國際高考移民的治理邏輯
——從國籍審查切入

林藝聰

(浙江警察學(xué)院 國際學(xué)院，浙江 杭州 310053)

國際高考移民是近十余年來我國高等教育和國際移民領(lǐng)域滋生的一種新現(xiàn)象。2021年1月1日，《教育部關(guān)于規(guī)范我高等學(xué)校接受國際學(xué)生有關(guān)工作的通知》(教外函〔2020〕12號，以下簡稱《通知》)[1]開始施行，對國際學(xué)生進(jìn)入我國高等院校本專科階段學(xué)習(xí)的申請資格進(jìn)行調(diào)整，核心是通過規(guī)定取得外國國籍資格時間和明確在外國實際居留時限，進(jìn)一步規(guī)范接受國際學(xué)生工作。這一文件，被認(rèn)為是繼2009年《教育部關(guān)于規(guī)范我高等學(xué)校接受外國留學(xué)生有關(guān)工作的通知》(同時廢止)對中國公民移民外國后作為國際學(xué)生進(jìn)入我國高等學(xué)校本?？齐A段學(xué)習(xí)的資格作出明確要求之后，針對新形勢下國際高考移民出臺的又一重大治理舉措。目前，對國際高考移民治理的關(guān)注以新聞媒體和教育界人士為主，交叉學(xué)科的研究尚未充分展開，尤其缺乏教育學(xué)、法學(xué)、移民學(xué)等跨學(xué)科的探討。本研究試在分析國際高考移民內(nèi)涵、基本特征和內(nèi)在動因的基礎(chǔ)上，圍繞治理措施中“國籍審查”的正當(dāng)性、可行性和操作性展開論述，以期對協(xié)同開展國際高考移民治理，促進(jìn)高等教育公平，優(yōu)化來華留學(xué)教育，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有所助益。

一、規(guī)避性：國際高考移民的基本動因

(一)國際高考移民的內(nèi)涵界定

國際高考移民，又稱跨國高考移民，系指中國大陸(內(nèi)地)居民通過各種途徑獲得外國國籍，以國際學(xué)生身份參加國內(nèi)高校的入學(xué)考核，從而避開國內(nèi)高考選拔競爭，進(jìn)入我國國內(nèi)名牌大學(xué)讀書的現(xiàn)象。此處“國際學(xué)生”系指根據(jù)《中華人民共和國國籍法》規(guī)定不具有中國國籍且在中國學(xué)校接受教育的外國學(xué)生。通俗的理解是，本在中國大陸(內(nèi)地)長大、讀書的中國學(xué)生，利用高校招生政策漏洞搖身變?yōu)椤皣H學(xué)生”，享受各種入學(xué)優(yōu)惠政策上中國的名牌大學(xué)。在學(xué)界，大多數(shù)學(xué)者將其稱為“國際高考移民”，有的則稱之為“跨國高考移民”。官方文件一般不直接稱其為國際高考移民，相關(guān)治理措施的目標(biāo)指向，多是媒體和學(xué)者的解讀延拓(1)相關(guān)文獻(xiàn)可參見王韜：《法律視角下的“國際高考移民”治理對策》，復(fù)旦大學(xué)，2010年；夏泉，于保山：《“國際高考移民”現(xiàn)象透視》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》2011年第10期；全林，熊丙奇：《“國際高考移民”的危害與對策》，《社會觀察》2007年第6期；金一超：《從接受外國留學(xué)生新政策看“跨國高考移”的治理》，《中國高等教育》2010年第10期，等。。廣義的國際高考移民，還包括中國大陸(內(nèi)地)居民通過各種途徑獲得外國長期居留權(quán)，以華僑(定居國外的中國公民)身份參加國內(nèi)高校的華僑生聯(lián)考，從而進(jìn)入我國國內(nèi)名牌大學(xué)讀書的現(xiàn)象。本研究聚焦通過變更國籍方式的國際高考移民治理，對通過變更居留權(quán)但不改變國籍的國際高考移民現(xiàn)象姑不論涉(2)主要原因是二者在政策依據(jù)、法理基礎(chǔ)、錄取方式等各具特性，為達(dá)致精準(zhǔn)治理故有所取舍。當(dāng)然，本文的探討對廣義國際高考移民問題的治理亦可鏡鑒。。

