踐興起于浙江，在探索取得一系列建設(shè)經(jīng)驗之后，作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的創(chuàng)新模式被推廣至全國。作為都市圈優(yōu)勢區(qū)位上的綜合發(fā)展平臺，特色小鎮(zhèn)為區(qū)域新動能培育和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的價值鏈攀升提供了制度政策和資源要素載體，有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與空間匹配，并通過內(nèi)部多元化功能集聚并鎖定外部高端要素，進而重構(gòu)創(chuàng)新鏈條形成新的生產(chǎn)力優(yōu)勢(2)白小虎、陳海盛、王松：《特色小鎮(zhèn)與生產(chǎn)力空間布局》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期，第21-27頁。。特色小鎮(zhèn)的獨特之處在于實施以激勵為導向的創(chuàng)新制度體系，從配套政策上進行制度優(yōu)化重塑，釋放組織創(chuàng)新的活力，如在密切科研院所、高校與企業(yè)聯(lián)系、降低企業(yè)交易成本等方面出臺了針對性文件，有效降低了創(chuàng)新活動的顯性和隱性成本。從減少顯性成本角度看，圍繞特色小鎮(zhèn)建設(shè)跨區(qū)域立體化交通、使用高性能通信等，有助于降低通勤距離，減少創(chuàng)新集群的擁擠成本，為減少交易費用、提高交易效率創(chuàng)造外部條件。從減少隱性成本角度看，以法規(guī)和社會信用體系建設(shè)為重點，在法律框架下強化信用正反約束，以政務(wù)誠信為重點，創(chuàng)建可預期的創(chuàng)新環(huán)境，促進制度對創(chuàng)新激勵由“弱刺激”向“強刺激”轉(zhuǎn)變，如加強對初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新成果保護、健全海外知識產(chǎn)權(quán)的維權(quán)救濟機制等。鄭健壯(2019)指出，從產(chǎn)業(yè)集群和開發(fā)區(qū)向特色小鎮(zhèn)演化具有客觀必然性，特色小鎮(zhèn)是促進生產(chǎn)、服務(wù)和空間轉(zhuǎn)型的重要實踐方案(3)鄭健壯：《從產(chǎn)業(yè)集群、開發(fā)區(qū)到特色小鎮(zhèn)：演化與選擇》，《浙江樹人大學學報》2019年第1期，第43-49頁。。特色小鎮(zhèn)以全新的理念、機制和載體對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式進行重塑，并通過資金、人才、數(shù)字等要素的優(yōu)化配置達到經(jīng)濟動能培育、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和集約發(fā)展的目的。現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)治理研究成果主要集中于治理有效性、傳統(tǒng)治理面臨挑戰(zhàn)及創(chuàng)新治理路徑三個方面。

首先，從治理有效性角度對特色小鎮(zhèn)建設(shè)理論問題進行研究。為推進治理有效性，需要從特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建機制、績效評估、創(chuàng)新系統(tǒng)和社會服務(wù)等方面進行整體謀劃，治理主體注重多元化和參與性，績效評估關(guān)注可感知度和可持續(xù)性，創(chuàng)新系統(tǒng)重視要素支撐和發(fā)展環(huán)境營造，社會服務(wù)轉(zhuǎn)向智能化和主動性(4)閔學勤：《精準治理視角下的特色小鎮(zhèn)及其創(chuàng)建路徑》，《同濟大學學報(社會科學版)》2016年第5期，第55-60頁。。其中，提高社會治理的跨部門協(xié)作能力承擔關(guān)鍵角色。特色小鎮(zhèn)治理要有效發(fā)揮效能，必然有賴于科技、發(fā)改、經(jīng)信、財政、住建和稅務(wù)等部門的政策合力，以整體智治政府為抓手，著力提升各部門的技術(shù)連接能力，同時以地方性法規(guī)、部門規(guī)章、跨部門合作備忘錄等形式進一步強化治理聯(lián)動。劉建輝(2017)認為，特色小鎮(zhèn)精準治理中必須建立運行有效的機制，并結(jié)合自治、法治和德治原則，基于現(xiàn)代化平臺和信息系統(tǒng)實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的實時歸集和處理應(yīng)用，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)科學治理的目標(5)劉建輝：《特色小鎮(zhèn)如何實施精細化社會治理——對古鎮(zhèn)鎮(zhèn)國家特色小鎮(zhèn)社會治理的思考》，《中山日報》2017年7月24日，第4版。。楊振之等(2018)基于現(xiàn)代城市規(guī)劃理論梳理特色小鎮(zhèn)思想脈絡(luò)，并對其本質(zhì)和特征進行闡述(6)楊振之、蔡寅春、謝輝基：《特色小鎮(zhèn):思想流變及本質(zhì)特征》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期，第141-150頁。。賡金洲等(2021)認為，特色小鎮(zhèn)與都市圈存在一定耦合聯(lián)系，不同產(chǎn)業(yè)類型特色小鎮(zhèn)和不同都市圈之間關(guān)系呈現(xiàn)多樣化和演化特征(7)賡金洲、趙迎軍、宣曉等：《特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚與都市圈區(qū)域集聚的耦合機制研究——以浙江省為例》，《軟科學》2021年第4期，第68-75頁。。

