蔣永甫

[南京審計大學，南京 211815]

一、問題與文獻

在農村環(huán)境治理研究的文獻中，農民參與問題成為許多研究的主題并形成了不同的研究視角。理性視角強調農民是否參與農村各種環(huán)境治理取決于自身利益得失。(1)黃森慰、唐丹、鄭逸芳：《農村環(huán)境污染治理中的公眾參與研究》，《中國行政管理》2017年第3期。同時，農村環(huán)境治理的強外部性，環(huán)境受益主體的不可分割性、集體治理行動中的機會主義行為，容易引起“搭便車”的現象。(2)李壽德、柯大鋼：《環(huán)境外部性起源理論研究述評》，《經濟理論與經濟管理》2000年第5期。但是，改善自己的生產生活環(huán)境對于每一個生活在村莊的村民都是有利的，為什么村民對于有利于自己的事情反而不熱心呢？單純從經濟理性假設做出的分析不足以解釋村民不參與的原因。組織視角指出農民參與環(huán)境治理的行為還受到組織化程度的影響。在農村環(huán)境治理中，趨于原子化、理性化的農民不僅缺乏參與意愿也缺乏參與能力，而組織化對農民的參與行為有積極作用。農民依托社區(qū)參與環(huán)境治理能夠有效地避免個體行為的不足，發(fā)揮社區(qū)的激勵優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和自治優(yōu)勢。(3)彭小霞：《我國農村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機制探析》，《理論月刊》2016年第11期。橫向的農民合作組織和有市場參與的縱向合作組織不僅能夠提高農民參與環(huán)境治理的意愿和能力，還能降低治理成本，提升治理效果。(4)王陽、漆雁斌：《農村環(huán)境治理的現實困境與機制創(chuàng)新——基于委托代理的博弈分析》，《四川農業(yè)大學學報》2012年第4期。事實上，村民主要通過村兩委等農村基層自治組織及各類協會等公共組織，以民主協商、聽證、過程監(jiān)督等多種方式參與環(huán)境治理。(5)沈費偉：《農村環(huán)境參與式治理的實現路徑考察——基于浙北荻港村的個案研究》，《農業(yè)經濟問題》2019年第8期。農民低參與度和農村社區(qū)能力的整體衰退有關。因而，提高村民參與度的關系是培育農村社區(qū)能力。(6)黃云凌：《農村人居環(huán)境整治中的村民參與度研究——基于社區(qū)能力視角》，《農村經濟》2020第9期。社會資本視角聚焦信任、網絡、規(guī)范對農民參與環(huán)境治理的決策發(fā)揮著積極的作用。其中，人際信任對農民參與意愿的作用隨著農民受教育程度的提高有所降低，而制度信任始終對農民參與意愿產生正向效應。(7)何可、張俊飚、張露等：《人際信任、制度信任與農民環(huán)境治理參與意愿——以農業(yè)廢棄物資源化為例》，《管理世界》2015第5期。環(huán)境關心和制度信任對農民參與意愿存在顯著的促進作用，并且制度信任越高、受教育程度越高、家庭收入越高的農民對參與治理支付意愿相對更高。(8)賈亞娟、趙敏娟：《環(huán)境關心和制度信任對農戶參與農村生活垃圾治理意愿的影響》，《資源科學》2019第8期。勞動力流動對農民參與村域環(huán)境治理行為具有傳導作用。勞動力在村時間會對農民環(huán)境保護意識和環(huán)境效益感知程度產生作用。因而，勞動力流動會對農民參與環(huán)境治理行為產生抑制作用。(9)唐林、羅小鋒、黃炎忠等：《勞動力流動抑制了農戶參與村域環(huán)境治理嗎？——基于湖北省的調查數據》，《中國農村經濟》2019第9期。同時，在不同的治理模式下，社會資本的作用方式也不同。農戶在“一事一議”模式下的參與相比“項目進村”模式表現得更為積極，這主要緣于在不同治理模式下社會資本對農戶行為的差異性。(10)汪紅梅、惠濤：《環(huán)境治理模式、社會資本與農戶行為響應差異》，《江漢論壇》2019第12期。治理視角則進一步探討村莊環(huán)境治理模式與農民參與的關系。在傳統(tǒng)“自上而下”的政府主導型治理模式下，公眾參與的廣度和效果很大程度上受制于行政主管部門的態(tài)度偏好。(11)李詠梅：《農村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與度探析》，《農村經濟》2015第12期。而在參與式治理、協同治理等模式創(chuàng)新中，村民則是農村環(huán)境治理中重要的構成主體。(12)唐國建、王辰光：《回歸生活：農村環(huán)境整治中村民主體性參與的實現路徑——以陜西Z鎮(zhèn)5個村莊為例》，《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第2期。