(二)國際高考移民的基本特征

概而言之，國際高考移民主要具有三方面特征：一是主體特定性。國際高考移民群體的主體是中國公民中的學(xué)齡期大陸(內(nèi)地)居民，多在國內(nèi)接受基礎(chǔ)教育。理論上，由于中國大陸(內(nèi)地)居民、華僑、港澳臺居民和外國人入讀我國大陸名牌高校的途徑各不相同，各類群體均可能通過移民途徑改變?nèi)雽W(xué)渠道，選擇對自己最為有利的方式。但是，現(xiàn)實情境是中國大學(xué)的入學(xué)難度從中國大陸(內(nèi)地)居民—華僑、港澳臺居民—外國人從內(nèi)而外呈現(xiàn)難度遞減，所以選擇國際高考移民的主體幾乎均為中國大陸(內(nèi)地)居民。二是行為跨國性。國際高考移民的表現(xiàn)形式是中國大陸(內(nèi)地)居民通過各種途徑獲得外國國籍，這種跨越主權(quán)國家邊界的移民方式，與高考移民(本文專指流行于國內(nèi)的跨省高考、異地高考移民，下同)[2]局限于一國疆域之內(nèi)顯著不同。實踐中，一些學(xué)者將中國大陸(內(nèi)地)居民通過獲取香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)居民身份進(jìn)入國內(nèi)名牌大學(xué)的現(xiàn)象亦稱之為國際高考移民，這盡管有助于一體研究此類高度相似的社會現(xiàn)象，但在學(xué)理上卻難以自洽，治理措施亦難精準(zhǔn)。三是形式合法性。早期的國際高考移民由非法移民中介機(jī)構(gòu)提供偽造變造的外國護(hù)照，或者通過行賄、購買、欺騙等手段獲取真實的外國護(hù)照，企圖弄虛作假蒙混過關(guān)。經(jīng)過多年的持續(xù)治理，現(xiàn)在的國際高考移民則多合法通過“出境一移民一入境一留學(xué)”的路徑，憑借合法身份通過國際學(xué)生資格審查和入學(xué)考試考核，就讀國內(nèi)名牌高校，成為人們眼中的“天之驕子”。個別學(xué)生在隨父母正?？鐕泼襁^程中，其國籍狀況具備了國際高考移民的表征，其以國際學(xué)生的身份申請入學(xué)更具有形式合法性。

(三)國際高考移民的內(nèi)在動因

國際高考移民現(xiàn)象與人所熟知、廣受詬病的高考移民既不盡相同，又相互承接，二者共同的主觀目的皆為了規(guī)避國內(nèi)的高考選拔，在“千軍萬馬過獨(dú)木橋”中另辟蹊徑。可以說，高考移民為國際高考移民提供了“理論”依據(jù)，國際高考移民則是高考移民的發(fā)展趨勢[3]。

基于發(fā)生學(xué)的視角，具有“中國特色”的國際高考移民現(xiàn)象始自何時已不可考，但出現(xiàn)規(guī)避行為的原因可主要?dú)w結(jié)為三個方面。第一，教育資源的稀缺性。我國高等教育毛入學(xué)率不斷提升，由2015年的40.0%提升至2019年的51.6%，在學(xué)總?cè)藬?shù)達(dá)到4 002萬，已建成世界規(guī)模最大的高等教育體系，進(jìn)入高等教育普及化階段[4]。但是高等教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育仍然不夠均衡、不夠充分，不能滿足受教育者對高等教育的需求，每年有一半左右高中畢業(yè)生無法進(jìn)入高等學(xué)校學(xué)習(xí)，“985”“211”“雙一流”大學(xué)更是“一位難求”。第二，規(guī)避對象的可乘性。任何制度轉(zhuǎn)型的過程，都不可避免地存在一定的制度漏洞。在多軌并行的高等學(xué)校入學(xué)渠道中，國際學(xué)生只要通過漢語水平考試，提供高中成績和相關(guān)證書，同時持有外國護(hù)照即可入學(xué)，僅有少數(shù)幾所高校以自主命題考試的方式錄取國際學(xué)生，所出的考題也都是基礎(chǔ)性的，主要考察漢語能力，對專業(yè)能力幾乎不作要求，存在設(shè)計上的制度漏洞和實施中的制度漏洞(如盲目追求國際學(xué)生規(guī)模和教育國際化指標(biāo))，勢必讓“有心之人”有機(jī)可乘。第三，規(guī)避意識的泛在性。在社會心理學(xué)家勒龐看來，群體心理累積的開始當(dāng)然來自于個人經(jīng)驗，但是當(dāng)累積到一定程度時，某種觀念就開始與個人經(jīng)驗無關(guān)了。在中國，找漏洞和鉆空子的國民性在很大程度上已經(jīng)成為集體無意識的一部分代代相傳[5]?？梢酝茢?，國際高考移民現(xiàn)象只是在2004年出現(xiàn)“國際高考移民第一案”以后才進(jìn)入坊間引起廣泛討論，事實上此前已經(jīng)或多或少隱性存在。