其次，結(jié)合特色小鎮(zhèn)治理面臨現(xiàn)實問題開展探討。作為新型區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展模式，特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨諸多難題，主要體現(xiàn)為以下三點：一是發(fā)展定位不清。對于自身擁有何種優(yōu)勢、應(yīng)該發(fā)展和怎樣發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)缺乏共識，導致特色小鎮(zhèn)與周邊區(qū)域同質(zhì)性較高。二是生產(chǎn)要素支撐不足。由于政策缺乏針對性，支撐特色小鎮(zhèn)發(fā)展的資金、人才尤其是數(shù)字要素存在一定錯位，導致要素扭曲，這將對產(chǎn)業(yè)鏈提質(zhì)產(chǎn)生影響。三是傳統(tǒng)治理手段亟待創(chuàng)新。由于平臺經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟等新形態(tài)具有跨地域特征，特定區(qū)域往往缺乏有效治理的工具。對于流動性較強、存續(xù)時間較短的個體工商戶，由于活動范圍較廣，傳統(tǒng)治理手段也很難適應(yīng)(8)李懿、張盈盈、解軼鵬：《特色小鎮(zhèn)建設(shè)：歷史鏡鑒與域外經(jīng)驗》，《國家治理》2017年第14期，第36-48頁。。齊拴祿等(2018)通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)面臨思想認識不統(tǒng)一、運行機制不健全、行政力量過大、資金要素支撐不足、基礎(chǔ)設(shè)施難以跟進及人才缺乏等現(xiàn)實難題，亟須從全局和系統(tǒng)層面進行統(tǒng)籌解決(9)齊拴祿、楊昆：《河北省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建與運營模式研究》，《經(jīng)濟論壇》2018年第1期，第14-16頁。。針對特色小鎮(zhèn)評價指標問題，田娟(2017)指出，應(yīng)結(jié)合特色小鎮(zhèn)的不同類型和差異化特征，從不同維度進行具體評價，但是目前尚未形成較為系統(tǒng)的特色小鎮(zhèn)評估方案，此外，政府、運營商和入駐企業(yè)等小鎮(zhèn)主體的利益關(guān)系也需進一步界定(10)田娟：《特色小鎮(zhèn)研究的文獻綜述及展望》，《中國經(jīng)貿(mào)導刊(理論版)》2017年第35期，第72-73頁。。張如林等(2020)以浙江特色小鎮(zhèn)為研究案例，在總結(jié)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，認為特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中不可避免地面臨空間、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和政策等方面的現(xiàn)實難題(11)張如林、丁元、劉維超等：《基于高質(zhì)量發(fā)展的浙江特色小鎮(zhèn)實踐探索》，《城市規(guī)劃》2020年第S1期，第67-74頁。。

最后，基于特色小鎮(zhèn)的不同特征開展差異化治理路徑研究。結(jié)合特色小鎮(zhèn)類型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況，回應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展要求，從治理角度進行跟進和匹配。從政府與企業(yè)的關(guān)系看，特色小鎮(zhèn)能帶來較強正向外溢性的基礎(chǔ)設(shè)施(如交通、網(wǎng)絡(luò)、公共數(shù)據(jù)等)作為“準公共品”進行有效布局并對外提供。對接國家戰(zhàn)略和市場主體需求，通過引進和運營與社會治理配套的重大基礎(chǔ)平臺，提高特色小鎮(zhèn)社會治理的精準性。胡小武(2017)強調(diào)，特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展有賴于遵循工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，選準特色產(chǎn)業(yè)并做好合理規(guī)劃這篇文章。在特色小鎮(zhèn)治理模式上，需要建立政府與市場相互補充合作的長效機制，在治理流程上也應(yīng)進行相應(yīng)的優(yōu)化設(shè)計(12)胡小武：《特色小鎮(zhèn)的發(fā)展理念與治理邏輯再思考》，《國家治理》2017年第2期，第28-34頁。。從多元治理角度看，一是以優(yōu)勢企業(yè)規(guī)范化帶動區(qū)域有效治理。通過對特色小鎮(zhèn)頭部企業(yè)生產(chǎn)、分配、交換和消費各環(huán)節(jié)的合規(guī)化治理，引領(lǐng)關(guān)聯(lián)企業(yè)在法治框架下從事經(jīng)濟活動。二是借力平臺治理。健全產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺對入駐企業(yè)行為的監(jiān)督機制，以平臺生態(tài)治理為抓手推進線上線下企業(yè)聯(lián)動和實時精準施策。李慶峰(2017)針對特色小鎮(zhèn)特征，指出應(yīng)強化多元化主體的權(quán)責對等及現(xiàn)代信息技術(shù)的合理應(yīng)用(13)李慶峰：《特色小鎮(zhèn)：一種新型社會治理模型及其發(fā)展》，《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2017年第2期，第76-78頁。。趙崢(2018)認為，特色小鎮(zhèn)應(yīng)以產(chǎn)業(yè)化為主導，同時注重平臺優(yōu)化，達到對內(nèi)有效治理和對外充分聯(lián)絡(luò)雙重效果(14)趙崢：《我國特色小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的價值與路徑探討》，《中國名城》2018年第1期，第20-24頁。。詹紹文等(2021)強調(diào)，為促進特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)重點挖掘其特色因素，并通過產(chǎn)業(yè)集群進行整體推進(15)詹紹文、宋昕：《陜西省特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式及空間分布特征研究》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2021年第3期，第16-22頁。。