上述不同的研究視角側重于不同的問題域，從不同維度分析了影響農民參與農村環(huán)境治理的不同因素，但卻無法提供一種統(tǒng)一的解釋框架。黨的十八大以來，“政府主導與農民參與”成為農村環(huán)境治理的基本格局。在這一基本格局下，農村環(huán)境治理中農民不參與問題便是一個值得進一步探討的問題。本文第二部分在梳理農民行動的相關理論的基礎上，試圖提供一個有關農民參與行動的“嵌入性理論”的解釋框架。依據這種理論解釋，農民參與行動是嵌入在社會結構之中并受多重關系的影響?！瓣P系中的農民”深受村社共同體、市場以及國家制度的影響并形成對村莊共同體、市場和國家制度的依賴關系，這種依賴關系可以解釋農民的各種參與行動。第三部分通過對NN市清潔鄉(xiāng)村運動案例深描，分析農村環(huán)境治理中的“政府主導與農民參與”的實踐邏輯及存在的問題。第四部分提供了農村環(huán)境治理中“政府主導與農民參與”良性互動的實現路徑，即通過“政黨嵌入”和“激勵嵌入”，為農民參與行動提供組織領導和內在動力。

二、理論檢視與框架建構

在公共政策過程中，公眾參與既是國家治理現代化的重要標志，也是提升公共政策合法性的根本途徑。公眾參與在公共政策制定中被擺在了很重要的地位，但在公共政策執(zhí)行過程中的作用卻沒有受到應有的重視。這是因為，“一旦政治選擇已經作出，政策就必須得到落實，這通常是一些大的政府機構的責任”。(13)[美]史蒂文·凱爾曼：《制定公共政策——美國政府的樂觀前景》，北京：商務印務館，1990年，第4頁。不可否認，官僚機構是政策實施的主體，但如果缺乏公眾參與，政策執(zhí)行將很難取得理想的效果。因而，在公共政策執(zhí)行研究中，公眾參與日益成為一個重要的議題。

在農村公共政策執(zhí)行中，農民參與問題也一直是基層政府不得不面對的治理難題。所謂農民參與問題主要是指在地方政府主導的公共政策執(zhí)行過程中，農民采取的觀望、消極應對以及不合作的態(tài)度與行為。農民是一個特殊的社會群體，具有自身特有的屬性，即農民性，包括對土地的依附性、分散性、家族性及由此帶來的封閉性、自治性、受支配性以及邊緣性。(14)徐勇：《國家化、農民性與鄉(xiāng)村整合》，南京：江蘇人民出版社，2019年，第42-50頁。受農民性的影響，農民較少具有現代參與意識和參與能力，只是被動地回應地方或國家權威，采取逆來順受、唯命是從的態(tài)度和行為。有關農民行動的理論探討主要圍繞斯科特的“道義小農”與波普金的“理性小農”展開。斯科特認為，小農的行為深受深藏內心的道義原則的支配。(15)[美]詹姆斯·斯科特：《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》，南京：譯林出版社，2013年，第4頁。當精英階層或國家對農民的索要一旦侵害了農民的基本需要即生存利益，就會激起農民的日常反抗。以消極不服從、暗中破壞、逃避和欺騙的形式出現的“日常武器”提供了一種針對國家、地方權威的農民參與的經典形式。(16)[美]詹姆斯·斯科特：《弱者的武器》，南京：譯林出版社，2011年，第35頁。在塞繆爾·波普金的“理性小農”分析框架中，農民參與是在個人可量化的動機引導下追求自己利益的行為。農民的行動受“投資邏輯”決定，而這種“投資邏輯”無處不在，不僅適用于市場交易，也適用于非市場交易。(17)[美]馬克·格蘭諾維特：《社會與經濟：信任、權力與制度》，北京：中信出版集團，2019年，第81頁。無論是斯科特的“道義小農”理論還是波普金的“理性小農”理論，都揭示了農民行動與其所處環(huán)境的某種內在關系，農民行動的道義邏輯反映了傳統(tǒng)社會中農民對國家或村社共同體的依賴關系，農民的有限行動主要受“生存邏輯”的支配。在現代社會，國家與農民之間的關系日益疏遠，農民置身于市場結構，因而其行動更多地受市場邏輯的驅動。