二、正當(dāng)性：針對國際高考移民的治理

(一)國際高考移民治理的基本脈絡(luò)

伴隨著全球化進(jìn)程，跨國移民現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散，成為繼商品和資本之后的“全球化第三大浪潮”，全球移民數(shù)量已占世界人口的3.5%。展開新世紀(jì)的全球圖景，世界已然進(jìn)入“移民的時代”[6]，各種移民現(xiàn)象層出不窮，對移民自身、移民原居國、移民接納國三方的影響日漸深重。在中國，面對國際高考移民的滋生蔓延，有識之士不斷呼吁政府加強(qiáng)治理，抵御國際高考移民的“暗流”沖擊，警惕國際高考移民成為“軟肋”，蠶食教育公平[7]。2020年“兩會”期間，有政協(xié)委員提交了《關(guān)于規(guī)范外國留學(xué)生招生政策防范國際高考移民的建議》的提案，系統(tǒng)闡述了國際高考移民的發(fā)展特點和對策建議[8]。立法機(jī)關(guān)和教育主管部門高度重視社會各界對國際高考移民的關(guān)注，不斷采取措施開展系統(tǒng)治理。在法律層面，立法機(jī)關(guān)先后出臺、修正《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國出境入境管理法》等法律，對維護(hù)我國高等教育公平作出原則規(guī)定。在規(guī)章層面，2000年教育部、外交部、公安部出臺《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》(教育部令第9號，已廢止)，并于2017年更新為《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》(教育部令第4號)，對高等學(xué)校接受國際學(xué)生申請進(jìn)入我國高等學(xué)校本?？齐A段學(xué)習(xí)作出規(guī)范。在規(guī)范性文件層面，2009年教育部針對性出臺《關(guān)于規(guī)范我高等學(xué)校接受外國留學(xué)生有關(guān)工作的通知》(已廢止)，對中國公民移民外國后作為外國留學(xué)生進(jìn)入我國高等學(xué)校本專科階段學(xué)習(xí)的資格作出明確要求；2020年為適應(yīng)新的形勢，修訂出臺《通知》，進(jìn)一步嚴(yán)格國際學(xué)生進(jìn)入我國高等學(xué)校本專科階段學(xué)習(xí)的申請資格，并于2021年1月1日起開始施行，社會反響良好，治理成效初顯。

(二)國際高考移民治理的正當(dāng)基礎(chǔ)

治理是20世紀(jì)末興起的新政治概念，被廣泛應(yīng)用于全球治理、國家治理、地方治理等各個方面。從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的必然趨勢[9]。相關(guān)部門多年來依法針對國際高考移民的治理，代表的是公權(quán)力對這一問題化社會現(xiàn)象的介入和干預(yù)，立足點在于對國際高考移民私人性與公共性張力的廣泛共識。國際高考移民主要目的在于規(guī)避現(xiàn)行高考制度，其危害性體現(xiàn)在：一是危害高等教育公平。中華民族自古崇尚“不患寡而患不均”的樸素公平理念，平等權(quán)和受教育權(quán)是憲法保障的基本權(quán)利。國際高考移民牽動的是國人追求教育公平的敏感神經(jīng)，向普通民眾傳遞的是名牌大學(xué)校門向“非富即貴”者敞開的負(fù)面信息。同樣面對高等教育機(jī)會，為了規(guī)避高考而選擇國際移民的學(xué)生家庭，通常需要有殷實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和一定的社會地位，動輒百萬的開支并非所有家庭都能承受。國際高考移民畢業(yè)后在國內(nèi)找工作，又將以“海歸”的名義再次享受優(yōu)惠政策。因此，國際高考移民雖然與高考移民有所不同，但兩者對高等教育公平所產(chǎn)生的傷害如出一轍，長此以往不免造成社會撕裂。二是危害來華留學(xué)教育。關(guān)于來華留學(xué)教育事業(yè)的重要意義，學(xué)者普遍肯認(rèn)其具有復(fù)合多元的功效：有助于開展“公共外交”[10]，傳播中國文化，提升國家軟實力，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體；有助于吸引、培養(yǎng)國際優(yōu)秀人才，儲備管理人員和技術(shù)人才，“聚天下英才而用之”；有助于提升高校國際化辦學(xué)水平，推動“雙一流”建設(shè)；有助于深化國際理解教育，提升國內(nèi)學(xué)生的跨文化和全球競爭力，探索“在地國際化”新路徑。如果任由國際高考移民泛濫，最終只會將諸多資質(zhì)平平的中國學(xué)生“換個馬甲”變成外國留學(xué)生加以引進(jìn)，而真正的外國潛在人才、文化交流使者、優(yōu)質(zhì)人脈資源來華留學(xué)的渠道必將因此堵塞，教育對外開放的宏偉藍(lán)圖因之無所附麗。三是危害國家認(rèn)同。習(xí)近平總書記指出，“中國形成了統(tǒng)一的多民族、擁有十三億多人口而又精神上文化上高度團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的國家，這在世界上是獨(dú)一無二的”[11]。盡管在全球化浪潮和跨國主義的影響下，中國傳統(tǒng)的國家觀正面臨著多元文化、多種身份的巨大挑戰(zhàn)，但經(jīng)過香港修例風(fēng)波和全球抗擊新冠肺炎疫情的洗禮，“只有穩(wěn)定的國民身份認(rèn)同才最有助于國家的安寧、政體的安全和政府的有效治理”正在成為人們的共識[12]。“國籍”作為典型的政治符號之一，理應(yīng)和國歌、國旗、國徽等各種屬于國家的專門標(biāo)志一起用來構(gòu)建、鞏固和彰顯國家認(rèn)同。國際高考移民作為一種“國籍尋租”行為，和通過“海外生子”獲取出生地國國籍一樣，稀釋的是國民的歸屬感和認(rèn)同感，危及的是民族國家的共同基礎(chǔ)。職是之故，國家介入國際高考移民治理，其目的在于克服市場、社會和公民自身的局限，追求的是公共利益的合理邊際，符合治理正當(dāng)性的一般原理。