從已有文獻看，目前國內(nèi)學者主要從創(chuàng)新機制構(gòu)建、城鎮(zhèn)化推進和創(chuàng)新綠色發(fā)展等角度對特色小鎮(zhèn)治理開展研究，大多基于精準治理面臨的問題進行剖析回應(yīng)，缺少對治理方式尤其是結(jié)合社會信用體系、運用信用手段創(chuàng)新治理的相關(guān)研究。事實上，作為數(shù)字化改革的重要創(chuàng)新，以信用數(shù)據(jù)應(yīng)用促進區(qū)域有效治理是一項重要政策選擇。本研究基于浙江案例，對信用賦能特色小鎮(zhèn)治理的模式和實現(xiàn)路徑進行探討。

二、信用賦能特色小鎮(zhèn)社會治理的案例分析

(一)基層信用治理先行地區(qū)的經(jīng)驗做法

1.蘇州工業(yè)園區(qū)。一是在信息歸集方面，以《蘇州工業(yè)園區(qū)公共信用數(shù)據(jù)清單》為標準，園區(qū)累計歸集12.7萬余家企業(yè)及660萬余條自然人信用信息。二是在場景應(yīng)用方面，政務(wù)領(lǐng)域：通過信用報告、信用審查及信用承諾等為園區(qū)政策資金申請、表彰評優(yōu)、行政審批等行政管理環(huán)節(jié)提供重要支撐；金融領(lǐng)域：園區(qū)海關(guān)、園區(qū)經(jīng)發(fā)委和金融機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布“關(guān)助融”項目，該項目是由園區(qū)海關(guān)為進出口企業(yè)提供進出口信用數(shù)據(jù)，幫助企業(yè)在銀行等金融機構(gòu)增加擔保授信額度，園區(qū)政府給予適當補貼的助融機制；惠民便企領(lǐng)域：與蘇州市市民卡公司合作，在園區(qū)多個消費場景下推廣“信易+”產(chǎn)品，為守信主體提供優(yōu)惠服務(wù)。三是在信用宣傳方面，深入園區(qū)機關(guān)、企業(yè)、社區(qū)，開展形式多樣的誠信宣傳活動，向企業(yè)和居民介紹園區(qū)信用工作，講解信用知識，解讀信用政策。

2.深圳市寶安區(qū)。一是寶安區(qū)工信局與深圳市公共信用中心共同簽署了“信用+產(chǎn)業(yè)園”合作協(xié)議，由深圳市公共信用中心向?qū)毎矃^(qū)工信局提供園區(qū)內(nèi)的企業(yè)公共信用信息、信用畫像結(jié)果等信用數(shù)據(jù)，作為園區(qū)企業(yè)信用評價數(shù)據(jù)來源的重要部分。二是建設(shè)“園區(qū)信用+”智慧服務(wù)平臺，對政府、園區(qū)和企業(yè)三方數(shù)據(jù)進行融合共享，該平臺涵蓋企業(yè)綜合信息查詢、企業(yè)入園信用核查、園區(qū)企業(yè)信用異常名錄等十大模塊，為企業(yè)提供貼身精準服務(wù)。三是運用大數(shù)據(jù)手段，結(jié)合消費者點評和投訴情況，為產(chǎn)業(yè)園市場主體建立相應(yīng)的信用檔案和信用評價等產(chǎn)品，根據(jù)監(jiān)管部門需求，在市場準入、審批服務(wù)、交易管控、發(fā)票管控等事項中將市場主體信用狀況作為重要的參考依據(jù)。

(二)信用賦能浙江特色小鎮(zhèn)治理的四種模式

1.信息經(jīng)濟型。以杭州灣信息港小鎮(zhèn)為例。自入選省級特色創(chuàng)建小鎮(zhèn)以來，該小鎮(zhèn)先后落地5家獨角獸企業(yè)、15家上市企業(yè)、55家估值超億元企業(yè)、63家國家高新技術(shù)企業(yè)，完成注冊企業(yè)2 528家，集聚行業(yè)龍頭企業(yè)和上下游全產(chǎn)業(yè)鏈，并積極探索運用信用手段提升小鎮(zhèn)治理水平。從主要做法上看，杭州灣信息港小鎮(zhèn)已聯(lián)合微巴士App，實現(xiàn)信用在代金券發(fā)放、智慧停車系統(tǒng)掃碼免費停車等場景上的應(yīng)用。2019年該小鎮(zhèn)出臺《錢江信用分試點辦法(草案)》，錢江信用分涵蓋七大應(yīng)用點：企業(yè)創(chuàng)新券提額度、場地租賃享優(yōu)惠、小鎮(zhèn)商配送福利、標桿榜樣強宣傳、活動報名擴范圍、交通難題易破解、車位辦理享優(yōu)惠，2020年根據(jù)“信用碼”試點應(yīng)用相關(guān)要求，新增園區(qū)住宿、醫(yī)療體檢兩大新場景。

2.鄉(xiāng)村旅游型。以長興鄉(xiāng)村民宿小鎮(zhèn)為例。一是進行信息歸集。各條線、站所通過季度普查、月度抽查、隨機抽查等方式，采集500余家民宿信用信息。二是開展信用評價。每季度對500余家民宿的普查、抽查和檢查情況，按照積分管理規(guī)則進行綜合評分。三是創(chuàng)新場景應(yīng)用。對積分較高的民宿，在銀行貸款額度提高及利息優(yōu)惠等方面給予激勵，并優(yōu)先推薦評選省四、五星級農(nóng)家樂。四是對信用進行差異化管理。對積分達到85分及以上的民宿減少抽查次數(shù)，并對游客進行引導推薦，對積分在85分以下的民宿，在日常經(jīng)營活動中加強管理。五是加強信用宣傳。運用App、公眾號、大屏幕展示等方式進行宣傳；在年度鄉(xiāng)域旅游發(fā)展大會上對誠信民宿進行表彰獎勵。