無論是“道義邏輯”還是“市場邏輯”，都反映了農民參與行動是嵌入在各種社會關系之中并受其影響。嵌入(embeddedness)是由美國經濟人類學家卡爾·波蘭尼最早提出來的一個學理概念，主要用于分析市場與社會的關系并提出了“經濟行為嵌入于社會之中”的命題。格蘭諾威特進一步提出經濟行為不僅嵌入社會，而且嵌入社會關系以及社會結構中。在格蘭諾威特的經濟社會學理論中，“嵌入性”是一個解釋個人經濟行為與社會結構的干預性變量，并提供了一種個人經濟行為受社會影響的作用機制，即個體的意愿與行動受個體對群體的依賴關系的影響。格蘭諾維特指出：“若一個人控制著你所珍視的資源，這個人就能對你形成權力——能令你調整你的行為，以試圖獲取更多這樣的資源，而不是任性而為?！?18)[美]馬克·格蘭諾維特：《社會與經濟：信任、權力與制度》，第147頁。依賴者的行動自由取決于其選擇的替代方案的可替代性。依賴者有可供選擇的替代方案越多，被依賴者的權力就越小。根據行動的“嵌入性理論”，農民行動是嵌入在多重關系之中的，農民與村莊共同體、市場或國家形成的依賴關系決定了農民的參與意愿與行動。較強的依賴召喚積極地參與行動，而較弱的依賴則需要進一步地組織領導和激勵才能產生參與行動。

在傳統(tǒng)社會中，相對于國家與市場，農民行動主要嵌入在以家族、宗族和村莊共同體為核心的社會關系網絡中。由于“傳統(tǒng)皇權的無為主義”，(19)費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，上海：華東師范大學出版社，2019年，第35頁。整個農村社會置身于國家政治體系之外，甚至遠離國家的治理，未能與國家建立一種有機和密不可分的關系。農民除了向皇權國家繳納皇糧國稅和貢獻徭役外，并不與國家發(fā)生其他關系，因而農民很少參與國家政治活動。農民的具體需要和國家制度的關系較小，其權益的保護和界定主要也不是來自于國家，而是來自于身邊的具體關系。(20)張靜：《社會治理：組織、觀念與方法》，上海：商務印書館，2019年，第63頁。這些身邊的具體關系既能滿足農民的各種權利訴求和生活需求，又能保護農民免受外部世界的傷害。因此，在傳統(tǒng)社會中，農民最早產生的是對宗族、村社村莊共同體的依賴。這種依賴決定了農民往往能夠緊密地團結起來展開集體行動，保衛(wèi)村社共同體，抵抗來自外部的壓力。

現代化進程中的社會變革使傳統(tǒng)的村社共同體解體，農民日益脫嵌于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會關系網絡，并成為各種勢力競相魚肉的對象。如何將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治便成為擴大政治參與的關鍵。(21)[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989年，第68-69頁。中國共產黨通過土地革命建立了農民與革命政權的互賴關系，并成功地把農民轉化為支持和鞏固新政權的重要政治力量。新中國成立后，國家推動的農業(yè)集體化運動進一步加強了對農民的政治整合，強化農民與國家政權的互賴關系并通過把農民納入人民公社體制最終完成了農民的“國家化”。(22)徐勇：《國家化、農民性與鄉(xiāng)村整合》，第115頁。在國家與農民的一體化關系中，農民雖然要服從國家(通過人民公社、生產大隊和生產隊)的勞力調配，但作為公社社員也享受國家提供的各種農村社會福利。因而國家可以動員農民參與各種政治運動如土地改革運動、合作化和人民公社化運動并遵循“國家的邏輯”。