(三)國際高考移民治理的權(quán)力邊界

現(xiàn)代大學(xué)治理中，國家干預(yù)和大學(xué)自治是一對基本矛盾。改革開放40多年來，作為大學(xué)自治理念在中國語境下的演繹，落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，一直是我國高等教育改革的中心議題之一。盡管國際高考移民的問題化一再讓公眾對高校的自主招生權(quán)產(chǎn)生質(zhì)疑[13]，但由教育主管部門直接規(guī)定國際學(xué)生申請資格的治理方式，不免觸及敏感，生發(fā)“越權(quán)”之憂。世界各國普遍保障大學(xué)自治權(quán)利，除在憲法上作出明文規(guī)定或者通過憲法解釋予以保障外，還通過法律、法規(guī)等規(guī)章制度保障其具體貫徹落實，并在司法審查時遵循謙抑原則。但這并不意味著國家一概不得干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)。高校自身雖然精于學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)，但是其也很可能過于重視自身的利益，將校規(guī)的立足點局限于高校自身，而忽略師生基本權(quán)利的保護(hù)，或整個國家的利益?！案叩冉逃骄砣肷鐣氖聞?wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大、不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定”[14]。因此，在某些方面某些時候，國家干預(yù)大學(xué)自治是有其合理和合法性的，適度的干預(yù)仍為憲法所允許，立法機(jī)關(guān)可以用法律形式建構(gòu)大學(xué)的基本框架，教育行政主管部門則可以實施相應(yīng)管理行為。法律保留原則的“重要事項保留說”，將大學(xué)事務(wù)區(qū)分為4個層面：一是“特別重大的事項”，系指為了保證整個國家高等教育的一體性而確定的教育方式、學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)保留范圍內(nèi)；二是“特別重要的事項”，系指其它對于公共利益或者對于個人利益產(chǎn)生重大影響的事項，應(yīng)當(dāng)由法律保留；三是“次重要的事項”，系指修業(yè)年限、招生條件、考試規(guī)則、處分規(guī)則等，可作部分保留，即由國家確定最基本的原則和標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校在此范圍內(nèi)，確定自己的標(biāo)準(zhǔn)；四是其它事項如機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任用、學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置、教學(xué)活動的安排、科研內(nèi)容等，具有很強(qiáng)專業(yè)特點，應(yīng)屬于學(xué)校自主權(quán)限范圍內(nèi)的事項，可以交由學(xué)校確定[15]。在我國，《中華人民共和國教育法》第十七條規(guī)定，“學(xué)制體系內(nèi)的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、教育形式、修業(yè)年限、招生對象、培養(yǎng)目標(biāo)等，由國務(wù)院或者由國務(wù)院授權(quán)教育行政部門規(guī)定”；《中華人民共和國高等教育法》第三十二條規(guī)定，“高等學(xué)校根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”。兩者均是將招生條件作為“次重要的事項”，由國家立法機(jī)關(guān)確定最基本的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并由國務(wù)院和教育主管部門規(guī)定基本的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校則在此范圍內(nèi)確定自己的標(biāo)準(zhǔn)，這就為教育主管部門開展國際高考移民治理劃定了合理邊界，提供了規(guī)范依據(jù)。如《通知》第三條第二款規(guī)定，高等學(xué)校可在本通知的基礎(chǔ)上，制定本校的規(guī)定，對國際學(xué)生申請入學(xué)的身份資格作出進(jìn)一步要求，即充分體現(xiàn)了教育主管部門和高等學(xué)校既各司其職又協(xié)同治理的理念。當(dāng)然，如果能夠提升規(guī)范依據(jù)的法律位階則更為允當(dāng)[16]。下一步可以考慮從規(guī)范性文件提升為部門規(guī)章，并由教育部、公安部、外交部聯(lián)合頒布。