3.特種裝備型。以南潯智能電梯小鎮(zhèn)為例。南潯智能電梯小鎮(zhèn)被譽為“中國電梯之鄉(xiāng)”，電梯年產(chǎn)臺量占全國的10%，全省的50%。針對制假售假、偷稅漏稅、惡意逃廢債、虛假合同以及偽造證件等不誠信事件，為加強對電梯小鎮(zhèn)的信用治理，南潯智能電梯小鎮(zhèn)出臺了《湖州市電梯行業(yè)自律公約》《南潯區(qū)電梯行業(yè)信用評價指標體系(試行)》等制度文件，基于電梯協(xié)會掌握的信用數(shù)據(jù)及外部信用信息進行建模，對區(qū)域內(nèi)全部電梯相關(guān)企業(yè)開展信用評價，以電梯信用評價結(jié)果為依據(jù)，采取減少檢查頻次、加快審批時限、開通綠色通道、容缺受理等差異化市場監(jiān)管措施，并在融資貸款授信、評優(yōu)評先等領(lǐng)域中作為重點參考指標。

4.貿(mào)易融通型。以義烏陸港電商小鎮(zhèn)為例。該小鎮(zhèn)由義烏市陸港電子商務(wù)園區(qū)有限公司運營，已集聚骨干型電商企業(yè)、文化創(chuàng)意、電商培訓、代運營等知名電商企業(yè)200余家，電商產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)商圈初具規(guī)模，同時積極探索“信用+電商園區(qū)”試點建設(shè)，渲染信用氛圍。主要做法有以下五個方面：一是歸集消費者投訴、垃圾分類整改、水電費遲繳等失信信息和志愿者活動、媒體正面報道等守信信息，并將相關(guān)信息納入主體信用檔案。二是根據(jù)信用信息對200余家電商企業(yè)開展信用評價，劃分A、B、C三級。定期公示評價結(jié)果，提示信用分變動情況。三是將信用作為招商源頭的審查指標，企業(yè)入駐時需簽訂信用承諾書；日常管理中，對信用較差的企業(yè)提高專項督查頻率，對主要負責人進行信用預警。設(shè)立信用咨詢、投訴窗口，聘請信用特約監(jiān)督員。四是將信用評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為信用積分，設(shè)立“積分超市”信用小鎮(zhèn)板塊，開展積分兌換；對信用A級企業(yè)發(fā)放租房優(yōu)惠券，在廣告投放、人才助力、優(yōu)惠政策享受等方面予以激勵。五是加強信用宣傳，累計制作并投放LED海報、信用手冊、專題宣傳稿等資料，組織“信用商家評選”等活動，針對信用等級B級及以上企業(yè)組織開展電商培訓。

三、信用賦能基層社會治理的現(xiàn)實困境

特色小鎮(zhèn)運營主體作為基層治理重要載體，其職能發(fā)揮關(guān)乎治理有效性程度。西方國家發(fā)展歷程表明，歷史塑造的公民傳統(tǒng)可以轉(zhuǎn)化為提升國家治理績效的社會資本，而缺乏公民傳統(tǒng)的地區(qū)則需要相當長的時期才能建立互信互惠機制，如同遭遇了“歷史詛咒”。中國傳統(tǒng)農(nóng)村中的血緣關(guān)系使村莊成為一個“連帶群體”，通過倫理責任為村民提供社會公共產(chǎn)品，血緣關(guān)系不強的村莊則缺乏這種機制。處于轉(zhuǎn)型期的中國基層既缺乏公民傳統(tǒng)，又不能組成連帶群體，因此有效治理難度凸顯，筆者對寧波、湖州、衢州和義烏的調(diào)研實踐證實了這一點。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層治理在綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四大領(lǐng)域存在諸多難點，如群體性事件反復、訴訟失信、經(jīng)營資質(zhì)不全、餐飲環(huán)境不達標、公共設(shè)施遭破壞、勞動糾紛等癥結(jié)，涉及政法、信訪、應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等諸多部門。盡管基層信用治理在實踐層面開展了創(chuàng)新探索應(yīng)用，但是鑒于以信用手段對特色小鎮(zhèn)進行社會治理是復雜且極具挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性工程，在實際工作開展過程中也面臨著治理方式轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)融合應(yīng)用、機制創(chuàng)新突破等諸多困境，如何以特色小鎮(zhèn)為載體，更好融合信用優(yōu)勢以推動基層社會治理的精準性和有效性，是亟須解決的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

“認認真真走形式”就是學風不正的一大表現(xiàn)。一位干部告訴記者，黨校是培養(yǎng)干部黨性的重要場所，但培訓完后，有些學員寫的黨性鍛煉體會并不走心，一看就是敷衍了事。