改革開放以來，伴隨著家庭聯產承包責任制的推行和人民公社的解體，農民又重回以家庭為單位的小農經濟時代。農村社會結構的變革，瓦解了農民與國家的一體化互賴關系。首先，國家從農村社會中抽身出來，采取了一種正式契約化的治理方式。一方面，農民“脫嵌”于國家體制，農民與國家、基層組織的利益關聯日益弱化，農民除了“完糧納稅”外，不再受“國家邏輯”的驅動。對于政府主導的農村公共政策執(zhí)行，農民的參與意愿降低，很少積極配合政府的治理活動，更缺乏對村莊公共事務參與意愿和參與行動。另一方面，伴隨著農業(yè)市場化的進展，農民的生產生活逐漸與市場結成密切的關聯并依賴于市場，他們必須在市場競爭中養(yǎng)活自己，因而農民的行動更多地受市場邏輯的驅動。其次，農村改革以來的國家與農民關系的調整是通過賦予農民自主權和自治權來實現的，這種賦權增強了農民行動的自主性。當“生存農業(yè)”不足以提供農民所希望的生活時，當村莊不足以為農民提供安身立命所需要的資源時，農民運用其獲得的自由流動權利，“用腳投票”，選擇離開村莊，流向城市和外地務工，從事非農產業(yè)，使農民與村莊的關系逐漸疏遠。農村基層組織日趨行政化，基層自治組織公共服務能力的弱化，導致農民對基層組織的依賴弱化，其外在行為主要表現為對政府主導的公共治理漠不關心，對村級組織的參與度較低。農民的流動性一方面使基于血緣、地緣的社會關系結構不斷瓦解，另一方面也使市場經濟的經濟理性原則全面滲入農民的日常生活，形塑了農民的利益最大化的行為選擇。

可見，農民的行動是嵌入在各種社會結構之中的。農民與村莊共同體、市場和國家制度的互賴關系形塑了農民的參與行動。農民對國家的依賴性越強，越能回應國家(通過地方政府)需要的參與行動，農民對國家的依賴性越弱，越容易陷入自主性行動，國家也就無法吸納農民參與各項公共政策的執(zhí)行活動。因此，當農民脫嵌于國家體制，沒有與國家形成基于利益一致的互賴關系時，無論是國家還是基層組織都無法動員日益原子化、疏離化和理性化農民參與政府主導的公共政策執(zhí)行和基層治理活動。正是農民與國家、農民與村莊社會的依賴關系不斷松弛，才使農民從國家政策和村莊治理的積極參與者轉變?yōu)橄麡O觀望者。

三、農村環(huán)境治理中的政府主導與農民參與的實踐邏輯

近十年來，污染企業(yè)的“上山下鄉(xiāng)”以及化肥、農藥的大量使用，再加上農民生產、生活方式的改變，農村的環(huán)境污染日趨惡化并引起了廣泛的關注。自黨的十八大首次提出了美麗中國的政策宣示以來，農村環(huán)境治理成為地方政府的施政重點并推動了大規(guī)模的清潔鄉(xiāng)村運動。NN市根據自治區(qū)黨委政府部署開展“美麗NN 清潔鄉(xiāng)村”的鄉(xiāng)村清潔運動。清潔鄉(xiāng)村運動既是一項以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目標的自上而下的公共政策執(zhí)行，也是一場農民生產、生活習慣的革命。農村生活垃圾處理、農村生活污水處理、農村飲用水水源地保護以及畜禽養(yǎng)殖污染處理等等，都離不開身居其境的農民支持和積極參與。但在政府主導的清潔鄉(xiāng)村運動中，“干部在干，群眾在看”卻成為一種普遍的現象。

(一)政府主導

在NN市清潔鄉(xiāng)村運動中，地方黨委政府高度重視，把清潔家園、清潔水源、清潔田園作為一項重大的政治任務來推進，以期在短期內解決農村環(huán)境的臟、亂、差問題。在清潔鄉(xiāng)村運動中，地方政府發(fā)揮了主導作用。一是通過自上而下的政府體制內動員，基層組織干部成為整個運動的主力軍。二是把清潔鄉(xiāng)村運動嵌入到“精準扶貧”的中心工作中去并實現兩者的同步推進。