三、可行性：基于國籍審查的治理路徑

國際高考移民現(xiàn)象產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，是經(jīng)濟(jì)、社會、意識形態(tài)、國際關(guān)系等各類矛盾在高等教育領(lǐng)域中的集中反映。有學(xué)者指出，國際高考移民治理，最終不能單純依靠行政程序上的“封堵”對策，應(yīng)當(dāng)綜合治理、長短結(jié)合，營造更加公平的高等教育環(huán)境[17]。

(一)長遠(yuǎn)之策：改革來華留學(xué)教育

一段時間以來，來華留學(xué)教育在網(wǎng)絡(luò)空間頗受微詞。來華留學(xué)“門檻”低、學(xué)校管理不到位、存在“超國民待遇”等話題熱度不減，改革來華留學(xué)教育的呼聲不斷，如要求盡快完成學(xué)業(yè)考試體系、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容及操作模式的界定，加強(qiáng)中國政府獎學(xué)金、各地方各高校獎學(xué)金的監(jiān)督評價報告等。于此，對來華留學(xué)教育在國際高考移民治理中的作用，尚需澄清兩種認(rèn)識。

第一，改革而不是取消。在我國，發(fā)展來華留學(xué)教育是一項具有重要現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的工作，通過開展來華留學(xué)教育，不僅可以為有關(guān)國家培養(yǎng)有用的專業(yè)人才，促進(jìn)和加強(qiáng)我國與世界各國人民之間的理解和友好交流，同時也有利于提高高校的國際交流水平，加強(qiáng)與世界高水平大學(xué)的國際交流與合作，促進(jìn)學(xué)校在教學(xué)觀念和培養(yǎng)模式上與國際接軌，提高學(xué)校的國際競爭力，促進(jìn)本國學(xué)生的跨文化和全球競爭力，從而擴(kuò)大我國教育的國際影響，促進(jìn)我國教育事業(yè)的改革和發(fā)展。來華留學(xué)教育對于我國深化對外開放、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、服務(wù)外交大局、落實人才戰(zhàn)略的重要意義日漸凸顯。同時，發(fā)展留學(xué)事業(yè)是當(dāng)今世界通行的國際慣例，發(fā)達(dá)國家普遍將其作為培養(yǎng)本國友好人士、擴(kuò)大政治文化影響和追求經(jīng)濟(jì)利益實現(xiàn)的重要渠道。因此，盡管對來華留學(xué)教育存在種種熱議，但取消來華留學(xué)教育的非理性聲音卻是微乎其微。堅定不移加強(qiáng)和改進(jìn)來華留學(xué)教育，做強(qiáng)“留學(xué)中國”品牌，這是國際高考移民治理的基本前提。