(一)特色小鎮(zhèn)傳統(tǒng)治理存在行政慣性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)運營部門治理觀念仍未根本改觀，對新形勢下信用治理的概念、范疇、方式方法、需要解決的關(guān)鍵問題以及實現(xiàn)路徑缺乏統(tǒng)一認識。與此同時，特色小鎮(zhèn)治理涉及部門之間的責權(quán)利分配存在不均現(xiàn)象，對在特色小鎮(zhèn)信用治理過程中需要承擔的角色和作用不清晰，致使與之相配套的制度政策體系留有空白，在一定程度上遲滯了信用治理體系的建立。問題主要在于以下三個方面：一是特色小鎮(zhèn)事多人少。特色小鎮(zhèn)承擔市場巡查、專項整頓、消費投訴、執(zhí)法檢查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等工作，但人員普遍緊缺，工作應(yīng)接不暇，使得部分監(jiān)管工作流于形式，只注重工作留痕，不注重工作實效。二是特色小鎮(zhèn)監(jiān)管人員的專業(yè)化程度亟須提升。小鎮(zhèn)普遍缺乏食品藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備和標準計量等領(lǐng)域的專業(yè)人員，處理和解決問題的能力不足。三是誠信意識不強。特色小鎮(zhèn)運營部門對信用賦能社會治理的痛點和難點問題認識不夠清晰，對信用如何與各部門業(yè)務(wù)有機結(jié)合，要達到什么樣的目標、解決哪些問題，思考不夠深入，意見不統(tǒng)一，對工作的開展造成了一定影響。市場主體對信用認識普遍停留在金融領(lǐng)域，誠信意識亟待加強。

(二)信用數(shù)據(jù)難以跨部門和跨層級共享

以信用為工具開展特色小鎮(zhèn)治理的依據(jù)主要是日常事務(wù)中積累的內(nèi)部數(shù)據(jù)及相應(yīng)處理評價，目前總體上尚未形成區(qū)域內(nèi)外信用數(shù)據(jù)融合交互并有效協(xié)同互促的常態(tài)化機制，各部門之間的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)難度較大，尤其是涉及市場監(jiān)管、稅務(wù)、海關(guān)等國家垂直單位數(shù)據(jù)及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺、基層治理四平臺、人社一體化等省級統(tǒng)一建設(shè)的一體化平臺系統(tǒng)，由于還沒有建立成熟的對外數(shù)據(jù)輸出通道和數(shù)據(jù)下行通道，以特色小鎮(zhèn)為代表的基層地區(qū)通過獲取外部信用數(shù)據(jù)作為補充以更好推進區(qū)域社會治理的阻力較大。此外，由于部門間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動，不同信用信息字段存在差異，標準不一，技術(shù)層面難以直接整合使用。在這種情況下，盡管一些部門數(shù)據(jù)實現(xiàn)了形式上的匯聚，但是實質(zhì)上的信息孤島現(xiàn)象仍然存在。與此同時，不同層級部門掌握的數(shù)據(jù)量也存在明顯差異，如特色小鎮(zhèn)急需的信用主體公共信用評價、紅黑名單、榮譽獎勵等信用數(shù)據(jù)，總體分布于不同省級部門之間，現(xiàn)行制度下數(shù)據(jù)下行并有效應(yīng)用存在較大困難。

(三)信用治理長效機制尚未有效建立

長期以來，受制于條塊分割、權(quán)責利不統(tǒng)一等問題，特色小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)與外部尚未完全實現(xiàn)互聯(lián)互通，“五指分散不成拳”“八個大蓋帽管不了一個破草帽”等現(xiàn)象較為普遍。部分特色小鎮(zhèn)信息化和智能化水平相對落后，綜合集成的信用智治平臺較少，導致部門間協(xié)同應(yīng)用格局尚未形成。小鎮(zhèn)基層管理涵蓋市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合執(zhí)法、消費投訴等工作，監(jiān)管力量與監(jiān)管職能的嚴重不匹配導致事多人少、到處救急的情況。同時，特色小鎮(zhèn)管理以檢查、督查等傳統(tǒng)手段為主，數(shù)字監(jiān)管、信用監(jiān)管等新型監(jiān)管手段運用較少，現(xiàn)代化、智能化的手段不足，導致治理效能長期偏低。一方面，受政策制約，信用激勵在層次和力度上都存在不足，形成不了規(guī)模效應(yīng)，需要進一步結(jié)合小鎮(zhèn)信用治理找準切入點。另一方面，實施主體失信約束措施的合法性、規(guī)范性有待進一步完善。由于缺少配套法律法規(guī)依據(jù)，小鎮(zhèn)信用應(yīng)用的合法合規(guī)難以確保，對于處于法律與道德之間的行為，以信用方式進行解決在實際操作層面存在較大阻力。

信用賦能特色小鎮(zhèn)社會治理的關(guān)鍵在于建立涵蓋信用數(shù)據(jù)歸集、管理、應(yīng)用、獎懲、權(quán)益保護等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度框架，在深化部門聯(lián)動機制，規(guī)范守失信重點名單的認定單位、認定規(guī)則、退出辦法、響應(yīng)部門和對應(yīng)聯(lián)動措施基礎(chǔ)上，以信用承諾創(chuàng)新信用激勵途徑，重構(gòu)自主承諾、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的基層信用治理新機制。當前特色小鎮(zhèn)信用治理體系建立過程中面臨的難題在一定程度上也是進一步提升基層治理能力的潛力所在，以信用手段強化社會有效治理的重要前提是創(chuàng)新治理機制，在遵循基本原則基礎(chǔ)上，根據(jù)不同基層載體因地制宜制定并采取差異化信用治理舉措。