SD鎮(zhèn)堅持把“精準扶貧”與“清潔鄉(xiāng)村”工作同步推進，貧困村黨組織第一書記、扶貧專干、貧困村鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、貧困村所在村村干部四支隊伍活躍在“精準扶貧”和“清潔鄉(xiāng)村”工作第一線。貧困村黨組織第一書記、城區(qū)扶貧專干、貧困村鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、貧困村所在村村干部等四支隊伍組成“精準扶貧”和“清潔鄉(xiāng)村”工作隊，分別派駐所有村(居)委、自然村開展清潔鄉(xiāng)村工作，覆蓋率達100%。確保派駐工作隊做到有組織、有隊伍、有人員，形成縣鎮(zhèn)村屯四級聯動格局。

農村環(huán)境治理中的一個重要方面就是農村環(huán)境基礎設施的建設，包括農村路網硬化建設、村級垃圾填埋場、污水處理設施等。NN市政府把加強農村環(huán)境基礎設施的投入與建設、推進各類垃圾處理模式作為政府發(fā)揮作用的主要領域，加大資金投入力度，各級財政和主管部門全面整合資金，全力支持美麗鄉(xiāng)村的建設。

自2013年“清潔家園”活動開展以來，NN市各級政府就積極探索農村生活垃圾就地處理模式，并取得了積極成效。一是“村收村運村處理”模式，通過建設適合本地實際的小型農村垃圾處理設施，基本實現垃圾不出村。二是“農村垃圾分類及就地處理”模式，通過加強垃圾分類宣傳、完善收集設施配備、制定規(guī)范管理制度、匹配保障資金等措施，培養(yǎng)試點村村民生活垃圾分類習慣，將農村生活垃圾分類、減量收集和處理利用覆蓋至全市所有村(屯)。三是推廣“新型垃圾無害化處理”模式。如“太陽能無害減量化垃圾處理站”，借助太陽能“消化”有機垃圾，達到了垃圾“減量化、資源化、無害化”。農村生活垃圾“三合一”綜合處理模式，即垃圾分選+簡易堆肥+小型垃圾焚燒爐，一方面可回收塑料、玻璃等可用物資，同時篩分出粒徑大小適合簡易堆肥廢物，做堆肥處理后還田，盡可能實現垃圾資源化。農村生活垃圾熱解處理系統(tǒng)，采用新一代生活垃圾熱解氣化技術，主要由密閉式無阻塞上料機、垃圾熱解爐、自動控制系統(tǒng)及煙氣處理系統(tǒng)組成，通過處理，垃圾可減量化90%以上，垃圾基本實現就地處理。

清治鄉(xiāng)村運動資金需求量大，地方政府除了按照創(chuàng)建目標整合資源，進行項目包裝，積極向上申報項目爭取扶持外，還通過動員轄區(qū)內的市場力量和社會力量參與，采取村企結對共建、社會捐資等方式，拓寬資金來源渠道，并積極探索社會力量參與建設新模式。

JK區(qū)政府廣泛動員轄區(qū)內企業(yè)以實際行動支持“生態(tài)鄉(xiāng)村”活動，共同參與農村環(huán)境治理。發(fā)動轄區(qū)企業(yè)捐資捐物，匯聚各界強大正能量，形成強大合力，共同參與“生態(tài)鄉(xiāng)村”建設。一是組織百家企業(yè)進轄區(qū)調研，積極為貧困村屯提供樹苗、水泥、鋼材、設備、勞動工具，幫助村屯解決建設資源不足的問題；二是籌措百萬物資進轄區(qū)服務；三是謀劃百項項目進轄區(qū)建設，通過項目建設推進鄉(xiāng)村基礎設施完善，全面鋪開鄉(xiāng)村“三化”工作。

在整個清潔鄉(xiāng)村運動中，政府的主導作用來源于政府在農村社會治理中的地位與作用，而農村環(huán)境治理的動力來源于中心工作下的責任壓力機制。透過層層壓力的傳導機制，基層政府通過動員其所掌握的各種資源來迅速完成上級布置的行政任務。

(二)多重動員下的農民參與

在整個清潔鄉(xiāng)村運動中，地方政府一直努力吸納農民參與，并把它作為基層組織工作的重要內容，通過各種方式積極動員農民參與村莊環(huán)境治理。

(1)政策動員。政策動員是地方政府為了推動某個政策議程或某項政策的執(zhí)行，通過動用一定的公共資源，發(fā)動社會各界、各階層的廣泛參與，從而獲得社會其他成員支持的過程。(23)陳潭：《政策動員、政策認同與信任政治——以中國人事檔案制度的推行為考察對象》，《南京社會科學》2006年第5期。政策動員不僅僅針對相關政策對象進行說服、告誡以及鼓勵，而且也是政策宣傳和政策執(zhí)行者的自我動員。地方政府開展了聲勢浩大的宣傳發(fā)動。