第二，趨同而不是等同。堅持推進(jìn)中外學(xué)生教育服務(wù)管理“趨同化”，是教育主管部門的一貫主張。如在畢業(yè)要求上，“來華留學(xué)生在學(xué)科專業(yè)上的培養(yǎng)目標(biāo)和畢業(yè)要求與所在學(xué)校和專業(yè)的中國學(xué)生一致，符合相應(yīng)教育層次、專業(yè)的教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)規(guī)范”[18]。在違法行為處理上，由于來華留學(xué)生的“非公民身份”和文化差異、語言障礙，一些地方執(zhí)法部門缺乏涉外案件處理經(jīng)驗，沒有做到“相同情況相同處理，不同情況不同對待”，違背法律面前人人平等原則，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈。然而，在受教育權(quán)上，來華留學(xué)生并不享有與中國學(xué)生完全平等的法律地位。憲法理論的“權(quán)利性質(zhì)說”認(rèn)為，只要在權(quán)利性質(zhì)上有適用可能的人權(quán)規(guī)定也都適用于外國人。憲法所維護(hù)的基本人權(quán)，就權(quán)利的性質(zhì)而言，不僅以本國國民為對象，對在本國居住的外國人也應(yīng)同等對待[19]。哈貝馬斯明確指出，外國人和本國人擁有同等地位去履行義務(wù)、獲得服務(wù)和受到權(quán)利保護(hù)；即使從經(jīng)濟(jì)方面看，除了少數(shù)例外，也存在著同等的待遇[20]。對于這種少數(shù)例外，林來梵教授曾有過妥切而中肯的闡發(fā)，他指出：“(外國人)不完全享有勞動權(quán)、受教育權(quán)利等社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。此外，按照國際上的傳統(tǒng)慣例，外國人也不完全享有政治權(quán)利”[21]。因此，改革來華留學(xué)教育要堅持“兼顧合理差別”的趨同化原則，完全等同既非可欲也非可能，這是國際高考移民治理的目標(biāo)趨向。

(二)當(dāng)下之舉：引入國籍審查要件

國際高考移民治理，既需要著眼長遠(yuǎn)改革來華留學(xué)教育，又需要立足當(dāng)下采取能夠立竿見影的舉措。2021年1月1日開始施行的《通知》，對國際學(xué)生進(jìn)入我國高等學(xué)校學(xué)習(xí)的申請資格進(jìn)行規(guī)范，聚焦國際高考移民群體的國籍取得情況和在外居留時限審查，核心是引入國籍審查要件。此一治理措施具有如下特性：

第一，合理性。所謂國籍，是指一個人屬于某一個國家國民或公民的法律資格，表明一個人同某一特定國家的固定法律關(guān)系[22]。國籍決定一個人是否具有本國國籍，并進(jìn)而影響其享受的權(quán)利和履行的義務(wù)。根據(jù)當(dāng)代國際法學(xué)界的通說，“外國人的入境從原則上講，這是一個國內(nèi)管轄的事項，因此，一國可以選擇不準(zhǔn)外國人入境，或者對其入境施加首先條件……正如可能期望的那樣，將外國人驅(qū)逐出境也屬于國家的自由決定權(quán)”[23]?！锻ㄖ穼H學(xué)生取得外國國籍的年限作為是否具備入學(xué)資格的分類標(biāo)準(zhǔn)，符合國家主權(quán)理論且不違反平等原則，具有合理性。

第二，針對性。經(jīng)過一段時間的持續(xù)治理，國際高考移民規(guī)避高考的目的雖未改變，但手段已經(jīng)轉(zhuǎn)向合法移民，除了在義務(wù)教育階段實施移民，近幾年又出現(xiàn)了部分學(xué)生父母雙方或一方為中國公民、本人出生即具有外國國籍，在中國境內(nèi)接受基礎(chǔ)教育，以國際學(xué)生身份申請進(jìn)入高等學(xué)校本?？齐A段學(xué)習(xí)的情況，受到社會關(guān)注。針對新問題，《通知》對父母雙方或一方為中國公民、本人出生即具有外國國籍的學(xué)生以國際學(xué)生身份進(jìn)入高等學(xué)校本專科階段學(xué)習(xí)的，除符合學(xué)校的其他報名資格外，申請者還須滿足最近4年之內(nèi)有在外國實際居住2年以上的記錄。同時，《通知》保持政策延續(xù)性，規(guī)定對移民并獲得外國國籍后申請作為國際學(xué)生進(jìn)入我國高等學(xué)校本?？齐A段學(xué)習(xí)的，除符合學(xué)校的其他報名資格外，仍須持有有效的外國護(hù)照或國籍證明文件4年(含)以上，且最近4年之內(nèi)有在外國實際居住2年以上的記錄。大陸(內(nèi)地)、香港、澳門和臺灣居民在移民并獲得外國國籍后申請作為國際學(xué)生申請入學(xué)的，同等對待。