四、提升特色小鎮(zhèn)信用治理能力的政策建議

針對特色小鎮(zhèn)社會治理痛點和難點，應(yīng)有重點有步驟地將社會信用體系建設(shè)與小鎮(zhèn)有效治理嫁接起來，依托各級公共信用信息平臺和城市信用分，構(gòu)建“信用+”服務(wù)集成支撐平臺，統(tǒng)籌運用現(xiàn)代信息技術(shù)，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技為手段，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+領(lǐng)域(行業(yè))+信用”監(jiān)管應(yīng)用，將社會信用體系建設(shè)作為加強和創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)社會治理、公共管理，提升小鎮(zhèn)治理效能的重要手段。著力提升市場主體規(guī)則意識、法治意識和誠信意識，營造“人人知信守信用信”的小鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建“自治、法治、德治、智治”四治立信良好格局。以制度為引領(lǐng)，以信用平臺為支點，著力提升信用數(shù)據(jù)歸集和評價能力，創(chuàng)新信用激勵場景，使誠信主體享受切實便利與實惠，推進特色小鎮(zhèn)向“信用特色小鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變(16)陳海盛：《以智治推進信用治理現(xiàn)代化的路徑——基于誠信建設(shè)數(shù)字化的浙江經(jīng)驗》，《征信》2021年第2期，第56-60頁。。

(一)健全信用治理長效機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)全面采集與有效應(yīng)用

1.信用賦能小鎮(zhèn)自治，構(gòu)建自發(fā)參事議事新機制。一是完善社區(qū)居民信用積分的評價賦分機制。構(gòu)建小鎮(zhèn)主體信用評價體系，推出《小鎮(zhèn)信用積分評價辦法》，建立信用評價賦分機制，將垃圾分類、志愿服務(wù)、社會公益等情況納入信用激勵項目，積極參與的居民和市場主體可獲得加分；將涉及生產(chǎn)安全、消防安全及違法違紀等失信行為納入扣分項，形成覆蓋市場主體全生命周期的信用分。通過特色小鎮(zhèn)信用積分拓寬主體參與社會治理的有效路徑，激發(fā)自治活力、提高自治效能，實現(xiàn)小鎮(zhèn)主體自治的全新格局，推動小鎮(zhèn)信用治理變革轉(zhuǎn)型。二是打通信用積分兌換物業(yè)及公共服務(wù)的閉環(huán)機制。通過信用積分賦能服務(wù)的模式，謀劃和推出更多的惠民創(chuàng)新應(yīng)用場景，重點推動家政服務(wù)、停車服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、租房服務(wù)、信貸服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、托管服務(wù)等物業(yè)及公共服務(wù)信用應(yīng)用場景，引導特色小鎮(zhèn)市場主體履責盡職、守法守信，增加自身信用積分，構(gòu)建起服務(wù)換積分、積分換服務(wù)的激勵機制，持續(xù)優(yōu)化升級特色小鎮(zhèn)信用治理場景建設(shè)，進一步提升守信主體的獲得感和幸福感。

2.信用賦能小鎮(zhèn)智治，構(gòu)建數(shù)字治理新平臺。一是建立智慧信用治理平臺，構(gòu)建以“信用超市”為載體的“一站式”信用評價體系。制定信用評價標準和實施細則，通過信用評價標準有效鼓勵守信行為及約束失信行為，潛移默化改變小鎮(zhèn)生活方式。充分利用好“信用超市”和“時間銀行”兩個重要載體?！靶庞贸小敝郛斚拢孕庞梅e分換取商品這一激勵舉措，讓信用直接變?yōu)榭吹靡姷馁Y產(chǎn)，進一步提高守信者的獲得感、激發(fā)社區(qū)居民踐行誠信的積極性。“時間銀行”著眼未來，新一代基于區(qū)塊鏈技術(shù)建立的“時間銀行”具有去中心化、公開透明、信息不可篡改等特點。用每個人都擁有的時間(轉(zhuǎn)化為積分)作為交換媒介，用技術(shù)手段提供信用服務(wù)，兌換養(yǎng)老服務(wù)、鄰里互助等。二是打造實時感知的全時段治理機制。通過App、公眾號、大屏顯示及手機短信等途徑，讓更多市場主體參與小鎮(zhèn)信用治理，充分利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將特色小鎮(zhèn)商戶、道路、垃圾投放點等數(shù)據(jù)接入系統(tǒng)，依法采集涉及小鎮(zhèn)治理的感知數(shù)據(jù)，并基于數(shù)據(jù)分析AI聯(lián)動處理，拓展治理觸角全維度延伸，實現(xiàn)異常事件智能感知、多端聯(lián)動的工作閉環(huán)，打造O2O實時感知的全周期綜合管理機制。強化對小鎮(zhèn)居民和商戶的治理，對違章停車、占道經(jīng)營、流動攤販、垃圾分類等場景進行實時感知，同時通過登記住戶詳細信息建立平臺通訊錄并配備短信群發(fā)功能的方式，對于違章停車、占道經(jīng)營等行為實時通知，并納入小鎮(zhèn)信用管理體系，從而實現(xiàn)基層人員減負、管理效率提升、執(zhí)法人性化的目的。