清潔鄉(xiāng)村活動啟動以來，TL鎮(zhèn)黨委、政府把是否發(fā)揮農民的主體作用作為開展清潔鄉(xiāng)村取得實效的關鍵，全力組織、動員和引導群眾參與。在宣傳動員階段，該鎮(zhèn)通過懸掛宣傳橫幅、粉刷固定標語、印發(fā)宣傳資料、開展主題晚會等方式，形成了全天候、全方位、全覆蓋的良好宣傳氛圍。

但是，農民卻沒有表現出應有的參與熱情。據走訪所知，占九成以上的村民相對環(huán)境治理更傾向于增加收入。因為政府目標與農民目標的不一致，所以很難吸納農民參與以形成農村環(huán)境治理的共同行動。正如基層政府的相關文件所指出的那樣，“群眾的主體性作用未能充分發(fā)揮，群眾支持與參與度不高，村民長期養(yǎng)成的農村衛(wèi)生陋習難以迅速轉變，部分群眾認識不足，參與生態(tài)鄉(xiāng)村的熱情度不高?！?因此，除了政策動員外，還必須以觸動利益作為農民參與的動力之“源”。因為相對于環(huán)境衛(wèi)生，經濟利益依舊是農民的首選目標。

(2)項目動員。自財政資金項目化運作以來，項目制已成為地方政府的一種新的治理工具。所謂項目動員，就是基層政府以涉農項目和資金優(yōu)先安排為條件來推動某項工作以實現治理目標的一種動員策略和組織方式。

BY縣圍繞突破清潔鄉(xiāng)村“干部在干，群眾在看”的瓶頸問題，先后出臺了《“清潔鄉(xiāng)村”活動涉農項目資金優(yōu)先安排辦法》、《“清潔鄉(xiāng)村”活動“以獎代補”辦法》，明確各村要獲得政府項目扶持，必須達到“清潔鄉(xiāng)村”活動基本標準或示范標準要求，經考評驗收合格后，優(yōu)先安排上述涉農項目和資金。根據“一事一議”獎補政策，按照“誰受益、誰投資”的原則，政府按獎補政策，由財政出資70%，群眾自籌30%的比例，或以工代籌等方式解決資金難題，有效地推進農村道路硬化、農村環(huán)境衛(wèi)生設施等基礎設施建設。通過“項目動員”，使群眾參與熱情和參與率普遍提高。

但是，通過特定的項目來動員農民參與農村環(huán)境治理的成效，取決于村莊社會的凝聚力即社區(qū)能力，對那些社區(qū)能力弱的村莊很難達到政府動員農民參與的目的。同時，項目動員只能在短期內取得成效，一旦項目啟動及完成，項目所帶來的激勵則失效。

(3)產業(yè)帶動。為了從根本上解決農民參與的動力機制問題，地方政府引進并推廣農業(yè)產業(yè)項目，通過產業(yè)發(fā)展觸動農民利益，進而發(fā)揮廣大群眾的主體作用。在中西部農村，絕大多數村莊經濟落后，基礎設施比較匱乏，生產生活垃圾到處亂堆現象比較普遍。如何改變這一現狀，地方政府通過引入農業(yè)產業(yè)化項目觸動全村群眾利益，由此帶動農民參與。

LA縣充分發(fā)揮群眾主體作用，積極創(chuàng)新，探索出一條引導群眾干、帶領群眾干、激發(fā)群眾自覺干、主動干的新路子，讓群眾成為清潔鄉(xiāng)村的主力軍。一是“曉”字當頭，強化宣傳，發(fā)動群眾起來干；二是“動”字為先，創(chuàng)新載體，帶動群眾一起干。三是“實”字著手，完善機制，撬動群眾自覺干；四是“特”字引領，發(fā)展產業(yè)，推動群眾主動干。以推進“美麗田園”六大特色基地為示范，引導農民推行清潔生產，發(fā)展生態(tài)產業(yè)，實現農民增收。在特色示范基地引領下，加大扶持力度，讓農民在生產中學會清潔技術，在推進清潔技術中實現增收目標。