第三，比例性。有論者主張，應(yīng)繼續(xù)升級國際學(xué)生的認(rèn)證條件，進(jìn)一步提高對國際學(xué)生取得外國國籍的時間和在國外生活時間的要求，以此作為強(qiáng)化國際高考移民治理的措施之一。但值得探究的是，這一時間要件的“度”在何處？進(jìn)而言之，其極端臨界狀態(tài)，可能減損來華留學(xué)渠道直至關(guān)閉教育對外開放的大門。必須承認(rèn)，《通知》規(guī)定的持有有效的外國護(hù)照或國籍證明文件4年(含)以上，且最近4年(截至入學(xué)年度的4月30日前)之內(nèi)有在外國實際居住2年以上的記錄(一年中實際在外國居住滿9個月可按一年計算)已經(jīng)比較嚴(yán)格。于此規(guī)定之下，意圖成為國際高考移民者，則需放棄義務(wù)教育階段的權(quán)利移民出國(至少初三階段就要出國，前往國有“移民監(jiān)”要求的還需更早)定居，進(jìn)而加入外國國籍并放棄中國國籍，且在外國實際居住時間2年以上，這種移民成本、學(xué)費(fèi)成本、陪讀成本等等已經(jīng)十分巨大，足以遏制絕大多數(shù)國際高考移民。更何況，現(xiàn)實中還確實存在一些移民群體，其當(dāng)初目的并非為了規(guī)避高考，過于嚴(yán)苛的取得外國國籍時間的要件將置其于“兩不靠”的尷尬境地，負(fù)面效應(yīng)有待審慎評估。因此，《通知》引入的國籍審查要件作為“門檻”合乎比例原則，需要“加碼”的可留予相關(guān)高校裁量。

四、操作性：國籍審查方法的漸進(jìn)完善

教育部《通知》第三條規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法審查國際學(xué)生申請入學(xué)的國籍身份和報考資格，對于國籍身份存疑的，應(yīng)主動向當(dāng)?shù)卦O(shè)區(qū)市以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門核查確認(rèn)申請人的國籍身份情況?！苯逃繃H合作與交流司負(fù)責(zé)人在答記者問時進(jìn)一步指出，如果高校在招收國際學(xué)生時不明確學(xué)生國籍，或?qū)W生本人不明晰自身國籍，高?；?qū)W生本人可根據(jù)《中華人民共和國國籍法》進(jìn)行判斷，或向當(dāng)?shù)卦O(shè)區(qū)市以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門核查確認(rèn)國籍身份情況。上述通知提供的國籍審查方法規(guī)定貌似周延，但執(zhí)行中依然存在不少新老問題，需要加強(qiáng)主體、規(guī)范和技術(shù)等方面的配套。

(一)明確國籍主管部門

當(dāng)前業(yè)內(nèi)和學(xué)界對國籍事務(wù)的主管部門是一家還是兩家抱有爭議。不少學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)行法律框架下，國籍事務(wù)由公安部、外交部兩家共同主管，理由是《國籍法》第十五條規(guī)定“受理國籍申請的機(jī)關(guān)，在國內(nèi)為當(dāng)?shù)厥?、縣公安局，在國外為中國外交代表機(jī)關(guān)和領(lǐng)事機(jī)關(guān)”，第十六條規(guī)定“加入、退出和恢復(fù)中國國籍的申請，由中華人民共和國公安部審批”，均未明確規(guī)定何者為國籍事務(wù)主管部門。竊以為，除了《國籍法》的上述規(guī)定，1995年頒布的《中華人民共和國警察法》第六條明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行…國籍管理…事務(wù)。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》[24]規(guī)定，國家移民管理局由公安部主管，主要職責(zé)是…國籍管理…等。而本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是“一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，一件事情原則上由一個部門統(tǒng)籌”。因此，不管從實定法還是法理上看，公安部盡管不是唯一負(fù)責(zé)國籍事務(wù)的部門，但卻是負(fù)責(zé)國籍事務(wù)統(tǒng)籌的唯一部門。明確了國籍事務(wù)的主管部門，有助于強(qiáng)化國籍事務(wù)的決策議事協(xié)調(diào)功能，推動國籍法的執(zhí)行更加適應(yīng)國際高考移民治理提出的新要求，避免高校和公安機(jī)關(guān)出入境管理部門、駐外使領(lǐng)館等誤判誤認(rèn)。

(二)統(tǒng)一國籍審查標(biāo)準(zhǔn)