3.信用賦能小鎮(zhèn)共治，構(gòu)建綜合運營新模式。一是構(gòu)建以信用獎懲為導向的社會共治機制。在安全生產(chǎn)、衛(wèi)生創(chuàng)建、綜合治理、誠信經(jīng)營等方面，建立信用積分和分類監(jiān)管機制，逐步實現(xiàn)信用記錄和評價體系全覆蓋，制定信用積分管理辦法，將信用賦能與特色小鎮(zhèn)治理有機結(jié)合，圍繞信用宣傳、信用服務(wù)及信用應(yīng)用等方面探索創(chuàng)新。針對等級不同的企業(yè)，出臺優(yōu)惠及懲戒措施，以實現(xiàn)企業(yè)分級分類監(jiān)管。從人才個稅返還、科技型企業(yè)申報補貼獎勵、園區(qū)固定車位獎勵、物業(yè)費用獎勵等方面激勵企業(yè)。二是構(gòu)建以信貸激勵為導向的商戶共治機制。建設(shè)商戶信用信息數(shù)據(jù)庫和信用治理平臺，綜合考量執(zhí)法部門、社區(qū)、商戶和居民等多方面、不同權(quán)重的考核評價，對商戶進行信用等級評定。運用商戶信用量化評價結(jié)果，確保在融資貸款、信貸利息補貼、扶持政策等方面以權(quán)益激勵的方式促使信用得分高的商戶得到更好的扶持。圍繞“315國際消費者權(quán)益日”等信用關(guān)鍵節(jié)點，定期組織信用宣傳，推送信用案例，鼓勵企業(yè)了解和關(guān)注信用政策，鼓勵企業(yè)主動參與到信用建設(shè)中來，共同推送“信用小鎮(zhèn)”品牌建設(shè)。三是構(gòu)建以信譽激勵為導向的多元共治機制。堅持多元共治理念，充分整合轄區(qū)資源，推動基層單位職能下沉，努力形成共建共治共享“一盤棋”格局。引入“信用+共治”，借助特色小鎮(zhèn)數(shù)字平臺，推進搭建信用賦分管理體系，促進“線上+線下”信息流交互流通，提升居民、社區(qū)、政府、商戶四方良性互動。以信用信息管理大屏為載體，提高信用信息的可視化、共享化、及時化水平，推進小鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)破除行政慣性，實施差異化信用治理政策

1.創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型特色小鎮(zhèn)。建立涉及信息歸集、共享、應(yīng)用、保障及監(jiān)管等全流程的信用管理制度，開發(fā)信用承諾管理系統(tǒng)。推行告知承諾制，深化“信用+審批服務(wù)”，力促信用“容缺受理”和告知承諾實施。創(chuàng)新政府扶持資金信用兌付新模式，將信用承諾、信用核查、信用評價等信用工具融入雙創(chuàng)型特色小鎮(zhèn)運行平臺，實現(xiàn)政策“在線申請、后臺核驗、一秒兌付、事后獎懲”。完善小微企業(yè)“信用+資產(chǎn)”為授信依據(jù)的新型信貸融資模式，實施以信用為基礎(chǔ)、以資產(chǎn)為保障的承諾信用貸款。通過“政銀合作”模式整合公共信用信息，建立信用評價模型，同時結(jié)合小微企業(yè)有價“非標”資產(chǎn)評估結(jié)果，確定貸款額度并發(fā)放準貸證，有效激活小微企業(yè)沉睡資產(chǎn)，提高貸款獲得率。

2.金融創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)。推進政府與金融機構(gòu)對企業(yè)、個人信用數(shù)據(jù)共建共享和互聯(lián)互通，鼓勵各類金融機構(gòu)利用各類信用產(chǎn)品和服務(wù)，持續(xù)推進金融機構(gòu)服務(wù)創(chuàng)新，助力企業(yè)誠信經(jīng)營。在特色小鎮(zhèn)建立信用平臺基礎(chǔ)上，通過與省金融綜合服務(wù)平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)承諾履約記錄、公共信用評價、行業(yè)信用評價等信用數(shù)據(jù)的有效共享和應(yīng)用。首先，加快推動政府公共信用數(shù)據(jù)與金融信貸數(shù)據(jù)的融合共享，降低銀行信息收集成本和信息不對稱程度。其次，健全風險分攤機制。對銀行“信易貸”產(chǎn)品，在特色小鎮(zhèn)層面配套風險補償機制并提供融資擔保，運用市場手段緩解要素配置難題。最后，重視商業(yè)信用在補充正規(guī)金融重要作用的同時，發(fā)揮聲譽效應(yīng)緩解特色小鎮(zhèn)企業(yè)的融資約束(17)陳海盛：《商業(yè)信用環(huán)境對經(jīng)濟增長的推進作用及建議——以浙江為例》，《浙江樹人大學學報》2021年第2期，第65-70頁。。

3.旅游休閑型特色小鎮(zhèn)。探索應(yīng)用“信易+”場景，支持企業(yè)在產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等市場生產(chǎn)經(jīng)營活動中創(chuàng)新“信易+”場景應(yīng)用；積極強化守信激勵，推動特色小鎮(zhèn)誠信企業(yè)在政府采購、項目審批、金融扶持等方面得到優(yōu)先支持；通過創(chuàng)新“信用+”服務(wù)工程，集中緩解中小企業(yè)租賃貴、融資難、行政審批慢等問題。以共建共治共享理念細化場景拓展信用應(yīng)用，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)信用治理的針對性和有效性，如考慮采用技術(shù)手段，整合特色小鎮(zhèn)市場主體內(nèi)外部數(shù)據(jù)，以“信用碼”為載體全面展示商戶誠信經(jīng)營信息，并實現(xiàn)地圖精準定位和一鍵導航等應(yīng)用，緩解商戶與游客之間的信息不對稱。一方面，聚焦營商環(huán)境優(yōu)化，健全信用監(jiān)管合規(guī)度把控，針對酒店、餐飲、景區(qū)及旅行社等重點涉旅主體開展行業(yè)信用評價，研發(fā)信用指數(shù)和信用預警模型并進行實時監(jiān)管，有效降低信用風險；另一方面，落實行業(yè)分級分類治理，對于信用較差主體強化信用監(jiān)管，對于信用優(yōu)秀主體落實信用聯(lián)合激勵措施。