農村環(huán)境治理是一個“自上而下”與“自下而上”雙向互動的過程。前者主要表現為國家自上而下的制度供給和政策執(zhí)行，而后者主要是指一線行政人員和農民的參與執(zhí)行。政府主導不替代，公眾參與不越位，從而形成農村環(huán)境治理秩序。因而，如何動員農民積極參與便成為整個農村環(huán)境治理秩序的重要一環(huán)。在整個清潔鄉(xiāng)村運動中，由于地方政府把治理目標(完成行政任務)與農民目標(增加收入)的利益關聯起來，從而在一定程度上破解了“干部在干，群眾在看”的治理困境。

四、“嵌入性治理”：政府主導與農民參與良性互動的實現路徑

改革開放以來，由于國家與農民互賴關系的瓦解，農民已經不再是組織化的“國家農民”，而是經濟自主性日益增強的“原子化農民”。農民的生產生活從依賴國家轉而依賴市場，“上級任務”已經不再是農民的基本行動依據了，因而單純的“自上而下”的動員已經無法吸納農民參與。進入21世紀以來，以農村稅費改革和全面取消農業(yè)稅為標志，國家與農民的關系發(fā)生了重要轉向。“汲取型三農政策”開始向“反哺型三農政策”調整，財政支農惠農力量大大加強，涉及農村基礎設施投資建設、現代農業(yè)發(fā)展以及農村基本公共服務供給?！胺床感腿r政策”使農民在日常生活中形成對國家的直接和廣泛的“政策依賴”，從而重構了農民與國家的依賴關系。但是，村莊依賴關系的瓦解導致的農民原子化以及市場經濟全面滲入農民的日常生活所形塑的農民經濟理性行為選擇，使其在政府主導的農村環(huán)境治理中更多地采取觀望、消極應對的行為策略。為此，需要采取“嵌入性治理”行動，通過“政黨嵌入”和“激勵嵌入”為農民有序參與提供組織領導和持續(xù)的內在動力。

(一)政黨嵌入：清潔鄉(xiāng)村運動中的“黨領民辦、群眾自治”

基層黨組織既是國家連接農民的體制性存在，也是基層政府農村治理工作的重要抓手。在鄉(xiāng)村清潔運動中，A鄉(xiāng)發(fā)揮基層黨組織的作用，通過把基層黨組織嵌入到農村環(huán)境治理中來，創(chuàng)造性地將政黨引領同村民自治深度融合，形成“黨領民辦、群眾自治”清潔鄉(xiāng)村工作模式。

“黨領民辦、群眾自治”模式，將黨組織的領導、引導、指導和放手群眾自治深度融合，通過“引、放、議、評”推動清潔鄉(xiāng)村活動常態(tài)化，形成了一套保障清潔鄉(xiāng)村活動深入持久、可持續(xù)開展的工作模式和長效機制?！耙本褪峭ㄟ^加強基層黨組織建設，強化基層黨組織的引領作用。“放”就是充分放手發(fā)動群眾，強化群眾主體作用。實現群眾的“事”群眾辦，群眾的“權”群眾使，群眾的“利”群眾享。在上級的指導下，村民群眾自我規(guī)劃村容村貌建設方案，自我籌集清潔環(huán)境衛(wèi)生資金，自我修建垃圾處理設施，自我管理垃圾運輸設備，自我管理好保潔員隊伍，自我監(jiān)督清潔資金使用情況?！白h”就是突出群眾依法民主議事決策，強化群眾自治。既注重加強黨組織引領，又注重發(fā)揮村民集體決策在村級社會事務管理中的重要作用?！霸u”就是強調群眾自我監(jiān)督。