任何法律的規(guī)定都無法事無巨細(xì)、一覽無遺，需要與下位的規(guī)范文件形成法制體系，但《國籍法》自1980年頒布以來至今未制訂相關(guān)實施細(xì)則，國內(nèi)國外、不同部門、不同執(zhí)法者之間存在不同審查標(biāo)準(zhǔn)。如對《國籍法》第九條自動喪失國籍條款的理解，在實踐中大相徑庭，沒有配套文件解釋“定居”究竟是一種身份，還是一種事實？ 未成年人由父母代為申請辦理外國國籍是否屬于“自愿”？造成國籍審查結(jié)果不一[25]。由于“定居”解釋的缺失，國際高考移民群體中常見的父母雙方或一方為中國公民、本人出生在國外即具有外國國籍(《國籍法》第五條)的審查也經(jīng)常出現(xiàn)爭議。最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(2019年)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(2020年)規(guī)定，對外國人國籍的確認(rèn)，以其入境時有效證件上所表明的國籍為準(zhǔn)。實踐中經(jīng)常遇到“機(jī)械執(zhí)法”。事實上，上述規(guī)定源自司法解釋，效力低于國籍法，且已經(jīng)明確規(guī)定國籍不明的由公安機(jī)關(guān)或者外事部門協(xié)助查明。因此，如當(dāng)事人同時持有外國和中國證件，或者當(dāng)事人無任何國籍身份證明，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《國籍法》有關(guān)規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門進(jìn)行國籍認(rèn)定。根據(jù)國籍法理論，當(dāng)事人同時具有的兩個以上的國籍中有一個是內(nèi)國國籍，無論當(dāng)事人的國籍是同時取得還是異時取得，國際上通常的做法是主張以內(nèi)國國籍優(yōu)先，以內(nèi)國法為該當(dāng)事人的本國法[26]。如認(rèn)定具有中國國籍，只要不是持用簽訂雙邊協(xié)定國家的護(hù)照和中國簽證入境的，一律按照中國公民對待。如認(rèn)定屬非中國公民，且當(dāng)事人持有兩本或者多本不同國家的護(hù)照，方以本次入境時持用的有效證件為準(zhǔn)認(rèn)定其國籍。建議盡快統(tǒng)一國籍審查標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)《國籍法》只有18個條文的不足。

(三)完善國籍信息系統(tǒng)

國籍是所有法律主體的最基礎(chǔ)信息，直接決定持有人在法律上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。統(tǒng)一、聯(lián)動和大數(shù)據(jù)支撐的國籍管理信息系統(tǒng)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由路徑。德國2019年8月15日修訂的《國籍法》中就對個人數(shù)據(jù)的收集、存儲、變更、使用、移交，國籍法相關(guān)裁決的信息登記及相關(guān)數(shù)據(jù)使用，歸化入籍?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)計調(diào)查等都做了具體規(guī)定。在我國，《出境入境管理法》第五條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》第三條規(guī)定，公安部應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門建立外國人入境出境服務(wù)和管理信息平臺，實現(xiàn)有關(guān)信息的共享。在這次抗擊新冠疫情工作中，以“健康碼”為代表的新興數(shù)字治理技術(shù)對國籍身份管理提出迫切需求，要求主管部門面向社會提供全覆蓋、無死角、高精度的人員身份識別功能。目前，有關(guān)國籍?dāng)?shù)據(jù)信息體系的設(shè)計尚處于探索階段，其在國家數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性尚未被充分挖掘。今后，通過構(gòu)建以國籍?dāng)?shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)的個人身份信息體系，貫穿終身并不斷更新與之關(guān)聯(lián)的社會模塊信息，形成全生命周期的閉環(huán)管理，可望有效提升國籍管理能力水平，扎實推進(jìn)國際高考移民治理。放眼未來，在全球移民治理理念的指引下，推動國籍變更信息的國際共享，亦將有助于遏制國際高考移民現(xiàn)象。

國際高考移民作為新世紀(jì)一種具有中國特色的國際移民現(xiàn)象，主要生發(fā)于學(xué)齡期的中國大陸(內(nèi)地)居民，其根本目的在于規(guī)避國內(nèi)高考，寄望通過變更國籍，進(jìn)而以國際學(xué)生身份進(jìn)入國內(nèi)知名大學(xué)學(xué)習(xí)。鑒于國際高考移民可能同時對高等教育公平、來華留學(xué)教育和國家認(rèn)同造成一定危害，對國際高考移民的治理應(yīng)當(dāng)遵循改革來華留學(xué)教育、促進(jìn)高等教育公平的進(jìn)路，并通過全球治理和國際合作推進(jìn)“安全、有序和正常移民”。然長遠(yuǎn)之計畢竟難收立竿見影之效，當(dāng)下教育主管部門引入國籍審查要件治理國際高考移民，既存在正當(dāng)基礎(chǔ)，亦未超越合理限度，且具有可行性，不失為善治之舉，建議進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同治理提高治理效能。預(yù)計在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，中國的國際高考移民現(xiàn)象可望得到有效遏制但無法根絕，各方宜合理引導(dǎo)社會預(yù)期。