4.歷史文化型特色小鎮(zhèn)。建立數(shù)據(jù)倉庫，歸集市場監(jiān)管、國土、環(huán)保、發(fā)改等政務(wù)部門及管理統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)，以企業(yè)自主填報、園區(qū)項目申報以及專項調(diào)研等場景作為數(shù)據(jù)補充來源，建立多維度的數(shù)據(jù)采集渠道。整合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、租金租約、投資項目、環(huán)保安監(jiān)及消防等信用數(shù)據(jù)，建立信用數(shù)據(jù)采集—評價—應(yīng)用全流程治理鏈條，進而結(jié)合商戶管理實際，設(shè)計商戶信用評價指標體系，對商戶開展綜合及專項信用評價。一是以商鋪二維碼形式對外進行展示，實行一鋪一碼，用戶通過掃描可提取商鋪信用等級、商品質(zhì)量、是否履行賠付義務(wù)等信用數(shù)據(jù)，優(yōu)化信用購、放心購及舒心購環(huán)境。二是基于信用評價結(jié)果開展信用分級分類監(jiān)管。為促進信用優(yōu)秀主體發(fā)展，在行政監(jiān)管領(lǐng)域適當減少日常抽查頻率；在公共服務(wù)和政策性領(lǐng)域給予優(yōu)先便利，并支持對外形象宣介。

5.對外貿(mào)易型特色小鎮(zhèn)。探索建立“企業(yè)、行業(yè)、融資、輿情、涉訴”多維度實時監(jiān)控體系，構(gòu)建定制化風險模型，并在信用智治平臺可視化大屏“信用風險監(jiān)控”中加以展示。建立企業(yè)誠信分級名單。對列入“鼓勵類”名單的企業(yè)進行政策性傾斜和扶持。對于大多數(shù)輕微失信和無意識失信的企業(yè)，納入“監(jiān)測類”管理名單，采取評估、預警、預防、改進和轉(zhuǎn)化的機制，促進企業(yè)主動提升信用等級，實現(xiàn)企業(yè)信用管理的良性發(fā)展。對進入“限制類”名單范圍的企業(yè)建立警報機制，對外經(jīng)濟活動中揭示風險，倒逼企業(yè)自覺維護自身信用。一方面，加強“信用+執(zhí)法監(jiān)管”聯(lián)動。以行政執(zhí)法平臺為依托，以“雙隨機、一公開”執(zhí)法監(jiān)管為載體，結(jié)合公共信用評價信息、信用紅黑名單等搭建企業(yè)信用指標體系，實施信用差異化監(jiān)管。健全信息回流機制，及時將執(zhí)法監(jiān)管數(shù)據(jù)上傳至公共信用平臺，迭代完善企業(yè)信用評價模型。另一方面，構(gòu)建信用積分換共享服務(wù)的機制，實現(xiàn)信用免押金，推進共享經(jīng)濟業(yè)態(tài)發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)招商中以信引資，強化經(jīng)營者信用積累，違背商業(yè)引入信用承諾的經(jīng)營者將自行退出。

五、研究不足與展望

每個國家的基層治理都有自己的歷史起點和制度底色，所以基層治理現(xiàn)代化并非只有一條道路。事實上，伴隨我國社會信用體系建設(shè)和信用秩序的不斷強化，我國層次化的基層治理景觀將集中體現(xiàn)。人與人之間的信任并不是只有通過西方社會的“公民組織”才能建立，通過組織與組織、組織與個人、個人與個人的互動建立起互信互惠機制，實現(xiàn)“承諾可置信”，在一定程度上也能夠替代基層治理的“歷史傳統(tǒng)”。本文以特色小鎮(zhèn)信用治理為案例，對此進行了初步探索，但是囿于實際情況，研究稍顯不足：一是缺乏對特定特色小鎮(zhèn)較長時間維度的跟蹤研究；二是缺少對特色小鎮(zhèn)之外其他基層治理載體的拓展分析。這兩點還有賴于相關(guān)領(lǐng)域的學者繼續(xù)努力。

事實上，國家在區(qū)域信用體系建設(shè)、基層社會治理等方面提出了明確的工作要求，并通過長三角國家社會信用體系建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)、社會信用體系建設(shè)示范區(qū)、守信激勵城市試點等區(qū)域政策試點，已經(jīng)形成一系列社會信用體系建設(shè)與基層治理結(jié)合的經(jīng)驗啟示，進一步選取鄉(xiāng)村、商圈、未來社區(qū)等不同形式的基層載體，研究信用治理智能化、精準性和有效性實現(xiàn)路徑，是中國如期實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和共同富裕雙重目標的重要現(xiàn)實選擇。

注：本文系中共浙江省委黨?！疤厣℃?zhèn)與創(chuàng)新發(fā)展”研究團隊資助的研究成果。