這種工作模式就是通過政黨嵌入實現基層黨組織和村民自治的深度融合，既注重發(fā)揮基層黨組織的領導、引領作用和廣大黨員的先鋒示范作用，又注重保護、充分調動村民群眾自覺、自愿、自主參與“清潔鄉(xiāng)村”活動的積極性、主動性和創(chuàng)造性。一方面強調各級黨組織尤其是基層黨組織是清潔鄉(xiāng)村活動的領導者、組織者和推動者，肩負著具體指導、推動、參與整個活動的任務，把握著活動的方向。另一方面始終確保群眾主體不缺位。群眾是清潔鄉(xiāng)村活動的主體，是活動的生力軍，是最直接的實施者和受益者。群眾的主動參與度，是活動能否取得長效成果的決定性因素。因此，在發(fā)揮黨組織引領作用的基礎上，進一步激發(fā)群眾參與活動的積極性，充分發(fā)揮群眾在開展清潔鄉(xiāng)村活動中的主體作用，有效推動“清潔鄉(xiāng)村”活動扎實深入持久地開展?？傊h嵌入為村民參與提供了組織和領導。通過黨員干部的模范帶頭作用，能夠帶動周圍的普通村民積極行動起來，參與身邊的村莊環(huán)境衛(wèi)生治理。

(二)激勵嵌入：“愛心超市”的運作觀察

A鎮(zhèn)地處西南邊陲，作為國門形象，A鎮(zhèn)一直把農村環(huán)境整治作為一項重要的工作來抓。在精準扶貧過程中，進一步把脫貧攻堅與環(huán)境整治結合起來。為了動員群眾參與到環(huán)境整治過程中，A鎮(zhèn)把“愛心超市”制度嵌入到村莊環(huán)境治理當中，成為吸納農民參與的重要的激勵機制。其具體運作就是在各村莊設立愛心超市，村民可以通過參與完成農村環(huán)境治理的相關工作任務獲得相應積分，并用積分到設立在村莊的愛心超市兌換物品，從而提升農民參與的內在動力。

A鎮(zhèn)政府設立了相應的領導機構，指導愛心超市的籌建與后期運營的資金保障與管理并制定愛心超市的相關制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責引導社會力量和干部職工捐款捐物并統(tǒng)一采購生活小商品，分發(fā)至各村屯愛心超市。在村屯的愛心積分超市里，擺滿了筷子、洗潔精、肥皂盒、紙杯、牙刷、牙膏、衛(wèi)生紙、被罩、床單等各種日常生活用品，這些商品全部來源于愛心企業(yè)和愛心人士的捐助。不同商品對應不同分值，群眾只能通過攢積分兌換等值物品。掛村領導和駐村工作隊把這項制度落到實處，并具體負責該項工作的開展。掛村領導和駐村工作隊成立了愛心積分卡管理工作小組，建立貨物收發(fā)登記臺賬，做好積分卡的收集管理。

村民通過參加村屯衛(wèi)生整治活動，換取積分，再拿積分到愛心超市換取相應小商品。通過積分換商品，大大提高了村民參與村莊環(huán)境衛(wèi)生整治的積極性和主動性。村民家里面如果收拾得很干凈利索，就獎勵一瓶洗潔精或者一袋洗衣粉，這樣就無形中調動了村民環(huán)保意識的積極主動性，提高群眾滿意度，激發(fā)群眾內生動力。愛心超市的運營，大大調動了村民參與村莊環(huán)境治理的積極性、主動性和參與度。村民通過參加村莊環(huán)境治理行動，獲得積分，然后通過積分兌換一定數量的日常生活用的小商品?！靶》e分”匯聚“大動能”，愛心積分超市建設以來，很大程度上激發(fā)了村民參與村務活動的內生動力，村里舉辦的清掃生活垃圾義務活動、最美庭院評比活動切實推動了家風、村風、民風的提升，村民參與村里事務的積極性也明顯提高了。

結 語

黨的十八大以來，公眾參與一直得到政策鼓勵。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了要形成“黨委領導、政府負責、民主協調、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理格局。但如何動員公眾參與一直是基層治理中需要破解的難題。根據“嵌入性理論”的解釋框架，農民行動是嵌入在多重關系之中并受多重關系邏輯的驅動。農民不參與的根本原因在于農民與國家、村莊依賴關系的解體。在農村基層治理中，農村集體經濟瓦解，農村基層組織與農民關系的日益疏離化，導致了農村治理中的農民不合作、不參與問題。解決之道，就是國家通過反哺型三農政策的實施，加強對農民的公共服務力度，大力發(fā)展農村集體經濟，建立起農民與國家、農民與農村基層組織間的依賴關系，并通過政黨嵌入和激勵嵌入，為農民參與提供常態(tài)化的組織領導和內生動力，才能實現政府主導與農民參與的治理秩序，提高農村環(huán)境治理的成效。